王蓉

2005年以來(lái)我國(guó)教育財(cái)政政策的演進(jìn)

教育財(cái)政政策一般來(lái)說(shuō)都與教育財(cái)政體制機(jī)制有關(guān)。所謂教育財(cái)政體制，簡(jiǎn)而言之，就是誰(shuí)拿錢的問(wèn)題；教育財(cái)政機(jī)制，就是怎么拿錢的問(wèn)題。2005年以來(lái)，我國(guó)教育財(cái)政體制機(jī)制的變化有如下特點(diǎn)：

一方面大力增加財(cái)政性投入，在教育財(cái)政責(zé)任的公私劃分這一根本的體制性安排方面有顯著改變。以2005年為分界點(diǎn)，非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比逐年下降，2013年達(dá)到1.03%的低位，甚至低于2000年的1.30%。與此同時(shí)，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比例經(jīng)歷了2000-2005年期間的波動(dòng)性上升和2005年之后的穩(wěn)步性上升，形成了目前的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)、非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)“一條腿粗、一條腿細(xì)”的格局。

另一方面在學(xué)前、義務(wù)教育與職業(yè)教育領(lǐng)域，中央財(cái)政政策以促公平為主導(dǎo)性政策目標(biāo)，這主要體現(xiàn)在中央資金的主要投放對(duì)象是農(nóng)村地區(qū)、特別是農(nóng)村貧困地區(qū)、弱勢(shì)群體以及弱勢(shì)群體較為聚集的學(xué)校。最為重要的政策發(fā)展是以實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育和免費(fèi)中職為標(biāo)志，進(jìn)行了一些重大的、不可逆的教育財(cái)政體制改革。另外，在教育財(cái)政機(jī)制方面，建設(shè)與完善經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制與項(xiàng)目化投入手段并舉，持續(xù)依賴項(xiàng)目化投入手段應(yīng)對(duì)制度配套較為復(fù)雜又亟待解決的突出問(wèn)題，例如農(nóng)村教師問(wèn)題。這些舉措極大程度地改善了貧困地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育、學(xué)前教育和中等職業(yè)教育學(xué)校的硬件條件，有力保障了學(xué)前教育普及率提升等事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的落實(shí)，前所未有地建立了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，基本解決了上世紀(jì)末普遍困擾我國(guó)農(nóng)村學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)短缺問(wèn)題。在宏觀層面，小學(xué)和初中的以省為單位以及以縣為單位測(cè)算的地區(qū)間生均經(jīng)費(fèi)差異均有所下降。

這種政策演進(jìn)的趨勢(shì)仍然在持續(xù)。如2014年，從教育財(cái)政的角度看，中央在基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育領(lǐng)域做了幾件大事，包括實(shí)施學(xué)前教育第二期三年行動(dòng)計(jì)劃，中央財(cái)政共安排157.7億元，引導(dǎo)和支持各地落實(shí)好相關(guān)政策；2014年還是啟動(dòng)“全面改薄”的第一年，中央財(cái)政當(dāng)年安排310億元。從2014年起，中央財(cái)政還建立了“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”機(jī)制激勵(lì)和引導(dǎo)各地建立完善高職院校生均撥款制度，提高生均撥款水平，當(dāng)年中央財(cái)政安排綜合獎(jiǎng)補(bǔ)資金64.9億元。

在完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制方面力度也很大。一是將農(nóng)村中小學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額提高40元，中西部地區(qū)達(dá)到年生均小學(xué)600元、初中800元；東部地區(qū)達(dá)到年生均小學(xué)650元、初中850元，以滿足學(xué)校信息技術(shù)和教師培訓(xùn)等方面的開支需求。二是在提高基準(zhǔn)定額基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高農(nóng)村寄宿制學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)，由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌使用，切實(shí)解決寄宿制學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)困難的問(wèn)題。三是單獨(dú)核定農(nóng)村義務(wù)教育階段特殊教育學(xué)校和隨班就讀的殘疾學(xué)生公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助資金預(yù)算，并大幅度提高生均公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到年生均4000元，所需資金由中央和地方按公用經(jīng)費(fèi)分擔(dān)比例分擔(dān)。四是落實(shí)好“兩免一補(bǔ)”、北方地區(qū)取暖費(fèi)補(bǔ)助和不足100人學(xué)校按100人核定公用經(jīng)費(fèi)、鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助獎(jiǎng)補(bǔ)等政策。2014年，中央財(cái)政安排農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制資金878.97億元。2014年，中央財(cái)政進(jìn)一步加大城市義務(wù)教育投入力度，安排城市義務(wù)教育補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)130.4億元。

