王樹文等

摘要

三峽工程作為一項(xiàng)世界舉世矚目的特大水利水電工程，一直備受公眾的關(guān)注和爭論，其利弊之爭一直沒有停止。其中，關(guān)于三峽工程對(duì)生態(tài)環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)的影響也是眾說紛紜，但從總體上看，目前關(guān)于三峽工程對(duì)生態(tài)環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)影響的研究主要側(cè)重于微觀的、局部的、分學(xué)科的定量研究，而宏觀的政府政策層面的研究比較少，尤其是關(guān)于三峽工程對(duì)生態(tài)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)影響的政策分析模型研究更少，幾乎沒有。基于此，本文通過盡可能全面地收集、整理近些年來公開發(fā)表的權(quán)威資料和數(shù)據(jù)，在考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和生態(tài)等多種因素影響下，通過分析和計(jì)算，運(yùn)用環(huán)境影響經(jīng)濟(jì)損益的分析方法，從三峽水庫對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響因子中，篩選出起主導(dǎo)作用的幾個(gè)因素，從經(jīng)濟(jì)價(jià)值的角度解釋三峽工程對(duì)生態(tài)環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)的影響：即有利的影響主要是節(jié)能減排與防洪抗旱帶來的經(jīng)濟(jì)效益，不利的影響主要是泥沙淤積、水污染和地質(zhì)災(zāi)害。并通過進(jìn)一步比較分析，結(jié)合權(quán)威專家的利弊觀點(diǎn)梳理，得出三峽工程對(duì)生態(tài)環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)的總體影響是利大于弊的客觀結(jié)論。在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了改善三峽生態(tài)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)影響政策分析體系模型，具體構(gòu)建分析了五個(gè)方面的政策模型，并對(duì)政府政策進(jìn)行了分析與建議，這五個(gè)方面的政策分析模型是：健全監(jiān)督管理體制的政策分析模型；聯(lián)動(dòng)調(diào)度協(xié)調(diào)機(jī)制的科學(xué)管理的政策分析模型；采取“蓄清排渾”的政策分析模型；轉(zhuǎn)變集中管理的水污染問題政策分析模型；建立多元主體防治與保護(hù)體系的地質(zhì)災(zāi)害問題的政策分析模型。

關(guān)鍵詞三峽工程；生態(tài)環(huán)境；生態(tài)系統(tǒng)；政策分析模型

中圖分類號(hào)X32

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

文章編號(hào)1002-2104（2015）05-0106-08

三峽工程是開發(fā)長江水資源的重要水利工程，由于近年來常爆發(fā)諸如滑坡、泥石流、地震等自然災(zāi)害，三峽工程對(duì)生態(tài)環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)的影響日益受到人們的重視。伴隨著我國水資源利用問題的尖銳化，三峽工程對(duì)水資源的利用，對(duì)庫區(qū)生態(tài)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的影響進(jìn)行系統(tǒng)的評(píng)估就顯得尤為重要。

國際上關(guān)于水利工程對(duì)生態(tài)環(huán)境影響的研究，可以追溯至20世紀(jì)70年代，Constanza[1]發(fā)表的“世界生態(tài)環(huán)境影響服務(wù)與自然資本的價(jià)值”，標(biāo)志著生態(tài)環(huán)境影響服務(wù)的價(jià)值評(píng)估研究成為生態(tài)學(xué)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的熱點(diǎn)和前沿。國外水利工程對(duì)環(huán)境影響的研究始終突出了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的“預(yù)測(cè)分析”功能，側(cè)重于環(huán)境影響評(píng)價(jià)方法的運(yùn)用。我國的水電工程對(duì)生態(tài)環(huán)境影響研究，開始于1979年國家正式引入并實(shí)施生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)方法之后，雖然研究起步較晚，但也取得了一些成果。如吳澤斌、曾毅[2] 等提出了水利工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)分析模型，運(yùn)用改進(jìn)層次分析對(duì)水利工程環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)價(jià)。徐福留、盧小燕等[3]探討了水利工程環(huán)境影響指標(biāo)體系及模糊綜合評(píng)價(jià)方法。利用現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、類比分類方法確定了主要影響因子并進(jìn)行模糊聚類綜合評(píng)價(jià)。隨著對(duì)生態(tài)環(huán)境影響研究的進(jìn)一步發(fā)展又相繼出現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境承載力、生態(tài)足跡及生態(tài)安全等新興研究的方法[4]。從總體上看，近年來對(duì)水利工程的研究更側(cè)重于定量的分析，政策分析層面研究的比較少，尤其是對(duì)三峽工程生態(tài)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的研究，從構(gòu)建政策模型的角度分析的研究成果更少，幾乎沒有。因此，本文結(jié)合三峽工程環(huán)境影響因子的經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)和專家學(xué)者關(guān)于三峽工程對(duì)生態(tài)環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)的影響評(píng)價(jià)兩個(gè)方面對(duì)三峽工程給生態(tài)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)帶來的影響進(jìn)行深入分析。并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建政府政策分析模型，為更好的發(fā)揮三峽工程對(duì)生態(tài)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)影響的正效益提供了理論依據(jù)。

