張丹丹

摘要：十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)決定）提出：探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理。審計(jì)署積極貫徹落實(shí)十八屆四中全會(huì)的要求，目前已在江蘇等地開(kāi)展試點(diǎn)工作。在此背景下，本文理論結(jié)合實(shí)際，對(duì)探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理做出障礙性分析及探析，旨在促進(jìn)審計(jì)體制改革，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：省以下垂管；地方審計(jì)機(jī)關(guān)；人財(cái)物統(tǒng)管

一、探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理的必要性

根據(jù)《憲法》規(guī)定，我國(guó)縣和縣以上人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)。我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)可分為中央審計(jì)機(jī)關(guān)和地方審計(jì)機(jī)關(guān)，中央審計(jì)機(jī)關(guān)是在國(guó)務(wù)院總理直接領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)機(jī)關(guān)，即審計(jì)署。

我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制有一個(gè)顯著的特征，我國(guó)地方審計(jì)廳、局是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的中層和基層組織，實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)制，即在本級(jí)行政首長(zhǎng)和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的審計(jì)工作，地方審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)業(yè)務(wù)以上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主，其行政管理以地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主。

（一）、現(xiàn)行雙重領(lǐng)導(dǎo)制的缺陷

上世紀(jì)八十年代初，全國(guó)改革開(kāi)放，經(jīng)濟(jì)起步，雙重領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)體制在地方行政機(jī)關(guān)的帶領(lǐng)下較為容易開(kāi)展，適應(yīng)審計(jì)工作的普及。但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的騰飛，體制已經(jīng)跟不上時(shí)代的需求，面臨又一次改革，在這種情況下，地方審計(jì)機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)制的缺陷日益顯現(xiàn)。

一是地方審計(jì)機(jī)關(guān)行政管理以地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主，導(dǎo)致地方審計(jì)機(jī)關(guān)人員的任免獎(jiǎng)懲主要把握在地方政府手中，審計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)性不足，審計(jì)工作受制于地方政府，使得審計(jì)監(jiān)督職責(zé)難以落實(shí)。二是地方審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于政府，審計(jì)工作易受政府權(quán)力意志左右，對(duì)同級(jí)政府，特別是財(cái)政部門(mén)的活動(dòng)難以進(jìn)行有效地監(jiān)督和制約。三是地方審計(jì)機(jī)關(guān)與特派辦之間信息不共享，存在重復(fù)審計(jì)現(xiàn)象，導(dǎo)致審計(jì)資源的浪費(fèi)和審計(jì)效率的下降。

（二）、審計(jì)獨(dú)立性的要求

審計(jì)的獨(dú)立性是審計(jì)的審計(jì)經(jīng)費(fèi)獨(dú)立是審計(jì)獨(dú)立性的基本保障，而現(xiàn)行雙重領(lǐng)導(dǎo)制下，《審計(jì)法》要求對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所需經(jīng)費(fèi)，要列入財(cái)政預(yù)算，由本級(jí)政府予以保證。但是地方各級(jí)政府普遍將審計(jì)機(jī)關(guān)視同一般的行政單位，其所需經(jīng)費(fèi)都由同級(jí)財(cái)政部門(mén)審批。由于審計(jì)機(jī)關(guān)人員的任免獎(jiǎng)懲受地方政府主導(dǎo)，以權(quán)壓審現(xiàn)象比較容易出現(xiàn)。嚴(yán)重影響地方審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，政府審計(jì)的真實(shí)性、合法性和效益性得不到保障。

因此，地方審計(jì)體制改革勢(shì)在必行，地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)管是第一步探索，能夠很大程度提高地方審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，促進(jìn)我國(guó)審計(jì)體制改革，發(fā)揮政府審計(jì)的監(jiān)督和制約作用。

二、省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理障礙性分析及對(duì)策探析

在現(xiàn)行省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)制環(huán)境下，探索人財(cái)物統(tǒng)管面臨較多障礙，以下從三方面列舉主要障礙及其對(duì)策探析，進(jìn)一步推進(jìn)改革實(shí)施：