政策所引發(fā)的地方政府的行為變化往往比預(yù)想的更復(fù)雜

自2005年開始，我們共同見證了一輪教育財(cái)政體制機(jī)制的政策調(diào)整。關(guān)于這一輪調(diào)整有什么經(jīng)驗(yàn)，對(duì)教育公平或效率目標(biāo)的達(dá)成是否有影響，又有哪些新的挑戰(zhàn)，亟需客觀和系統(tǒng)的討論。

分析這些問(wèn)題，目前需要從“三個(gè)‘兩種”問(wèn)題談起，即“兩種效應(yīng)”“兩種關(guān)系”和“兩種結(jié)構(gòu)性因素”。

所謂“兩種效應(yīng)”就是指教育財(cái)政政策的資源動(dòng)員效應(yīng)和教育財(cái)政政策的事業(yè)效應(yīng)。在現(xiàn)實(shí)中，教育財(cái)政政策首先是在體制內(nèi)為教育系統(tǒng)爭(zhēng)取更多財(cái)政資源的手段。某個(gè)政策作為這類手段的有效與否，叫做“資源動(dòng)員效應(yīng)”。例如，免費(fèi)政策具有將教育財(cái)政政策意識(shí)形態(tài)化、政治化的潛質(zhì)，具有較高可置信性（即政府加大公共投入的承諾將持久穩(wěn)定），具有較高的分配剛性（也就是在財(cái)政總盤子中一旦劃定就可以固守），因此具有較高的資源動(dòng)員效應(yīng)。

值得指出的是，在全球視野下以教育為名的資源動(dòng)員努力都是強(qiáng)大而不可忽視的。首先，教育與基本人權(quán)、公平和正義等基本道德理念密切相關(guān)，因此為教育進(jìn)行資源動(dòng)員往往具有道德基礎(chǔ)和民眾支持。其次，教育的功能性有強(qiáng)大的學(xué)理基礎(chǔ)，即教育與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力、改善收入分配等密切相關(guān)，這是宏觀意義層面的教育效率論。

所謂教育財(cái)政政策的事業(yè)效應(yīng)，是指某個(gè)政策對(duì)于學(xué)校、學(xué)生和家長(zhǎng)到底有什么影響，這也就是一般意義上的所謂公平和效率問(wèn)題。在我國(guó)的公共財(cái)政資源分配制度背景下，教育的政策目標(biāo)往往被作為資源動(dòng)員的合理性依據(jù)，而沒有被落實(shí)為政策實(shí)施結(jié)果的評(píng)價(jià)依據(jù)。在對(duì)于具體政策的爭(zhēng)議中，例如在中職免費(fèi)政策的爭(zhēng)議中，反對(duì)者往往基于對(duì)事業(yè)效應(yīng)的關(guān)注，而支持者往往基于對(duì)資源動(dòng)員效應(yīng)的考慮。在過(guò)去幾年，教育財(cái)政政策的資源動(dòng)員效應(yīng)至上，分析具體政策的事業(yè)效應(yīng)的努力不足，忽視“好動(dòng)機(jī)不等于好結(jié)果”這種客觀存在的可能性，教育財(cái)政撥款機(jī)制的現(xiàn)代化努力嚴(yán)重滯后。

所謂“兩種關(guān)系”，就是說(shuō)討論我國(guó)教育財(cái)政政策需從兩個(gè)三角形關(guān)系的分析入手，一個(gè)是中央政府、地方政府和老百姓的關(guān)系，另一個(gè)是政府、學(xué)校、教師和老百姓的關(guān)系。在過(guò)去約十年的時(shí)間里，我國(guó)在基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育領(lǐng)域的教育財(cái)政政策總的來(lái)說(shuō)是教育公平目標(biāo)主導(dǎo)，為此有兩個(gè)方面的體制調(diào)整：一個(gè)是大幅提高了中央財(cái)政承擔(dān)的教育財(cái)政責(zé)任；另一個(gè)是徹底摒棄了“教育產(chǎn)業(yè)化”和“教育市場(chǎng)化”思想，在教育財(cái)政責(zé)任的公私劃分中，由“公家”承擔(dān)了更多的責(zé)任。