1研究方法及數(shù)據(jù)來源

通過收集、分析和計(jì)算三峽工程對(duì)環(huán)境的影響相關(guān)資料和數(shù)據(jù)，采取定性和定量相結(jié)合的方法進(jìn)行研究，利用費(fèi)用-效益方法計(jì)算、分析三峽工程的生態(tài)環(huán)境效益，針對(duì)工程建設(shè)后可能對(duì)自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境造成的影響，從生態(tài)和環(huán)境角度出發(fā)進(jìn)行預(yù)估和貨幣化的評(píng)價(jià)。其中有利的環(huán)境影響稱之為環(huán)境效益結(jié)果，不利的環(huán)境影響稱之為環(huán)境費(fèi)用結(jié)果。不管是環(huán)境效益還是環(huán)境費(fèi)用，最后都要納入三峽工程的總體經(jīng)濟(jì)分析中，用以判斷三峽工程對(duì)生態(tài)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的影響。

為了進(jìn)一步發(fā)揮三峽工程的作用，將不利影響降到最低，在整理相關(guān)政策文獻(xiàn)的基礎(chǔ)之上，建立了三峽工程對(duì)生態(tài)環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)影響政策體系，從國家對(duì)防洪抗旱、節(jié)能減排、泥沙淤積、水污染、地質(zhì)災(zāi)害五個(gè)方面的已頒布的政策分析入手，運(yùn)用政策分析模型，結(jié)合實(shí)際進(jìn)行剖析，提出相對(duì)應(yīng)的政策建議。

為保證所用數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性與真實(shí)性，本文所選取專家學(xué)者的觀點(diǎn)和數(shù)據(jù)均來自于公開發(fā)表的權(quán)威文獻(xiàn)以及2005-2013年《長江三峽工程生態(tài)與環(huán)境監(jiān)測(cè)公報(bào)》、2010-2012年《中國河流泥沙公報(bào)》、《三峽工程階段性評(píng)估報(bào)告》等統(tǒng)計(jì)年鑒，結(jié)合相同時(shí)期內(nèi)國家發(fā)布的能源數(shù)據(jù)，對(duì)三峽工程對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響進(jìn)行綜合分析。

2三峽工程對(duì)生態(tài)環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)的影響

對(duì)三峽工程生態(tài)環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)的影響評(píng)價(jià)分為兩個(gè)方面：一方面，利用經(jīng)濟(jì)損益評(píng)價(jià)方法對(duì)三峽工程對(duì)生態(tài)環(huán)境影響進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效益和費(fèi)用的計(jì)算，分析得出評(píng)價(jià)結(jié)果；另一方面，梳理了近年來權(quán)威專家們對(duì)三峽工程影響的評(píng)價(jià)，分析得出三峽工程在建設(shè)和運(yùn)行中對(duì)生態(tài)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的總體影響。

2.1三峽工程對(duì)生態(tài)環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)影響的經(jīng)濟(jì)效益

運(yùn)用環(huán)境影響經(jīng)濟(jì)損益分析方法，從三峽水庫對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響因子中，篩選出起主導(dǎo)作用的影響因子，站在經(jīng)濟(jì)價(jià)值的角度，從近期和遠(yuǎn)期兩個(gè)方面分析三峽工程對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，總結(jié)出三峽工程對(duì)環(huán)境影響帶來的效益和費(fèi)用：即經(jīng)濟(jì)效益主要來自于提供清潔能源與防洪抗旱；經(jīng)濟(jì)費(fèi)用主要來自于泥沙淤積、水污染、地質(zhì)災(zāi)害三方面。具體結(jié)論見表1和表2所示。

