李勇

摘 要：“插花地”現(xiàn)象的存在是土地流轉(zhuǎn)不徹底的表現(xiàn)，也是農(nóng)地金融受到制約的因素，“插花地”使得農(nóng)地資源的資本功能受到影響，農(nóng)業(yè)的規(guī)模生產(chǎn)難以推進(jìn)。本文從社會保障和農(nóng)地制度的角度闡釋農(nóng)地金融中的“插花地”的存在，并且由此引出土地流轉(zhuǎn)合約對農(nóng)地金融的影響，以及解決農(nóng)地金融過程中“插花地”的政策建議。

關(guān)鍵詞：插花地；資本功能；土地流轉(zhuǎn)

一、研究背景

自政策允許農(nóng)地資源抵押貸款以來，全國農(nóng)地抵押貸款試點(diǎn)正在逐步增加，然而農(nóng)地抵押貸款規(guī)模卻沒有相應(yīng)同步增長，據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國正在推行農(nóng)地抵押貸款試點(diǎn)的地區(qū)已經(jīng)將近超過20個(gè)。根據(jù)2015年國土資源部門公布的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在我國的85個(gè)重點(diǎn)城市中土地抵押融資約為6.25萬億元，農(nóng)村土地抵押融資僅有120億元（不足土地抵押貸款總額的1%），其中，除去農(nóng)村宅基地抵押貸款后，真正的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款規(guī)模則更小。但是這些地區(qū)或多或少因?yàn)榉?、政策的現(xiàn)實(shí)阻礙而面臨重重困難。

二、土地流轉(zhuǎn)的制度約束

我國《擔(dān)保法》第三十七條第一款規(guī)定：“耕地等歸集體所有的土地經(jīng)營權(quán)不得抵押”?！段餀?quán)法》第一百八十四條規(guī)定，除法律規(guī)定可以抵押的除外，耕地、宅基地、自留地、自留山等使用權(quán)歸集體所有的土地不得抵押。由此可見，廣大農(nóng)民群眾手中擁有的農(nóng)地均屬于《擔(dān)保法》第一百八十四條所規(guī)定的不得抵押的情況。然而，農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)的開展均是通過地方性文件獲得批準(zhǔn)的，是通過政府部門的行政力量加以推動的，一旦農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款糾紛訴至法院，抵押貸款人若提出抵押品違反法律相關(guān)規(guī)定，而主張合同無效時(shí)，對于金融機(jī)構(gòu)來說，無疑陷入了一場金融糾紛。

現(xiàn)行法律對農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押的限制，決定了當(dāng)前農(nóng)地抵押擔(dān)保制度必須建立在對土地權(quán)屬的進(jìn)一步分割與確立的基礎(chǔ)上。由于我國現(xiàn)行的《擔(dān)保法》、《土地管理法》及《物權(quán)法》均規(guī)定，農(nóng)村的耕地、宅基地、自留地和自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押?！掇r(nóng)村土地承包法》也僅僅是放開了對“四荒（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）”承包經(jīng)營權(quán)的抵押。因而，在現(xiàn)有的法律框架下，農(nóng)地抵押融資需要對土地權(quán)屬進(jìn)一步細(xì)化分離，將“土地所有權(quán)”、“土地承包權(quán)”、“土地經(jīng)營權(quán)（或使用權(quán)）”以及“土地收益權(quán)”相分離并分別給予確權(quán)，以用益物權(quán)為基礎(chǔ)設(shè)置抵押，才能破除農(nóng)地抵押融資的制度障礙。

三、“插花地”對規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響

農(nóng)地資源的規(guī)模，是規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地要素基礎(chǔ)，規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)有利于提高農(nóng)地的生產(chǎn)效率，同時(shí)，規(guī)模農(nóng)地的市場流通度相對較高，規(guī)模農(nóng)地的單位抵押貸款額度較之小面積的農(nóng)地要高，規(guī)?；r(nóng)地經(jīng)營者對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專用投資也會降低經(jīng)營者抵押貸款違約的風(fēng)險(xiǎn)。

因?yàn)檗r(nóng)地資源地租級差的原因，農(nóng)地抵押貸款的可貸額度相對較低。如山東省2014年以1723畝農(nóng)地向金融機(jī)構(gòu)申請抵押貸款，最終僅僅獲得貸款15萬元，每畝農(nóng)地平均貸款額度不足300元。同樣，浙江省以920畝農(nóng)地申請抵押貸款，僅獲貸款30萬元，每畝農(nóng)地平均貸款額度為326元。如此低的授信額度很難滿足擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的資金需求。而農(nóng)地規(guī)模的增加會相應(yīng)的化解部分農(nóng)地抵押貸款授信額度較小的窘境，同樣面積的流轉(zhuǎn)土地，對應(yīng)的土地流入方的流出方越少，土地流入方的信息獲取成本以及合約的監(jiān)督和治理的成本就越低，這也就解釋了為什么規(guī)模經(jīng)營者通常傾向于用一份合約流轉(zhuǎn)其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的所有土地，以及為什么規(guī)模越大的農(nóng)地資源的市場流通性越高，從而抵押貸款的額度也更大了。土地流轉(zhuǎn)合約的穩(wěn)定性及合約的可執(zhí)行性，決定了土地流轉(zhuǎn)合約包含的承包經(jīng)營權(quán)的抵押功能的授信度的高低以及相關(guān)的土地的估值的大小，從而也就決定了農(nóng)地融資的可獲得性。

