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論明代監(jiān)察法制及其借鑒意義

2015-07-05 06:37:35安永
2015年35期
關(guān)鍵詞:行政監(jiān)察

安永

摘 要:監(jiān)察法制是監(jiān)察立法和監(jiān)察體制的總稱(chēng),作為一種以權(quán)力制約權(quán)力、調(diào)節(jié)政治的機(jī)制,中國(guó)古代的監(jiān)察制度是中國(guó)古代封建專(zhuān)制制度的重要組成部分。我國(guó)古代的監(jiān)察制度自秦漢開(kāi)始正式形成之后,隨著封建專(zhuān)制主義中央集權(quán)制度的不斷加強(qiáng),可以說(shuō)明代監(jiān)察制度無(wú)論從立法還是制度上講,在中國(guó)古代監(jiān)察法制中都是最為完善和影響力最為廣泛的。以史為鑒,可知興替,在大力建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法制社會(huì)法治的今天,對(duì)于明代監(jiān)察法制的研究具有重要的思考價(jià)值和借鑒意義。

關(guān)鍵詞:明代監(jiān)察立法;明代監(jiān)察體制;行政監(jiān)察

1.明代監(jiān)察體制和實(shí)踐

(1)明朝監(jiān)察體制概述

明朝監(jiān)察制度是在總結(jié)歷代監(jiān)察制度的基礎(chǔ)上,大體上包括御史制度、言諫制度、地方監(jiān)察制度等,這些制度大都由前代沿襲而來(lái),到明代逐漸發(fā)展并完善的。明代統(tǒng)治者總結(jié)了歷史上各朝各代治理國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),對(duì)于官吏的監(jiān)督與糾察、強(qiáng)化“天子耳目”的作用有著深刻的認(rèn)識(shí)。正是這樣的認(rèn)識(shí),使的自明太祖朱元璋開(kāi)始就極度重視監(jiān)察,明代的監(jiān)察制度也經(jīng)歷了一系列的演變。洪武十三年后,朱元璋設(shè)立新的監(jiān)察機(jī)構(gòu)—都察院,兩年后又對(duì)其內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行了調(diào)整,從而完成了臺(tái)、察合一的制度創(chuàng)新,明成祖朱棣等后來(lái)的統(tǒng)治者也對(duì)其相繼進(jìn)行了改革。

(2)中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置

都察院作為專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)維持封建國(guó)家機(jī)關(guān)以及官吏綱紀(jì)的部門(mén),“職責(zé)糾劾百官,辯明冤枉,提督各道,為天子耳目風(fēng)紀(jì)之司”,是全國(guó)最高監(jiān)察機(jī)關(guān),總攬全國(guó)監(jiān)察事務(wù),其主要工作人員是各種御史。都察院的長(zhǎng)官有左右都御史,下面設(shè)立都察御史若干人,分巡全國(guó)各省,稱(chēng)作十二道都察御史。每道有監(jiān)察御史三至五人,大體上以一省為一個(gè)范圍。監(jiān)察御史都駐在京師,有事帶印出巡,事畢回京繳印。明末,監(jiān)察御史分為十三道,共有一百一十人督察院的御史是最直接維護(hù)朝廷封建統(tǒng)治利益的人物,所以他們的官職級(jí)別較低,但權(quán)力極大,這也強(qiáng)化了中央對(duì)百官的監(jiān)察權(quán)力,旨在加強(qiáng)皇權(quán)、使各衙門(mén)不能獨(dú)斷,促成了明朝高度中央集權(quán)的君主專(zhuān)制之制度的建立。御史的委任權(quán)屬皇帝,而并非吏部,這保證了御史在行使權(quán)力時(shí)不受干擾。御史監(jiān)察范圍廣泛,權(quán)大威重明朝上至官府,下至民間,無(wú)一不在監(jiān)察之中。因此在官員的選用和任命上,明朝極其慎重,要求嚴(yán)格。