由表1整理的數(shù)據(jù)可知，三峽工程對(duì)生態(tài)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的影響的經(jīng)濟(jì)效益主要來自于節(jié)能減排和防洪抗旱兩個(gè)方面，結(jié)合近期效益和遠(yuǎn)期效益總計(jì)為2 112.03億元。其中，節(jié)能減排帶來的近期效益為195.73億元，遠(yuǎn)期效益為1 250億元；防洪抗旱帶來的近期效益為400億元，遠(yuǎn)期效益根據(jù)長江水利委員會(huì)《汛期三峽工程防洪經(jīng)濟(jì)效益達(dá)266.3億元》中預(yù)測(cè)到2020年通過科學(xué)調(diào)度、旱季補(bǔ)

水、汛期攔洪，效益一定大于266.3億元。

由表2可知，三峽工程對(duì)生態(tài)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的影響的經(jīng)濟(jì)費(fèi)用主要來自于泥沙淤積、水污染、地質(zhì)災(zāi)害三個(gè)方面，根據(jù)計(jì)算可知近期費(fèi)用和遠(yuǎn)期費(fèi)用合計(jì)為246.89億元。其中，近期費(fèi)用總數(shù)為123億元：泥沙淤積近期清理費(fèi)用達(dá)每年73億元，對(duì)水污染治理近期平均投資40億元，對(duì)地質(zhì)災(zāi)害的防治近期投入經(jīng)費(fèi)平均達(dá)10億元；遠(yuǎn)期費(fèi)用根據(jù)國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會(huì)辦公室2011年發(fā)布的《三峽后續(xù)工作規(guī)劃》中對(duì)庫區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)、庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治等方面的投資為123.89億元，可以間接推出未來10年對(duì)泥沙淤積、水污染和地質(zhì)災(zāi)害的投入年均不會(huì)小于123.89億元。則對(duì)這三方面的遠(yuǎn)期投資估值為123.89億元（見表2）。

2.1.1節(jié)能減排的影響

三峽工程對(duì)生態(tài)環(huán)境最主要的影響是節(jié)能減排，主要表現(xiàn)為利用水的勢(shì)能發(fā)電，即水力發(fā)電。根據(jù)長江三峽集團(tuán)公司發(fā)布的2005-2011年環(huán)境年報(bào)整理得出表3。

三峽電站2005-2011年底，已累計(jì)發(fā)電4 778.39億kW/h，累計(jì)節(jié)約煤炭17 625.15萬t，減少二氧化碳排放43 213.79萬t。僅計(jì)算2011年實(shí)際節(jié)約經(jīng)濟(jì)效益價(jià)值，粗略采用節(jié)省燃料的經(jīng)濟(jì)效益來替代，根據(jù)節(jié)能收益=節(jié)約火電發(fā)電數(shù)×上網(wǎng)電價(jià)（0.25元/（kW/h））公式，可以計(jì)算出2011年平均供電煤耗321.77g/（kW/h），發(fā)電數(shù)是782.93億kW/h，根據(jù)公式可以得出節(jié)約能源收益=782.93億kW/h×0.25元/ （kW/h） ，結(jié)果為195.73億元。

2.1.2防洪抗旱的影響

長江中下游平原作為我國工農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，在三峽工程興建前，遇到特大洪水會(huì)淹沒大片農(nóng)田和村鎮(zhèn)，造成巨大經(jīng)濟(jì)損失，還會(huì)嚴(yán)重威脅下游城市居民的生命安全，可能發(fā)生毀滅性災(zāi)害。三峽水庫修建后，防洪標(biāo)準(zhǔn)可由目前的十年一遇提高到100年一遇，這重大的變化對(duì)長江中下游居民的生產(chǎn)、生活起到十分重要的保障作用。三峽工程修建前所經(jīng)歷的幾次大洪水的水位記錄分別是：1905年至1998年洪水流量從每秒85 100 m3上升到每秒59 200 m3，水位標(biāo)高則呈波動(dòng)趨勢(shì)。同2009年7月，洪水流量每秒56 700 m3時(shí)，水位標(biāo)高183.11 m相比，流量和水位標(biāo)高都有所下降。水利部長江水利委員會(huì)初步統(tǒng)計(jì)顯示，截至2011年，長江流域減少受災(zāi)人口935萬人，避免63座縣級(jí)以上城市受淹；同時(shí)在抗旱優(yōu)勢(shì)明顯，澆灌面積達(dá)1 350萬hm2，解決了1 445萬人、670多萬頭大牲畜的臨時(shí)飲水困難，成功減少災(zāi)害損失超過400億元[6]。三峽工程實(shí)現(xiàn)防洪抗旱經(jīng)濟(jì)效益在2009年為80.75億元，2010年達(dá)到266.3億元，2011年為400億元[7]。

