賀亞坤

[摘要]農(nóng)村社會(huì)保障體系是我國(guó)社會(huì)保障體系中的一個(gè)重要組成部分，建立與完善農(nóng)村社會(huì)保障制度對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，完善我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)改革發(fā)展成果共享，中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)，都具有極為重要的意義。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村社會(huì)保障制度；問(wèn)題；對(duì)策

[中圖分類號(hào)]C916

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1671-5918（2015）03-0062-02

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2015.03-031

[本刊網(wǎng)址]http：//www.hbxb.net

進(jìn)入新世紀(jì)，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)逐漸成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。特別是黨的十六大以來(lái)，黨和政府更加注重保障和改善民生，在社會(huì)保障制度建設(shè)方面邁出新步伐，建立了城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。胡錦濤同志在黨的十八大報(bào)告中指出“要堅(jiān)持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”、“逐步做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶”，“健全全民醫(yī)保體系”。可見(jiàn)黨和政府高度重視社會(huì)保障問(wèn)題。

一、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的現(xiàn)狀

農(nóng)村社會(huì)保障是指國(guó)家通過(guò)積極動(dòng)員社會(huì)資源經(jīng)過(guò)立法程序確保一部分無(wú)收入、低收入以及遭受自然災(zāi)害的農(nóng)村公民能維持生存、保障農(nóng)村勞動(dòng)者日常的基本生活不受影響，同時(shí)根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)狀況逐步提高農(nóng)村公共福利水平提升農(nóng)民生活質(zhì)量。在農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障維持在一個(gè)低水平的運(yùn)作狀態(tài)僅僅維持生存保障。黨的十六大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院作出了一系列重大決策部署，著力推進(jìn)農(nóng)村居民社會(huì)保障工作。目前，以農(nóng)村居民最低生活保障制度、新型合作醫(yī)療制度、農(nóng)村居民醫(yī)療救助制度、五保供養(yǎng)制度、自然災(zāi)害生活救助制度等為主要內(nèi)容的農(nóng)村居民社會(huì)保障體系初步形成，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)開(kāi)始試點(diǎn)，初步保障了農(nóng)村群眾的基本生活。

二、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度存在的主要問(wèn)題

農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)存在的問(wèn)題是關(guān)注的焦點(diǎn)。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障面臨的問(wèn)題主要存在以下幾個(gè)。

（一）農(nóng)村社會(huì)保障水平低，覆蓋面小。農(nóng)村社會(huì)保障無(wú)論是范圍還是標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)于城市來(lái)說(shuō)是很低的。大外分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和私有企業(yè)以及農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)的國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、三資企業(yè)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)者的社會(huì)保障基本上是空白。這種情況，使國(guó)家無(wú)法對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)者提供基本的生活保障，極不適應(yīng)多種所有制并存的格局。

（二）農(nóng)村保障體系不健全。目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全的主要表現(xiàn)有四個(gè)方面：一是目前農(nóng)村最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)仍然很低；二是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的保值增值問(wèn)題有待解決；三是一些地方因合作醫(yī)療解體而使早巳被消滅或控制的地方病、傳染病再度發(fā)生甚至流行；四是農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的組織效率低下。我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)。生育保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)也是農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的重要組成部分，但是農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)在這兩方面基本上是空白的。

（三）社會(huì)保障管理分散，缺乏有效性。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的現(xiàn)狀是城鄉(xiāng)分割、條塊分割、多頭管理、各自為政。條塊之間既無(wú)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，也無(wú)統(tǒng)一的管理立法。農(nóng)村社會(huì)保障管理體制有待理順，管理水平急需提高。農(nóng)村社會(huì)保障的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)薄弱。管理的高成本抵消了制度的積極功效。監(jiān)督體制還不完善，很多項(xiàng)目實(shí)際上還處于主管部門(mén)的自我監(jiān)督狀態(tài)，農(nóng)民作為受益主體參與管理監(jiān)督社會(huì)保障事務(wù)的問(wèn)題還未受到足夠的重視。