(3)地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置

明朝在地方采取的監(jiān)察制度主要有提刑按察使司,巡按御史和總督巡撫等。明初,朱元璋設(shè)立了提刑按察使司,其職責(zé)是執(zhí)行對(duì)地方的司法和監(jiān)察,是地方常設(shè)的監(jiān)察機(jī)關(guān),全國(guó)共十三司,總督巡撫制度是明代行政監(jiān)察制度中的創(chuàng)新,是一種自上而下,垂直領(lǐng)導(dǎo)的政治制度。由于省級(jí)行政機(jī)構(gòu)中三司分立的體制由于在一省之中缺乏集中統(tǒng)一、豎強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo),地方上的許多政事不能及時(shí)地處理。而督撫制度的創(chuàng)建目的就是為解決地方政治體制中行政事務(wù)處理效率低下的問(wèn)題。除了地方監(jiān)察機(jī)構(gòu),朱棣時(shí)期還確立了巡按制度。巡按御史由十三道監(jiān)察御史中選取,職責(zé)是代天子出巡地方,也稱(chēng)作“巡方御史”,一般只負(fù)責(zé)監(jiān)察事務(wù),權(quán)力極大。

(4)廠衛(wèi)制度

明朝的監(jiān)察制度雖然高度的完整化和體系化,但主要還是建立在古代監(jiān)察法制不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上,而廠衛(wèi)機(jī)構(gòu)的設(shè)這則具有真正的明代特色。中國(guó)古代歷朝的封建統(tǒng)治者都不同程度地任用特務(wù),秘行伺察,以加強(qiáng)對(duì)官吏的控制和人民的統(tǒng)治。但是,明朝開(kāi)始將特務(wù)監(jiān)察組織自直接作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的組成部分。這種暗訪的監(jiān)察形式的出現(xiàn),也標(biāo)志著明朝專(zhuān)制主義統(tǒng)治的極端發(fā)展。在明朝時(shí)期,特務(wù)監(jiān)察機(jī)構(gòu)可是完全公開(kāi)化的組織,當(dāng)時(shí)的特務(wù)人員一般都出自東廠和錦衣衛(wèi),合稱(chēng)“廠衛(wèi)”。錦衣衛(wèi)全稱(chēng)“錦衣親軍都指揮使司”,由明太祖朱元璋設(shè)立,前身為“親軍都尉府”,屬于侍從皇帝的軍事機(jī)構(gòu),兼管偵察、逮捕和審訊等事,下設(shè)鎮(zhèn)撫司。東廠全稱(chēng)“東緝事廠”,由明成祖朱棣創(chuàng)建,是世界上最早設(shè)立的特務(wù)情報(bào)機(jī)關(guān),偵緝范圍非常廣泛,包括朝廷會(huì)審大案到平民百姓的日常生活等。

2.當(dāng)代中國(guó)監(jiān)察法制概述

(1)中國(guó)當(dāng)代的監(jiān)察立法和監(jiān)察體制

《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》

為了加強(qiáng)監(jiān)察工作,保證政令暢通,維護(hù)行政紀(jì)律,促進(jìn)廉政建設(shè),改善行政管理,以《中華人民共和國(guó)憲法》為基礎(chǔ),制定本法。1997年5月9日公布施行。自實(shí)施以來(lái),《行政監(jiān)察法》對(duì)于完善我國(guó)行政監(jiān)察制度,保障監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、履行職責(zé)發(fā)揮了重要的作用。由于社會(huì)現(xiàn)實(shí)的變化和發(fā)展的需要,2006年監(jiān)察部啟動(dòng)修改工作,2010年10月1日起修改后的《行政監(jiān)察法》正式施行。修訂后的《行政監(jiān)察法》內(nèi)容上主要包括總則﹑監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察人員﹑監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)﹑監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)限﹑監(jiān)察程序和法律責(zé)任以及附則等共7章51條?!缎姓O(jiān)察法》的頒布施行,明確了監(jiān)察工作的對(duì)象和范圍,規(guī)定了具體的行政監(jiān)察方式,賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé),對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的體制作出了說(shuō)明并且完善了監(jiān)察工作的程序。是我國(guó)目前行政監(jiān)察工作最可靠的法律基礎(chǔ)和依據(jù)。