2.1.3泥沙淤積的影響

泥沙淤積占據(jù)了三峽水庫的有效庫容，影響三峽水庫的長期使用。自2011年三峽水庫進(jìn)行175 m蓄水試驗(yàn)以來，重慶主城區(qū)河段的泥沙淤積將逐年增加，沿岸河灘堆積加高加寬，河床發(fā)生一定的演變，泥沙淤積將會(huì)對(duì)河段的港口、航道和沿江市政基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境等造成一定的負(fù)面影響，在一定程度上也影響了三峽生態(tài)環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。為防止泥沙淤堵使河岸繼續(xù)抬高，國家加大清淤力度，投資清淤工程。根據(jù)2013年由袁晶、許全喜、童輝發(fā)表的《三峽水庫蓄水運(yùn)用以來庫區(qū)泥沙淤積特性研究》中公布的最新數(shù)據(jù)，2003-2010年每年用于三峽庫區(qū)清淤費(fèi)用為73億元（見表2）。

2.1.4水污染的影響

三峽工程蓄水之后，由于水深增加，流速減緩，長江的自凈能力減弱，污染物消解功能降低，部分支流回水區(qū)和庫灣成為富營養(yǎng)化的敏感水域，庫區(qū)次級(jí)河流水污染嚴(yán)重。2012年，三峽庫區(qū)長江干流南津關(guān)斷面年度總體水質(zhì)和糞大腸菌群均為Ⅱ類，其余5個(gè)斷面年度總體水質(zhì)和糞大腸菌群均為Ⅲ類，相當(dāng)于水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)等漁業(yè)水域及游泳用水的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)[8]。根據(jù)國家環(huán)保局有關(guān)水環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)顯示：三峽庫區(qū)范圍內(nèi)化學(xué)需氧量和石油類等指標(biāo)出現(xiàn)不同程度的超標(biāo)，各城市江段水質(zhì)以三類為主。三峽水庫水資源污染表現(xiàn)出城鎮(zhèn)生活污染嚴(yán)重、工業(yè)污染居高不下、農(nóng)村污染日益加重等特點(diǎn)。針對(duì)日益嚴(yán)重的水污染問題，國家加大資金投入來治理三峽水污染，根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《三峽庫區(qū)及其上游水污染防治規(guī)劃（2001-2010年）》中公布的最新公開數(shù)據(jù)為2001-2010年平均值為40億元（見表2）。

2.1.5地質(zhì)災(zāi)害的影響

巖石的沖擊力也有變化，會(huì)導(dǎo)致巖石的滑動(dòng)引發(fā)滑坡泥石流等問題。另外水域面積的變化，影響了當(dāng)?shù)亟邓康脑黾?，改變了三峽庫區(qū)的地質(zhì)和水文條件，地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)增多[9]。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2012年三峽庫首至庫中地區(qū)共記錄到M≥0.0級(jí)地震573次，比上年增加160次。我國對(duì)三峽庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害的投入方面，根據(jù)李澤民2011年公開發(fā)表的《1 239億僅100多億用于三峽災(zāi)害防治治理資金缺位兩年》一文中所說未來10年將投入100億元用于地質(zhì)災(zāi)害等相關(guān)問題，取2010-2020年平均值為10億元，則每年用于防治三峽庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害費(fèi)用約為10億元（見表2）。