關(guān)于中央政府、地方政府和老百姓的關(guān)系，學(xué)者們通常認(rèn)為，在我國(guó)，一方面，執(zhí)政合法性的壓力聚集在中央政府，直接影響政府與民眾關(guān)系的公共服務(wù)事權(quán)卻在地方政府。地方政府很難有足夠的激勵(lì)提供農(nóng)村公共服務(wù)。另一方面，正是中央政府——地方政府的分離保證了我國(guó)政府體制的彈性和適應(yīng)性。當(dāng)公共服務(wù)政策發(fā)生問(wèn)題時(shí)，中央干預(yù)和糾偏地方的過(guò)失，中央與民眾立場(chǎng)一致、對(duì)錯(cuò)誤的地方行為進(jìn)行批評(píng)，鞏固了執(zhí)政合法性的基礎(chǔ)。在這種思想基礎(chǔ)上，來(lái)自學(xué)術(shù)界的政策呼吁和“中央地方共擔(dān)”、“讓中央財(cái)政承擔(dān)更多的責(zé)任”這種教育財(cái)政體制調(diào)整的指導(dǎo)原則是完全一致的。

但是，在實(shí)施這種調(diào)整的過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)，政策所引發(fā)的地方政府的行為變化往往比預(yù)想的更復(fù)雜。中央迫使地方政府加大某一領(lǐng)域公共服務(wù)支出的政策，導(dǎo)致地方政府內(nèi)部發(fā)生橫向和縱向兩種變化，橫向上是部門（如縣教育局）的相關(guān)自由裁量權(quán)反而被削弱與被集中化，而地方“一把手”或綜合管理部門對(duì)該領(lǐng)域的直接介入加強(qiáng)；縱向上是地方內(nèi)的基層政府——如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府——其決策權(quán)及責(zé)任被削弱與被集中到高一層政府。這些變化導(dǎo)致大量宏觀性的面向農(nóng)村貧困縣的教育公平政策，在縣域之內(nèi)缺乏堅(jiān)持教育公平原則的有效的微觀執(zhí)行系統(tǒng)，政策實(shí)施效果打了折扣。

就另一個(gè)關(guān)系，也即政府、學(xué)校、教師與老百姓的關(guān)系來(lái)說(shuō)，存在兩種模式。第一種模式是“教育市場(chǎng)化”模式。第二種模式是公共財(cái)政投入取代了學(xué)生付費(fèi)而作為保障服務(wù)供給的物質(zhì)基礎(chǔ)，教師這樣的專業(yè)群體因此被更加嚴(yán)密地整合進(jìn)政府系統(tǒng)，其薪酬等激勵(lì)制度與政府體制內(nèi)的相關(guān)安排更加貼合，政府——專業(yè)群體的關(guān)系因此加強(qiáng)，專業(yè)群體——老百姓的按質(zhì)取酬、按量取酬的直接交易關(guān)系被削弱甚至完全割斷。教育系統(tǒng)內(nèi)的資源配置，主要由政府通過(guò)行政手段達(dá)成。這是所謂的“教育行政化”模式。

我國(guó)過(guò)去十年的教育財(cái)政體制政策調(diào)整，是與“教育市場(chǎng)化”模式被徹底摒棄相一致的。在現(xiàn)實(shí)中，可以觀察到現(xiàn)行政策的批評(píng)者由兩個(gè)陣營(yíng)組成。一個(gè)陣營(yíng)是以教育公平為口號(hào)、對(duì)于農(nóng)村和弱勢(shì)群體的教育現(xiàn)狀不滿者。滿足這些訴求往往需要加大政府干預(yù)。另一個(gè)陣營(yíng)是以教育效率為旗幟的、對(duì)政府在教育中的作用和教育供給不滿者。他們批評(píng)的焦點(diǎn)正是政府部門管理水平低下、政府尋租導(dǎo)致的效率損失問(wèn)題，其中堅(jiān)力量往往是社會(huì)中的精英人群和優(yōu)秀的教育實(shí)踐者。根本的問(wèn)題在于，在“教育市場(chǎng)化”模式下專業(yè)群體“按質(zhì)取酬”部分的服務(wù)，如果在“教育行政化”模式下完全改變?yōu)檎{(diào)配且其調(diào)配沒有合理、透明的制度時(shí)，容易激發(fā)政府與專業(yè)群體中的優(yōu)秀分子之間、政府與服務(wù)需求者之間的矛盾，從而導(dǎo)致效率損失。如一位轉(zhuǎn)制高中的校長(zhǎng)所說(shuō)：“一旦優(yōu)質(zhì)資源做大做強(qiáng)，政府就千方百計(jì)把優(yōu)質(zhì)資源拿回體制內(nèi)供其權(quán)力尋租?！?/p>