（四）農(nóng)村社會(huì)保障法制不健全。農(nóng)村社會(huì)保障法律制度建設(shè)滯后，農(nóng)村社會(huì)保障制度的差異太大，不符合公平原則、保障內(nèi)容不全面，系統(tǒng)的可操作性不強(qiáng)。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障基金在管理上缺乏法律保障，很難保證基金的保值、增值。

（五）社會(huì)保障資金籌集難度大。1991年民政部在部分地方開(kāi)始試點(diǎn)的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本方案》規(guī)定：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在資金籌集上要堅(jiān)持以“個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給予政策扶持”的原則。這種政策從我國(guó)窮國(guó)辦大福利的實(shí)際國(guó)情出發(fā)，規(guī)定了籌集養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的不同渠道，三方分擔(dān)，個(gè)人為主。另外這種社會(huì)保障資金的繳納強(qiáng)調(diào)的是自愿原則，在沒(méi)有國(guó)家和集體補(bǔ)助的情況下，保障繳費(fèi)成了農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)很難解決的問(wèn)題，沒(méi)有強(qiáng)制性手段，沒(méi)有現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益刺激，也就沒(méi)有了農(nóng)民投保的積極性，最終損害的不只是發(fā)展與完善中的農(nóng)村社會(huì)保障制度，更是農(nóng)民自己的切身利益。

三、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度問(wèn)題存在的原因

導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度出現(xiàn)上述問(wèn)題的原因，大致有以下幾種。

（一）城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是制約我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度發(fā)展的根本原因。在二元經(jīng)濟(jì)制度框架下，我國(guó)的社會(huì)保障制度也呈現(xiàn)出明顯的二元化特征：在城市，建立了面向企業(yè)勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)制度；在農(nóng)村，則實(shí)行家庭保障為主與集體救助相結(jié)合的保障制度，作為現(xiàn)代社會(huì)保障體系核心內(nèi)容的社會(huì)保險(xiǎn)，未在農(nóng)村完全建立，城鎮(zhèn)居民具有的就業(yè)、醫(yī)療、住房、退休金等福利措施農(nóng)民均無(wú)權(quán)享受。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)日益強(qiáng)化的趨勢(shì)促使我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)貧富差距進(jìn)一步拉大，也促使城鄉(xiāng)二元的社會(huì)保障制度非均衡發(fā)展。

（二）我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總體水平落后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然十分緩慢，尤其是西部農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)力更為低下。我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低的條件下建立的，在一定程度上可以視為是工業(yè)化的前提或者組成部分，是社會(huì)主義國(guó)家為適應(yīng)客觀要求而自覺(jué)加以實(shí)施的，由于沒(méi)有先例可循，存在許多的問(wèn)題。

（三）農(nóng)村社會(huì)保障制度缺乏法制保障。目前，我國(guó)與農(nóng)村社會(huì)保障制度相關(guān)的法律較少，制度建設(shè)落后，頒布的一些法規(guī)、條例、規(guī)章也缺乏普適性?，F(xiàn)階段與我國(guó)法治發(fā)展進(jìn)程相適應(yīng)的社會(huì)保障法律制度還沒(méi)有完全建立，尤其在農(nóng)村社會(huì)保障制度的配套政策條例上仍有缺失。endprint

（四）政府用于農(nóng)村社會(huì)保障的資金投入相對(duì)不足，而農(nóng)民的社會(huì)保障需求隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的加劇等有了明顯的提高，財(cái)政供給不足和需求增長(zhǎng)的雙重壓力制約了農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展。另一方面，我國(guó)各級(jí)地方政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障投入的積極性也不夠高。

（五）農(nóng)民自覺(jué)參與社保的意識(shí)薄弱。目前，我國(guó)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障缺乏必要的了解，社會(huì)保障意識(shí)比較淡薄，參與不夠積極。農(nóng)民觀念難以轉(zhuǎn)變。許多農(nóng)民持懷疑態(tài)度，少部分農(nóng)民群眾還對(duì)此不信任。除此之外，農(nóng)民群眾尋求保障的意識(shí)不強(qiáng)，無(wú)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避意識(shí)，盡管深知社保的好處，感覺(jué)自己可能用不上，就是不愿掏那份“不必要”的錢(qián)，更不愿眼看著自己出錢(qián)讓別人用。