根據(jù)以上五個(gè)方面的具體分析，可以得出三峽工程環(huán)境影響的凈效益現(xiàn)值和費(fèi)用現(xiàn)值，依據(jù)凈效益現(xiàn)值為效益現(xiàn)值和費(fèi)用現(xiàn)值之差，即根據(jù)NPVB = PVB-PVC，其中NPVB為凈效益現(xiàn)值，PVB為效益現(xiàn)值，PVC為費(fèi)用現(xiàn)值，可以得出三峽工程生態(tài)環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)的影響的綜合評(píng)價(jià)值為1 865.14億元（=2 112.03-246.89）（見表1和表2），工程的凈效益現(xiàn)值大于零，雖然國家在泥沙淤積、水污染、地質(zhì)災(zāi)害防治方面投入一定的人力、物力、財(cái)力，但相較于三峽工程在節(jié)能減排、防洪抗旱方面為生態(tài)環(huán)境帶來的巨大效益，仍然是利大于弊的。

2.2三峽工程生態(tài)環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)影響的專家評(píng)價(jià)

將近年來具有代表性的權(quán)威專家關(guān)于三峽工程對(duì)生態(tài)環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)的影響評(píng)價(jià)進(jìn)行了梳理歸納：

一種以陸佑楣、戴會(huì)超、王儒述等人為代表，

認(rèn)為三峽工程對(duì)生態(tài)環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)的影響是利大于弊；另一種以黃真理、陳國階等人為代表認(rèn)為三峽工程在生物多樣性、泥沙淤積等方面有不利影響的觀點(diǎn)，詳見表4。

總之，本文結(jié)合權(quán)威專家的研究觀點(diǎn)和上文對(duì)生態(tài)環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)影響評(píng)價(jià)的定量計(jì)算，最終得出三峽工程在對(duì)庫區(qū)的環(huán)境影響方面是利弊參半，總體影響是利大于弊，隨著時(shí)間的推移三峽工程會(huì)發(fā)揮更大的生態(tài)環(huán)境效益作用。下面針對(duì)三峽工程對(duì)生態(tài)環(huán)境及生態(tài)系統(tǒng)的改善進(jìn)行了政府政策分析模型的探討。

3三峽工程對(duì)生態(tài)環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)的政策分析模型研究

面對(duì)三峽對(duì)環(huán)境影響的利弊因素，將不利影響減少到最低程度是改善三峽的目標(biāo)和政策出發(fā)點(diǎn)。統(tǒng)籌兼顧，綜合治理，一方面要根據(jù)國家政策變化、生態(tài)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的總體變化，調(diào)整具體環(huán)境防護(hù)措施；另一方面也要不斷提高自身環(huán)境保護(hù)管理水平，在全面落實(shí)國家政策和十二五規(guī)劃的同時(shí)，促進(jìn)三峽工程生態(tài)環(huán)境的防治保護(hù)能

黃真理（國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會(huì)水庫管理司副司長）

對(duì)生物多樣性有不利影響

《三峽工程對(duì)生物多樣性的不利影響》，生物多樣性/2001

陳國階（中國科學(xué)院成都山地災(zāi)害與環(huán)境研究所主任）

對(duì)河口水文、庫區(qū)泥沙淤積等造成不利影響

《三峽工程環(huán)境影響的再認(rèn)識(shí)》，世界科學(xué)/2006

吳龍華（河海大學(xué)，博士）

使湖區(qū)整體水環(huán)境質(zhì)量下降

《長江三峽工程對(duì)鄱陽湖生態(tài)環(huán)境的影響研究》，水利學(xué)報(bào)/2007

潘立武（華中科技大學(xué)，博士研究生）

周建中（華中科技大學(xué)，教授）

三峽工程整體中有部分是破壞生態(tài)環(huán)境的

《三峽工程對(duì)長江中下游生態(tài)環(huán)境的影響》，水電能源科學(xué)/2012

力，使三峽工程在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮更大的作用。因此，本文提出的從三峽工程對(duì)生態(tài)環(huán)境及生態(tài)系統(tǒng)影響的政策體系及構(gòu)建的模型如圖1所示。

3.1健全節(jié)能減排監(jiān)督管理體系的政策分析模型

監(jiān)督管理體系是指責(zé)任主體、執(zhí)行主體與落實(shí)主體之間，形成具有監(jiān)督互動(dòng)、監(jiān)督反饋關(guān)系的機(jī)制體系，其特點(diǎn)