我國(guó)的A字型教育系統(tǒng)需進(jìn)一步改善

大量的實(shí)證研究已經(jīng)表明，在我國(guó)解釋學(xué)校和學(xué)校之間的財(cái)政經(jīng)費(fèi)差異時(shí)，重要的影響因素是地域，包括是在農(nóng)村還是在城市，是在哪個(gè)省份、哪個(gè)市州縣；除此之外還有學(xué)校的行政隸屬關(guān)系。這是與我國(guó)多層次嵌套的政府管理體系相關(guān)的結(jié)構(gòu)性因素。

另一種影響我國(guó)教育公平和效率的教育體系結(jié)構(gòu)性因素，值得同等程度的重視，那就是我國(guó)基礎(chǔ)教育的管理高度分權(quán)，而高等教育的頂尖部分的管理高度集中，從而形成了A字型的教育系統(tǒng)。在高等教育中與我國(guó)有類似集權(quán)化管理體制的國(guó)家，在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，沒有我國(guó)如此分權(quán)。在基礎(chǔ)教育中與我國(guó)有類似的分權(quán)化管理體制的國(guó)家，如美國(guó)，其教育系統(tǒng)的頂尖部分，沒有我國(guó)如此集權(quán)。在美國(guó)，甚至沒有聯(lián)邦政府舉辦的大學(xué)，精英型的世界一流的私立大學(xué)和公立大學(xué)同時(shí)存在。除此之外，美國(guó)還有一批歷史悠久、提供優(yōu)質(zhì)本科教育的四年制文理學(xué)校，為學(xué)生們?cè)谘芯啃痛髮W(xué)之外提供另一種選擇。對(duì)于美國(guó)的兩年制的社區(qū)學(xué)院，升學(xué)教育是其重要的功能之一，學(xué)力充足的學(xué)生在社區(qū)學(xué)院完成本科頭兩年的學(xué)習(xí)后，經(jīng)過(guò)一定的程序和系統(tǒng)化的制度性安排，有升學(xué)進(jìn)入研究型大學(xué)或教學(xué)研究型大學(xué)完成后兩年本科教育的通道。與我國(guó)的A字型教育系統(tǒng)相對(duì)應(yīng)，我們暫且稱美國(guó)為H型的教育系統(tǒng)，也就是雖然其基礎(chǔ)教育同樣較為分權(quán)，但是在優(yōu)質(zhì)的高等教育部分，民眾具有更多的選擇。

我國(guó)A字型教育系統(tǒng)對(duì)于我國(guó)基礎(chǔ)教育的公平與效率產(chǎn)生了極大的、根本性的影響。在教育公平方面，教育投入的公平、教育過(guò)程的公平最終都是為了教育結(jié)果的公平。對(duì)于基礎(chǔ)教育來(lái)說(shuō)，A字型教育系統(tǒng)中教育結(jié)果的公平最為直接和可操作性的衡量指標(biāo)就是不同背景的學(xué)生升入高一等級(jí)學(xué)校，進(jìn)而是高一等級(jí)學(xué)校中的精英學(xué)校的比例，我國(guó)教育系統(tǒng)結(jié)構(gòu)性因素必然導(dǎo)致這種比例不可能高。