（六）農(nóng)村社會(huì)保障資金管理水平低下，政出多頭，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。我國(guó)沒(méi)有建立一個(gè)專門(mén)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障資金進(jìn)行高效管理的機(jī)構(gòu)。城鄉(xiāng)分割、條塊分割、多頭管理的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。農(nóng)村社會(huì)保障管理不夠規(guī)范科學(xué)，農(nóng)村社會(huì)保障體系沒(méi)有形成一支從研究到操作的專業(yè)化隊(duì)伍，沒(méi)有建立一個(gè)專門(mén)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障資金的籌集、發(fā)放、保值增值進(jìn)行高效管理的機(jī)構(gòu)。

四、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的對(duì)策

在認(rèn)真分析了農(nóng)村社會(huì)保障制度存在的問(wèn)題及原因后，提出完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的對(duì)策建議，主要有以下幾點(diǎn)。

（一）大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，保障農(nóng)民收入增長(zhǎng)。只有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展上去了，農(nóng)民收入得到穩(wěn)步增加，農(nóng)民才會(huì)積極地參與社保，有利于我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的完善。同時(shí)應(yīng)該采取必要措施，調(diào)整收入分配格局，調(diào)整勞動(dòng)力要素的分配比例，力爭(zhēng)保障農(nóng)民的利益，提高農(nóng)民的繳費(fèi)能力。

（二）建立多方籌資機(jī)制，穩(wěn)定資金保障。農(nóng)村社會(huì)保障制度能否正常運(yùn)行關(guān)鍵要具備足夠的資金支持。籌集資金一是要貫徹國(guó)家、集體、個(gè)人三方比例負(fù)擔(dān)的原則且分擔(dān)比例要合理化；二是可開(kāi)征社會(huì)保障稅、征收利息稅、遺產(chǎn)稅以及部分國(guó)有資產(chǎn)以充實(shí)農(nóng)村社會(huì)保障基金。另外還可以從社會(huì)福利彩票收入中提高用于農(nóng)村社會(huì)保障的比重，以此來(lái)拓寬籌措資金的渠道。

（三）構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)村社會(huì)保障管理體制。高效、完善的管理體制是農(nóng)村社會(huì)保障制度得以順利開(kāi)展的必要條件。管理體制所存在的問(wèn)題制約了農(nóng)村社會(huì)保障制度的發(fā)展。政府需進(jìn)行合理分工，明確責(zé)任，各司其職；加強(qiáng)各相關(guān)部門(mén)之間的溝通，協(xié)調(diào)好各類矛盾；建立專門(mén)的、統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)，注重機(jī)構(gòu)之間的垂直、橫向聯(lián)系；設(shè)立專門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)基金的監(jiān)督，做到?？顚Ｓ?，堅(jiān)決杜絕擠占挪用等現(xiàn)象。

（四）加快農(nóng)村社會(huì)保障制度法制建設(shè)。要使農(nóng)村社會(huì)保障制度順利實(shí)施，首先必須確保有法可依，因?yàn)榉审w系的建立是農(nóng)村社會(huì)保障制度得以實(shí)施的保證。立法機(jī)關(guān)應(yīng)加快農(nóng)村社會(huì)保障的立法進(jìn)程，針對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的管理體制、資金籌集和發(fā)放、責(zé)任監(jiān)督體制、保障項(xiàng)目?jī)?nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)做出明確的規(guī)定，做到有法可依。

綜上所述，發(fā)展和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度已成為當(dāng)前我國(guó)亟待解決的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，是構(gòu)建農(nóng)村和諧社會(huì)的必然選擇，意義十分重大。在完善農(nóng)村社會(huì)保障制度過(guò)程中，我們更應(yīng)該從我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況出發(fā)，追根究底，不斷探索，大膽創(chuàng)新，不斷推進(jìn)中國(guó)特色的農(nóng)村社會(huì)保障制度體系的發(fā)展與完善，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)、中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的早日實(shí)現(xiàn)！

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