是可執(zhí)行、可監(jiān)督、可問責(zé)。我國于2008年4月1日制定了《中華人民共和國節(jié)約能源法》為節(jié)能減排工作的開展提供了法律依據(jù)。2012年8月6日，我國又制定了《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》，計(jì)劃到2015年，國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降到0.896 t標(biāo)準(zhǔn)煤，比2010年的1.034 t標(biāo)準(zhǔn)煤下降16%；2014年8月6日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的指導(dǎo)意見》首次對(duì)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展做出全面部署。其中，節(jié)能環(huán)保服務(wù)成為加快發(fā)展的重點(diǎn)。 三峽工程作為國內(nèi)最大水利工程在提供清潔能源方面要發(fā)揮更大的積極作用，應(yīng)進(jìn)一步監(jiān)督管理節(jié)能減排任務(wù)的完成情況，將節(jié)能減排量化為政府績效考核的衡量標(biāo)準(zhǔn)，落到實(shí)處，建立健全三峽工程節(jié)能減排監(jiān)督管理體系，如圖2所示。

一是要明確節(jié)能減排的責(zé)任主體，三峽工程涉及湖北、重慶等長江流域省市地方，各地方政府，均應(yīng)積極落實(shí)節(jié)能減排政策，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，健全節(jié)能減排工作責(zé)任制和問責(zé)制，把節(jié)能減排各項(xiàng)工作目標(biāo)和任務(wù)分解到各縣（市、區(qū)）和重點(diǎn)企業(yè)，確保實(shí)現(xiàn)主要污染物減排目標(biāo)；二是明確節(jié)能減排的執(zhí)行主體是三峽工程環(huán)境保護(hù)行政

主管部門，負(fù)責(zé)節(jié)能減排監(jiān)督檢查；三是要明確節(jié)能減排的落實(shí)主體是縣市級(jí)政府和相關(guān)企業(yè)?？h市級(jí)政府應(yīng)積極推動(dòng)以企業(yè)為主體、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的節(jié)能減排技術(shù)創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化體系建設(shè)，增強(qiáng)企業(yè)自主創(chuàng)新能力。建立健全科學(xué)、規(guī)范的節(jié)能減排組織管理、統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)和考核獎(jiǎng)懲體系，切實(shí)履行節(jié)能減排責(zé)任主體、執(zhí)行主體和落實(shí)主體的社會(huì)責(zé)任。

3.2聯(lián)動(dòng)調(diào)度協(xié)調(diào)機(jī)制的科學(xué)管理政策分析模型

聯(lián)動(dòng)調(diào)度協(xié)調(diào)機(jī)制的科學(xué)管理是指在洪水防治過程中，各級(jí)政府部門、社會(huì)力量根據(jù)一定的目的和任務(wù)，以政府為主要聯(lián)動(dòng)調(diào)度機(jī)構(gòu)，相互協(xié)調(diào)、相互溝通，最后共同決定防洪處置的系統(tǒng)。它集預(yù)警、識(shí)別、處置為一體。我國現(xiàn)代防洪法規(guī)體系的建立始于1988年7月1日頒布施行的《中華人民共和國水法》，此后又由水利部制定了《關(guān)于蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)指導(dǎo)綱要》較為系統(tǒng)的防洪規(guī)劃。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口的增長，人類不斷地侵占洪水高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，現(xiàn)已發(fā)布的政策中對(duì)防洪聯(lián)合調(diào)度的管理不足，民眾參與度不高，導(dǎo)致決策和措施不到位?；诖?，應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)三峽庫區(qū)防洪建設(shè)的科學(xué)管理，構(gòu)建的政策分析模型如圖3所示。