在過(guò)去一段時(shí)間，我國(guó)的教育財(cái)政體制機(jī)制改革，總的來(lái)說(shuō)在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域以教育公平目標(biāo)為主導(dǎo)，而在高等教育領(lǐng)域以教育效率目標(biāo)為主導(dǎo)。特別是以“985”、“211”這些項(xiàng)目為標(biāo)志，一系列的政策措施力圖使我國(guó)A字型的教育系統(tǒng)的塔尖拔得更高、更加具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。這種“占領(lǐng)制高點(diǎn)”、不斷拔高塔尖的努力使整個(gè)教育系統(tǒng)受到影響，特別是由此導(dǎo)致的競(jìng)爭(zhēng)壓力不斷向下傳導(dǎo)，使整個(gè)基礎(chǔ)教育系統(tǒng)產(chǎn)生了不斷加強(qiáng)的“效率焦慮”。在國(guó)家層面是“985”高校沖擊國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的目標(biāo)，與此同時(shí)在各個(gè)地區(qū)層面，政策關(guān)注、優(yōu)秀生源、優(yōu)秀師資和其他資源不斷涌向精英型的基礎(chǔ)教育學(xué)校從而加強(qiáng)其高考競(jìng)爭(zhēng)力、加強(qiáng)其輸送學(xué)生進(jìn)入頂尖高校的能力，這是影響我國(guó)教育公平與效率的一個(gè)根本性因素。這一點(diǎn)迄今為止沒有得到充分關(guān)注。

在我國(guó)，重視并著手建立基礎(chǔ)教育與高等教育協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制迫在眉睫。在統(tǒng)籌推進(jìn)一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)政策的同時(shí)，必須進(jìn)一步放松高等教育的集權(quán)化管制，加強(qiáng)地方性高等教育系統(tǒng)的建設(shè)，更大力度地推進(jìn)高等教育國(guó)際化，允許甚至激勵(lì)有條件的地方政府、體制內(nèi)的其他部門例如中國(guó)科學(xué)院和中國(guó)社會(huì)科學(xué)院以及社會(huì)力量開展世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，切實(shí)改變當(dāng)前高等教育領(lǐng)域多年采用“重點(diǎn)建設(shè)、項(xiàng)目支持”的財(cái)政投入模式導(dǎo)致的“身份固化、競(jìng)爭(zhēng)缺失”等問(wèn)題。就這一點(diǎn)，國(guó)務(wù)院最近印發(fā)的《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》已經(jīng)提出了明確的要求。

扭轉(zhuǎn)財(cái)政性、非財(cái)政性教育投入“一條腿粗、一條腿細(xì)”的局面

除上文提到的教育財(cái)政體制機(jī)制改革建議之外，值得指出的是，在我國(guó)居民收入差距拉大的背景之下，兼顧教育公平和效率具有挑戰(zhàn)性。此時(shí)，扭轉(zhuǎn)財(cái)政性、非財(cái)政性教育投入“一條腿粗、一條腿細(xì)”的局面，有可能是當(dāng)前最為重要的戰(zhàn)略性決策，也必須從這個(gè)意義上來(lái)認(rèn)識(shí)公立學(xué)校與民辦學(xué)校協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性。

應(yīng)該通過(guò)民辦學(xué)校和混合所有制學(xué)校吸納更多社會(huì)資金進(jìn)入教育領(lǐng)域，應(yīng)該堅(jiān)持以公立學(xué)校為主體的教育系統(tǒng)對(duì)于多種教育需求的容讓度，使優(yōu)質(zhì)的公私立學(xué)校有效引領(lǐng)我國(guó)整個(gè)教育系統(tǒng)的質(zhì)量提升。對(duì)于精英型的公立學(xué)校，應(yīng)該進(jìn)行更加科學(xué)和精細(xì)的教育成本測(cè)算，厘清其中基本性的教育服務(wù)和滿足個(gè)性化需求的教育服務(wù)，制定更加合理的公共財(cái)政保障標(biāo)準(zhǔn)，在這類學(xué)校中貫徹教育公平原則的核心是其滿足個(gè)性化需求的教育服務(wù)應(yīng)該由學(xué)生和家庭個(gè)人負(fù)擔(dān)。應(yīng)該讓各級(jí)各類教育的精英型學(xué)校更強(qiáng)地發(fā)揮其教育教學(xué)創(chuàng)新基地、教師培訓(xùn)基地等功能并為此完善相應(yīng)的配套措施。同時(shí)，完善公共財(cái)政對(duì)民辦教育的財(cái)政支持與激勵(lì)制度體系，建立公立學(xué)校撥款標(biāo)準(zhǔn)、民辦學(xué)校財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，保障民辦學(xué)校的健康發(fā)展，鼓勵(lì)更多的公益性、普惠性以及創(chuàng)新性導(dǎo)向的民辦學(xué)校。