《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察實(shí)施條例》

隨著改革開(kāi)放的不斷發(fā)展,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立和完善,行政管理體制改革的不斷深化,反腐倡廉工作深入開(kāi)展,監(jiān)察機(jī)關(guān)面臨著許多由新的社會(huì)現(xiàn)狀所產(chǎn)生的情況和問(wèn)題。同時(shí),依法治國(guó)、依法行政的不斷推進(jìn)和我國(guó)社會(huì)主義法制水平的不斷提高,對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法監(jiān)察也提出了更高的要求。為適應(yīng)社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展和行政監(jiān)察工作實(shí)踐的客觀需要,制定了《行政監(jiān)察法制條例》,對(duì)《行政監(jiān)察法》的某些條款進(jìn)行必要的細(xì)化和解釋?zhuān)?duì)其在實(shí)施中的一些問(wèn)題作出規(guī)定和說(shuō)明。2004年9月6日國(guó)務(wù)院第63次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》。

(2)我國(guó)當(dāng)代監(jiān)察體制

從目前我國(guó)各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看,中央一級(jí)的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織形式是國(guó)務(wù)院所屬的部,即監(jiān)察部;個(gè)別省的省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織形式是本級(jí)人民政府所屬的委員會(huì),即監(jiān)察委員會(huì),絕大多數(shù)省的監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織形式是本級(jí)人民政府所屬的廳(局),即監(jiān)察廳(局)。

3.對(duì)明代監(jiān)察法制的思考和借鑒

明朝監(jiān)察法制建設(shè)是中國(guó)古代政治文明和法律文明的重要成果,也是在幾千年的歷史發(fā)展中人類(lèi)智慧結(jié)晶的體現(xiàn),其所包含的合理成分及其積極因素對(duì)于當(dāng)前我國(guó)建設(shè)具有中國(guó)特色社會(huì)主義法制,完善社會(huì)主義監(jiān)察制度,加強(qiáng)行政監(jiān)督,反腐倡廉等,可提供許多的啟示。

(1)建立科學(xué)監(jiān)察機(jī)制

就目前我國(guó)的監(jiān)察機(jī)制發(fā)展來(lái)看,首先,監(jiān)察機(jī)關(guān)和黨的紀(jì)律檢查部門(mén)合署辦公,這樣導(dǎo)致的問(wèn)題即是監(jiān)察機(jī)關(guān)并沒(méi)有得到其應(yīng)當(dāng)具備的獨(dú)立性,因此監(jiān)察機(jī)關(guān)在開(kāi)展各項(xiàng)工作時(shí)束手束腳,并不能夠充分發(fā)揮效果和達(dá)到預(yù)期成果,監(jiān)察的效能受到一定的限制。其次,監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察院在職權(quán)范圍上有重疊,屬于司法監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院一定程度上分擔(dān)了監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職權(quán),影響也更大。如本應(yīng)該從屬于在監(jiān)察機(jī)關(guān)體制下的反貪局,現(xiàn)在的設(shè)置則是屬于檢察院的內(nèi)部部門(mén)。相比之下,明朝的監(jiān)察體制則相當(dāng)嚴(yán)密,在由中央都察院﹑六科給事和地方上提刑按察使司巡按總督等組成的整個(gè)成體系化的監(jiān)察體系保障下,監(jiān)察權(quán)達(dá)到不受其他部門(mén)干預(yù),獨(dú)立行使。當(dāng)各部的監(jiān)察官在工作中行使職權(quán)時(shí)出現(xiàn)分歧時(shí),則由作為最高統(tǒng)治者的皇帝來(lái)進(jìn)行裁決。因此加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)在地位上和職權(quán)上的獨(dú)立性,使其能夠自主有效的行使監(jiān)察權(quán),并且保障監(jiān)察工作人員在工作時(shí)不受其他各部門(mén)的干涉是有必要的。為完善監(jiān)察機(jī)制的建設(shè),提高監(jiān)察工作效能,促使監(jiān)察活動(dòng)合理有效運(yùn)作,我國(guó)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)募訌?qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立性和權(quán)威性,如可使全國(guó)的監(jiān)察工作統(tǒng)一受?chē)?guó)務(wù)院監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo),在每個(gè)省級(jí)單位設(shè)立監(jiān)察部門(mén)來(lái)監(jiān)督審查全省的監(jiān)察工作。中央可定期從監(jiān)察總部派出監(jiān)察人員對(duì)各省的監(jiān)察部門(mén)進(jìn)行考核審查。

