王凌云 尹玉業(yè)

摘要：社會(huì)保障是保證民生的最根本的制度安排，而財(cái)政是社會(huì)保障制度運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，財(cái)政既作為社會(huì)保障制度的直接資金來(lái)源，又承擔(dān)著社會(huì)保障制度的兜底責(zé)任。本文根據(jù)財(cái)政學(xué)的基本理論，綜合運(yùn)用多種分析方法對(duì)山東省財(cái)政社會(huì)保障支出狀況進(jìn)行了系統(tǒng)研究，從山東省財(cái)政社會(huì)保障支出的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和效益等方面進(jìn)行分析，探究其所存在的問(wèn)題，并提出了相應(yīng)建議。

關(guān)鍵字：財(cái)政社會(huì)保障支出；社會(huì)保障；財(cái)政學(xué)

社會(huì)保障制度作為國(guó)家的基本制度，既調(diào)節(jié)社會(huì)公平，保障民生，又緩和經(jīng)濟(jì)，提高社會(huì)成員生活水平，是社會(huì)的“安全網(wǎng)”和經(jīng)濟(jì)的“穩(wěn)定器”，但是該制度在實(shí)施中暴露出很多問(wèn)題，嚴(yán)重影響了社會(huì)保障制度功能的發(fā)揮。財(cái)政社會(huì)保障支出是社會(huì)保障制度中的一個(gè)重要元素，它直接反應(yīng)了政府對(duì)于社會(huì)保障工作的重視程度，間接反映了社會(huì)保障制度在一個(gè)國(guó)家或地區(qū)內(nèi)的發(fā)展水平和運(yùn)行狀況。財(cái)政社會(huì)保障支出的適度與否對(duì)國(guó)家財(cái)政和整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展有著相當(dāng)大的影響。

在國(guó)家統(tǒng)一的制度安排下，各省政府具體安排本省對(duì)社會(huì)保障的財(cái)政支出。山東是一個(gè)人口大省，社會(huì)保障制度的合理與否關(guān)系到更多人的生存安危。雖然山東省的經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，但是貧富差距也愈來(lái)愈大，而社會(huì)的調(diào)節(jié)機(jī)制社會(huì)保障制度并未發(fā)揮應(yīng)有作用，這其中財(cái)政社會(huì)保障支出制度的不合理占很大比例。雖然山東省財(cái)政社會(huì)保障支出不斷增加，但財(cái)政社會(huì)保障支出占地區(qū)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重，以及占財(cái)政總支出的比重變化不大，與國(guó)內(nèi)其他省份相比保障水平偏低；財(cái)政對(duì)社會(huì)保障各項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)安排不合理；城鄉(xiāng)二元化格局仍未被打破，農(nóng)村社會(huì)保障水平過(guò)低；財(cái)政社會(huì)保障支出的效益不明顯等。對(duì)于山東省財(cái)政社會(huì)保障支出中存在的問(wèn)題進(jìn)行研究，可以為完善山東省的財(cái)政社會(huì)保障制度提供理論基礎(chǔ)，充分發(fā)揮財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的調(diào)節(jié)作用和社會(huì)保障對(duì)社會(huì)的調(diào)節(jié)作用，對(duì)于保持社會(huì)保障可持續(xù)發(fā)展，避免財(cái)政危機(jī)具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、財(cái)政社會(huì)保障支出的基礎(chǔ)理論

（一）、財(cái)政對(duì)社會(huì)保障支出的支持結(jié)構(gòu)

社會(huì)保障制度包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)和優(yōu)撫安置四部分，所以我國(guó)財(cái)政社會(huì)保障支出包括社會(huì)保險(xiǎn)支出、社會(huì)福利支出、社會(huì)救濟(jì)支出和優(yōu)撫安置支出。社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)和優(yōu)撫安置屬于純粹的公共產(chǎn)品，其支出屬于公共財(cái)政對(duì)社會(huì)保障支出的轉(zhuǎn)移支付的部分財(cái)政對(duì)其承擔(dān)全部責(zé)任，而社會(huì)保險(xiǎn)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，覆蓋對(duì)象是勞動(dòng)者，勞動(dòng)者和企業(yè)共同負(fù)擔(dān)其基金來(lái)源，政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)支出只負(fù)擔(dān)其收支缺口。