（一）、開(kāi)辟特別途徑，克服法律沖突

法律的更改滯后于實(shí)踐，在一定時(shí)期內(nèi)，省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)管與現(xiàn)行憲法相沖突，在試點(diǎn)地方，審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物都將與現(xiàn)行地方法規(guī)相沖突。

針對(duì)以上法律沖突，在一定時(shí)期內(nèi)，地方可以制定省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)管暫行條例，以適應(yīng)地方審計(jì)體制改革的需要。

（二）、統(tǒng)一審計(jì)人員，提升專(zhuān)業(yè)能力

在試點(diǎn)地方，省以下審計(jì)人員的任免獎(jiǎng)懲權(quán)應(yīng)由同級(jí)政府向省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移，同時(shí)審計(jì)人員的編制歸屬面臨改變，但現(xiàn)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，審計(jì)人員隸屬于同級(jí)政府，現(xiàn)有審計(jì)人員晉升機(jī)制尚不完善，部分臨晉升審計(jì)人員處于尷尬境地。同時(shí)，審計(jì)人員統(tǒng)管后，晉升空間會(huì)否限制在審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)，以及審計(jì)人員薪酬標(biāo)準(zhǔn)是否應(yīng)該統(tǒng)一化，會(huì)面臨省以下各地方發(fā)展程度不一致，薪酬水平不一致的問(wèn)題。針對(duì)上述審計(jì)人員問(wèn)題，提出以下解決要點(diǎn)：

1、建立統(tǒng)一的任免獎(jiǎng)懲機(jī)制

省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人員統(tǒng)管后，省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)建立統(tǒng)一的審計(jì)人員任免標(biāo)準(zhǔn)，以提高審計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)性，省以下審計(jì)人員的編制上掛到省，建立適當(dāng)?shù)脑u(píng)分機(jī)制評(píng)價(jià)審計(jì)人員的工作，并作出獎(jiǎng)懲。

2、設(shè)計(jì)合理的薪酬體系

省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)管后，應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)合理的審計(jì)人員薪酬體系，考慮到地方發(fā)展不均的問(wèn)題，審計(jì)經(jīng)費(fèi)由省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)劃撥，但審計(jì)人員薪酬標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)向各地方公務(wù)人員靠攏。

（三）、提高管理能力，優(yōu)化資源分配

省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)管后，省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)工作量將會(huì)大幅增加，包括統(tǒng)籌全省審計(jì)資源、集中處理全省審計(jì)信息、制定全省審計(jì)方案和計(jì)劃等，大大提高了對(duì)省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)綜合管理能力的要求。因此，本文提出以下要點(diǎn)：

1、審計(jì)干部管理能力培訓(xùn)

省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)管對(duì)省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的綜合管理能力提出了更高的要求，省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)審計(jì)干部進(jìn)行管理能力培訓(xùn)，以適應(yīng)省以下人財(cái)物通關(guān)的需要。

2、協(xié)調(diào)審計(jì)部門(mén)，充分利用審計(jì)資源

省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)管后，省以下各方面審計(jì)信息集中到省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)需要升級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)，提高數(shù)據(jù)處理能力，協(xié)調(diào)各地方審計(jì)部門(mén)，統(tǒng)籌分配省以下審計(jì)資源，充分發(fā)揮政府審計(jì)監(jiān)督與制約作用。

三、總結(jié)

探索省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)管尚處于起步階段，在現(xiàn)行雙重領(lǐng)導(dǎo)制下面臨很大的挑戰(zhàn)，本文對(duì)其進(jìn)行初步的障礙性分析與對(duì)策探析，以推進(jìn)審計(jì)體制改革，提高審計(jì)獨(dú)立性，促進(jìn)我國(guó)政府審計(jì)的發(fā)展。

由于相關(guān)研究文獻(xiàn)不足，研究資料難以獲得，本文從理論方面進(jìn)行了初步的分析，提出改革的發(fā)展方向，實(shí)踐性不足，理論研究應(yīng)更加深入，進(jìn)行能夠解決實(shí)際問(wèn)題的實(shí)務(wù)性研究，進(jìn)一步推動(dòng)省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)管的探索。

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