(2)加強(qiáng)監(jiān)察立法

監(jiān)察立法是整個(gè)監(jiān)察法律體系設(shè)置的前提和基礎(chǔ)。明朝的監(jiān)察法律法規(guī)體系是在歷朝歷代的基礎(chǔ)上建立,可說(shuō)是在監(jiān)察法律上的集大成者。不僅詳細(xì)、有層次地劃分了監(jiān)察職權(quán)的范圍、分工和行使程序,也增加和強(qiáng)化了規(guī)范官吏品行作風(fēng)以及防范官吏犯罪的條款。明代監(jiān)察法規(guī)的種類(lèi)條令門(mén)類(lèi)繁多,且條文規(guī)定非常細(xì)致,利于實(shí)際操作,全面涉及到監(jiān)察的范圍和事項(xiàng)。就目前來(lái)看,我國(guó)的監(jiān)察立法取得了一定成績(jī),現(xiàn)在己經(jīng)有《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》、《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察條例》等法律法規(guī)。但在法制的健全和完善方面有著明顯的不足。從立法的數(shù)量上來(lái)講,單純涉及到監(jiān)察的法律法規(guī)的也僅有前面所述的兩部法律,雖然修改后的《行政監(jiān)察法》在內(nèi)容上已經(jīng)較為完整,但依舊無(wú)法形成體系,因此相關(guān)的配套法律法規(guī)還有待建設(shè)。在法律的細(xì)節(jié)規(guī)定上也存在著一定紕漏,如《行政監(jiān)察法》的規(guī)定中,未能強(qiáng)調(diào)出監(jiān)察立法的獨(dú)立性。內(nèi)容上比較重視對(duì)官員違法的懲治,對(duì)防范方面的注意則不足,且對(duì)官員的威懾力也不夠,導(dǎo)致了監(jiān)察法律法規(guī)在制定和實(shí)施過(guò)程中顯現(xiàn)了盲目性和滯后性。因此,應(yīng)細(xì)致并有目的性的設(shè)立法律的內(nèi)容和條目,加強(qiáng)監(jiān)察立法的獨(dú)立性,完善監(jiān)察立法的防范性。制定規(guī)范公務(wù)員的管理、監(jiān)督舉報(bào)、權(quán)益保障、及違紀(jì)處罰等相關(guān)條例和法律法規(guī)。