圖3聯(lián)動(dòng)調(diào)度協(xié)調(diào)機(jī)制的科學(xué)管理政策分析模型

Fig.3Linkage scheduling coordination mechanism of

scientific management policy analysis model

如圖3所示，科學(xué)管理包括三個(gè)組成部分：一是，要建立以三峽水庫為骨干的水庫群聯(lián)合調(diào)度運(yùn)行保障機(jī)制。建立跨地區(qū)、跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制、應(yīng)急機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制，在國家層面制定促進(jìn)長江上游水庫群聯(lián)合調(diào)度運(yùn)行保障機(jī)制和政策，確保三峽工程及上游水庫群能夠充分發(fā)揮綜合效益。二是，加強(qiáng)對(duì)三峽水庫綜合利用及優(yōu)化調(diào)度研究。三峽工程投入運(yùn)營后，隨著長江流域內(nèi)用水量以及跨流域調(diào)水量的增加，防洪、發(fā)電、供水、航運(yùn)和生態(tài)等各方面矛盾可能進(jìn)一步加劇。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)水域流量的檢測(cè)及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化調(diào)度運(yùn)用方式，提高三峽水庫綜合利用效益。三是，加強(qiáng)全員參與管理，包括社會(huì)、新聞媒體、民眾的監(jiān)督等措施。上述只有在建立聯(lián)動(dòng)調(diào)度協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)保證三個(gè)部分協(xié)調(diào)配合的基礎(chǔ)上，即在以政府為主要聯(lián)動(dòng)調(diào)度機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，搭建交流平臺(tái)，完善全員參與的監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)政府各部門與民間組織之間的溝通與協(xié)調(diào)，建立相互之間評(píng)價(jià)機(jī)制；加大對(duì)優(yōu)化調(diào)度研究的投入，鼓勵(lì)專家學(xué)者對(duì)三峽防洪問題進(jìn)行更加深入的研究，為制定三峽防洪政策提供理論依據(jù)。健全聯(lián)合調(diào)度保障機(jī)制，各職能部門、研究學(xué)者、民間組織應(yīng)進(jìn)行力量整合統(tǒng)管、信息共通共享形成上下聯(lián)動(dòng)、問題聯(lián)處的社會(huì)管理聯(lián)動(dòng)局面。

3.3采取“蓄清排渾”的政策分析模型

“蓄清排渾”即在汛期來沙多的時(shí)候，水庫維持在低水位運(yùn)行，使洪水和泥沙能夠順暢地排出庫外。在汛后水流含沙量降低時(shí)，水庫進(jìn)行蓄水，然后在枯水期釋放出來以提高水庫下游的航運(yùn)流量。我國泥沙專家和工程技術(shù)人員從建設(shè)實(shí)踐中總結(jié)出來的、行之有效的多泥沙河流上的水庫運(yùn)用方式，最早形成于黃河三門峽的治沙工程中。這一權(quán)威性采取 “蓄清排渾"的專業(yè)方式來保持有效庫容，除此之外，還沒有更好的辦法加以解決。具體排沙方式又分為滯洪排沙、異重流排沙、渾水水庫排沙等，根據(jù)此措施繪制了蓄清排渾政策分析模型，如圖4所示。

我國政府針對(duì)泥沙淤積的治理還沒有出臺(tái)具體的法律法規(guī)及相關(guān)的政策，要想加快泥沙管理的規(guī)范化，必須加快國家相關(guān)政策的出臺(tái)。一方面，三峽水庫在對(duì)泥沙淤積研究的不斷探索才摸索出“蓄清排渾”這一科學(xué)的運(yùn)行

方式。隨著水庫的運(yùn)營的不斷加深，三峽水庫面臨著新條件下的指標(biāo)調(diào)整問題，必須在科學(xué)、理性的基礎(chǔ)之上，探索水庫運(yùn)行指標(biāo)的合理調(diào)整，使三峽水利樞紐繼續(xù)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。另一方面，應(yīng)該增加像《中國河流泥沙公報(bào)》等類似權(quán)威政務(wù)信息的編報(bào)，向各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)部門和社會(huì)提供泥沙信息和成果。這對(duì)于治理泥沙淤積有重要作用，也可成為江河治理與防洪、水資源開發(fā)與利用、水電開發(fā)等領(lǐng)域作業(yè)的重要依據(jù)。

3.4轉(zhuǎn)變集中管理的政策分析模型

集中管理的政策分析模型以其建立統(tǒng)一機(jī)構(gòu)、合理分配資源、有序調(diào)度等優(yōu)勢(shì)，適用于三峽節(jié)能減排、防洪抗旱、泥沙淤積等多個(gè)問題的治理與防護(hù)。其中最為典型的是對(duì)三峽庫區(qū)水污染問題的治理。三峽庫區(qū)水污染問題表面看是由于污染物增多造成的，實(shí)質(zhì)上是長期以來制度上形成的諸多矛盾的結(jié)果。我國現(xiàn)行的水資源管理體制是分散管理模式，以行政區(qū)域管理為主，水資源管理和水資源污染治理由不同的部門負(fù)責(zé)。為了更好地管理、運(yùn)營及維護(hù)水資源，需要建立一個(gè)直屬于長江流域管理機(jī)構(gòu)的三峽工程水務(wù)管理機(jī)構(gòu)，并對(duì)三峽水庫的水資源進(jìn)行集中管理模式。如圖5所示。