“插花地”對整片土地的生產(chǎn)收益的負(fù)面作用遠(yuǎn)超過其在整片土地面積中的占比，因此，規(guī)模農(nóng)業(yè)的經(jīng)營主體都會盡量的避免流轉(zhuǎn)的土地中存在“插花地”，其中在資興市眾蘭香蔬菜專業(yè)合作社的土地流轉(zhuǎn)合同上就清楚的列明了“流轉(zhuǎn)耕地中間不得有插花地”這樣的條款?？梢姡安寤ǖ亍钡拇嬖谥萍s了土地要素的規(guī)模價(jià)值，使得規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到制約，降低了土地流入方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益，同時(shí)也降低了農(nóng)地抵押貸款作為抵押物的價(jià)值。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的不完全就是農(nóng)村居民對土地資源賦予的含義有不同的解讀以及土地資源對于農(nóng)村居民因人而異的社會屬性和經(jīng)濟(jì)含義而導(dǎo)致的對土地資源的不同處理所形成的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。

農(nóng)地資源的多重社會屬性是導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過程中“插花地”存在的根本原因。農(nóng)村居民擁有的土地資源出于糧食安全的考慮有確切的政治屬性，同時(shí)，由于社會保障的欠缺，農(nóng)村土地資源對農(nóng)村居民具有社會保障的屬性。城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，對土地資源的需求與日俱增，農(nóng)村土地資源的流轉(zhuǎn)機(jī)制，方便閑置土地的生產(chǎn)功能的發(fā)揮，也帶動了土地資源金融功能的實(shí)現(xiàn)。土地資源的金融功能基于土地承包經(jīng)營權(quán)、所有權(quán)的分離，土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了土地要素的流通，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；l(fā)展。土地流轉(zhuǎn)是規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)地抵押貸款的基礎(chǔ)，“插花地”的存在阻礙了土地資源的大規(guī)模流轉(zhuǎn)，土地資源在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域沒有達(dá)到資源的最優(yōu)化配置。

土地流轉(zhuǎn)的邊際效用因人而異，家庭收入結(jié)構(gòu)以及人口結(jié)構(gòu)對土地流轉(zhuǎn)效用和流轉(zhuǎn)意愿有較大的作用。農(nóng)業(yè)收入在家庭收入中的比重越高，家庭生活對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的依賴性越大，流轉(zhuǎn)土地的意愿也就不高，這體現(xiàn)了土地資源的保障功能。家庭人口結(jié)構(gòu)中，家庭成員的文化知識水平越高，從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型再就業(yè)的轉(zhuǎn)變更加迅速，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的意愿就不強(qiáng)烈，流轉(zhuǎn)土地更為有利。土地流轉(zhuǎn)的擴(kuò)大和完整，需要提高農(nóng)村居民的社會保障，消除農(nóng)民因放棄生產(chǎn)資料對生活保障的擔(dān)憂，同時(shí)，提高村民的再就業(yè)能力，在經(jīng)濟(jì)收入的轉(zhuǎn)變過程中，提高農(nóng)村居民的社會適應(yīng)性，讓農(nóng)村居民既有土地要素的租金收入，還有勞動力的要素收入。

四、結(jié)論及政策建議

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向以及人均耕地面積少的國情決定了我國規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必然性，這是因?yàn)橐?guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，擴(kuò)大了經(jīng)營規(guī)模，能有效解決小農(nóng)經(jīng)營中普遍存在的“效率低、規(guī)模小、經(jīng)營分散”的難題。此外，當(dāng)前我國穩(wěn)步推進(jìn)的工業(yè)化和城市化一體化進(jìn)程拓寬了農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)空間，為農(nóng)地資源的適度集中并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行大規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了要素保障。農(nóng)村居民收入的提高以及收入結(jié)構(gòu)的改變對于促進(jìn)農(nóng)地資源的流轉(zhuǎn)具有積極的推動作用。

建立完善的農(nóng)村社會保障體系，發(fā)展農(nóng)地金融，必須建立完善的社會保障體系，不斷弱化農(nóng)地的社會保障功能，強(qiáng)化其資本功能。因此可以考慮將農(nóng)村社會發(fā)展納入國家公共財(cái)政支持體系，建立農(nóng)民失業(yè)保險(xiǎn)制度和最低生活保障制度，保障農(nóng)民基本生活水平；完善農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，提高農(nóng)村的基本福利。只有農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)得到了保障，其對土地的依賴才會逐漸減弱，其申請土地抵押貸款也才沒有后顧之憂，這樣農(nóng)地金融才能持續(xù)穩(wěn)健地推行下去。（作者單位：長沙理工大學(xué)）

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