(3)嚴(yán)格選任監(jiān)察官員

監(jiān)察官員和工作者是整個(gè)監(jiān)察活動(dòng)最為關(guān)鍵的部分,在行使監(jiān)察工作的過(guò)程中,需要有較高職業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)水準(zhǔn)的監(jiān)察工作人員。從古代監(jiān)察制度的發(fā)展開(kāi)始,選任監(jiān)察官員時(shí)都要具備一套體系化的制度并且將其嚴(yán)格執(zhí)行,只有兼?zhèn)涔钠返潞透呱械牡赖聲r(shí)才能成為監(jiān)察人員中的一員。我國(guó)的監(jiān)察體系不夠完備,監(jiān)察官員和工作者也是良莠不齊,并不能夠很好的完成國(guó)家所賦予的監(jiān)察任務(wù),因此,選拔高素養(yǎng)的監(jiān)察人員也是當(dāng)前監(jiān)察工作的重要任務(wù)之一。對(duì)于監(jiān)察工作者的考核、選拔、任職等活動(dòng),應(yīng)當(dāng)予以完善,做到保證每個(gè)人員都是監(jiān)察工作的核心。在有效實(shí)施監(jiān)察工作的過(guò)程中,對(duì)于各職位監(jiān)察工作者的分配和分工也應(yīng)該提出明確的要求。如明代按照六科十三道都、都察院、六科給事中、總督巡撫三司等職權(quán)范圍的劃分,監(jiān)察工作人員則有明確的目的和方向,既可以依法分別對(duì)各個(gè)部門(mén)和各類(lèi)政務(wù)進(jìn)行監(jiān)察,也可避免玩忽職守或者濫用職權(quán)的現(xiàn)象。我國(guó)目前的監(jiān)察制度也應(yīng)注重對(duì)監(jiān)察工作人員職位以及權(quán)利的合理劃分,使得監(jiān)察官明確其職責(zé),提高其實(shí)施監(jiān)察活動(dòng)的效率,減少其利用職權(quán)漏洞而形成的違法行為。

(4)有效利用網(wǎng)絡(luò)

明代監(jiān)察體系縱橫交錯(cuò),相互交叉,監(jiān)察方式也是多元化的。在現(xiàn)代社會(huì),除了運(yùn)用傳統(tǒng)的監(jiān)察設(shè)置和布局之外,利用網(wǎng)絡(luò)這一極具潛力的工具也是不可或缺的。網(wǎng)絡(luò)是當(dāng)代科技發(fā)展的產(chǎn)物,也是人類(lèi)進(jìn)步的趨勢(shì)體現(xiàn).現(xiàn)如今,互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)越來(lái)越發(fā)達(dá),人們的日常生活已經(jīng)離不開(kāi)網(wǎng)絡(luò)。因此,諸如微博、論壇之類(lèi)的信息化平臺(tái)也可以為監(jiān)察法制的發(fā)展改善提供新思路。如今網(wǎng)絡(luò)的輿論影響力已經(jīng)越來(lái)越大,如前不久發(fā)生的“雷政富案”等腐敗案件正是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)的輿論監(jiān)督和實(shí)名舉報(bào)等方式得以曝光,并且最終得到法律制裁。我們應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的同步化,對(duì)于網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)察和舉報(bào)提供法律上的支持和保障。政府部門(mén)也可以設(shè)立一些專(zhuān)門(mén)的監(jiān)察性網(wǎng)站或者同一些信息平臺(tái)進(jìn)行合作,如新浪微博等,鼓勵(lì)公民發(fā)言討論,也可適當(dāng)?shù)牟扇∫恍┆?jiǎng)勵(lì)措施,對(duì)于舉報(bào)重大案件的網(wǎng)民予以獎(jiǎng)勵(lì)。絕對(duì)權(quán)力的出現(xiàn)會(huì)導(dǎo)致不堪設(shè)想的后果。對(duì)監(jiān)察的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和管理,保證監(jiān)察官員合理利用監(jiān)察權(quán)力也是必不可少的,我國(guó)當(dāng)下的監(jiān)察制度也應(yīng)推進(jìn)全國(guó)各監(jiān)察機(jī)關(guān)相互監(jiān)督的工作局面,并且實(shí)行政務(wù)公開(kāi),接受政府和廣大人民群眾的監(jiān)督。(作者單位:浙江財(cái)經(jīng)大學(xué))

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