集中管理的模型優(yōu)勢(shì)是：一方面，應(yīng)理順?biāo)畡?wù)管理職能，立足于三峽污水排放、轉(zhuǎn)化利用、專項(xiàng)管理的綜合管理水務(wù)管理機(jī)構(gòu)，優(yōu)化職能結(jié)構(gòu)，減少交叉，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，提高效能；另一方面，改變水資源管理和水污染治理部門脫節(jié)、水污染治理經(jīng)費(fèi)不足的現(xiàn)狀，改為財(cái)政投入、市場(chǎng)和企業(yè)共同投入的模式，擴(kuò)大水污染治理經(jīng)費(fèi)來源。建立由環(huán)保部門監(jiān)督、環(huán)衛(wèi)部門管理、專業(yè)公司提供社會(huì)化服務(wù)的運(yùn)營管理模式。

3.5建立多元主體防治與保護(hù)體系的政策分析模型

多元主體防治與保護(hù)體系模型就是要建立政府、企業(yè)和專家多元主體共同防治與保護(hù)的體系模型，該模型具有預(yù)警防護(hù)能力強(qiáng)、多元主體共同參與等優(yōu)勢(shì)，適用于三峽工程環(huán)境影響的防洪和水污染治理領(lǐng)域，在這里。只針對(duì)三峽庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治做具體的分析。由于地質(zhì)災(zāi)害具有不可預(yù)測(cè)性，國家除了對(duì)庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治有足夠的資金投入以外，在政策方面更重要的是制定地質(zhì)災(zāi)害防治與地質(zhì)環(huán)境保護(hù)方面的規(guī)劃以及建立多元主體防治與保護(hù)體系，要聯(lián)合專家與企業(yè)的力量，形成多主體的科學(xué)防治。其中專家主要是水文勘探專家、地址研究專家等；企業(yè)主要是三峽庫區(qū)范圍內(nèi)的工程建設(shè)企業(yè)，具體如圖6所示。

多元主體防治與環(huán)境保護(hù)體系的建立，關(guān)鍵在于相關(guān)部門政策規(guī)劃的科學(xué)制定及高效落實(shí)。2014年8月，國務(wù)院印發(fā)了《全國對(duì)口支援三峽庫區(qū)合作規(guī)劃（2014-2020年）》將加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理，支持庫區(qū)水環(huán)境保護(hù)，支持三峽生態(tài)屏障區(qū)建設(shè)，探索生態(tài)環(huán)境保護(hù)的合作新模式等內(nèi)容提上日程?？茖W(xué)研究三峽庫區(qū)的地質(zhì)條件，建立地質(zhì)災(zāi)害多元主體參與合作的防治保護(hù)體系：首先，政府部門要科學(xué)合理制定地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃，包括地質(zhì)災(zāi)害治

理與庫區(qū)景觀保護(hù)建設(shè)的方法途徑、工作期限、人員動(dòng)員、預(yù)期目標(biāo)等。明確地方政府的地質(zhì)災(zāi)害防治主體責(zé)任，參與指導(dǎo)建立地質(zhì)災(zāi)害綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，讓政策高效落實(shí)，防止“政策滯留在路上”的情況發(fā)生；其次，號(hào)召多主體參與建設(shè)與保護(hù)，包括生態(tài)學(xué)者、社會(huì)科學(xué)學(xué)者、歷史學(xué)

家等，只有將人才組合協(xié)作，通過物理治理與生物治理相結(jié)合的方法，才能使防治辦法落到實(shí)處。最后，加強(qiáng)對(duì)庫區(qū)工程建設(shè)企業(yè)的監(jiān)督和管理，在地址災(zāi)害防治方面，堅(jiān)持誰引發(fā)、誰治理，對(duì)工程建設(shè)引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害隱患明確防災(zāi)責(zé)任單位，切實(shí)落實(shí)防范治理責(zé)任。

（編輯：李琪）

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