（二）、財(cái)政社會(huì)保障支出的基礎(chǔ)理論

經(jīng)濟(jì)學(xué)從產(chǎn)品消費(fèi)的角度把社會(huì)產(chǎn)品與服務(wù)分為三大類：公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品由于具有公共性，需要由政府來(lái)提供，而私人產(chǎn)品由于同時(shí)具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，需由市場(chǎng)來(lái)提供。自由經(jīng)濟(jì)理論要求政府只介入市場(chǎng)失靈的部分，而社會(huì)保障制度便是因市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)失靈造成的社會(huì)不公的相生物，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，需要政府提供。

（三）、財(cái)政社會(huì)保障支出統(tǒng)計(jì)口徑界定

本文主要探討的是山東省的財(cái)政社會(huì)保障支出，但由于對(duì)于財(cái)政社會(huì)保障支出的統(tǒng)計(jì)口徑學(xué)術(shù)界尚未形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)，根據(jù)本文的研究需要及研究意義，采用的財(cái)政性統(tǒng)計(jì)口徑包括撫恤和社會(huì)福利支出、行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費(fèi)支出、社會(huì)保障補(bǔ)助支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出。

二、山東省財(cái)政社會(huì)保障支出的現(xiàn)狀

（一）、山東省財(cái)政社會(huì)保障支出規(guī)模

數(shù)據(jù)顯示，山東省的地方財(cái)政收入大體上是呈遞增趨勢(shì)增長(zhǎng)的，山東省財(cái)政社會(huì)保障支出的絕對(duì)數(shù)值也呈遞增趨勢(shì)，同時(shí)其增長(zhǎng)幅度與山東省的財(cái)政收入的增長(zhǎng)幅度大體一致，例如2005年和2006年的山東省地方財(cái)政收入分別為1073.1億元和1356.3億元，增長(zhǎng)比例為26.39%，而山東省財(cái)政社會(huì)保障分別為216.3億元和263.1億元，增長(zhǎng)比例為21.63%。與我國(guó)整體的財(cái)政收入和財(cái)政社會(huì)保障支出增長(zhǎng)趨勢(shì)是相一致的，2007-2009年我國(guó)公共財(cái)政收入分別為51322億元、61330億元和68518億元，財(cái)政社會(huì)保障支出也呈相應(yīng)的遞增趨勢(shì)。

從財(cái)政社會(huì)保障支出占財(cái)政收入規(guī)模的比例來(lái)看，2005年所占的比例為20.16%，2006-2011年財(cái)政社會(huì)保障支出占財(cái)政收入的比例分別為19.40%、17.26%、19.25%、25.44%、24.27%、24.96%。從上述比例可以看出，2005-2007年山東省對(duì)社會(huì)保障的財(cái)政支持的相對(duì)力度逐年降低，而在2008年開(kāi)始財(cái)政投入比例逐年增長(zhǎng)，并穩(wěn)定在24%左右。

（二）、山東省財(cái)政社會(huì)保障支出結(jié)構(gòu)分析

經(jīng)過(guò)多年的探索改革，山東省的社會(huì)保障制度逐漸完善，但財(cái)政社會(huì)保障支出結(jié)構(gòu)還存在一定問(wèn)題。財(cái)政社會(huì)保障支出結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了政府對(duì)社會(huì)保障的投入重點(diǎn)和方向。山東省財(cái)政社會(huì)保障支出的絕對(duì)規(guī)模在不斷擴(kuò)大，但相對(duì)規(guī)模變化不大。因此，如何優(yōu)化財(cái)政社會(huì)保障支出結(jié)構(gòu)成為提高財(cái)政社會(huì)保障資金使用效率的主要途徑，如何將有限的資源用在最需要的地方更具現(xiàn)實(shí)意義。本文為了更直觀的研究財(cái)政社會(huì)保障支出項(xiàng)目，選取了社會(huì)福利、社會(huì)救助、社會(huì)保障補(bǔ)助支出中的財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助等項(xiàng)目進(jìn)行研究。

表1. 山東省財(cái)政社會(huì)保障支出項(xiàng)目結(jié)構(gòu) （單位：萬(wàn)元）

2003 2004 2005 2006 2007

社?？傊С?1456251 1702809 2163025 2630958 3525219

社會(huì)福利 9824 10026 13781 22591 25881

社會(huì)救助 52201 61569 88990 109341 178290

財(cái)政補(bǔ)助 47510 101567 133752 255862 306144

資料來(lái)源：山東省統(tǒng)計(jì)年鑒

根據(jù)資料可以看出，在整個(gè)財(cái)政社會(huì)保障支出中，用于對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金補(bǔ)助的比例最高，社會(huì)救助次之，社會(huì)福利最低。既反映了山東省政府對(duì)社會(huì)保障各項(xiàng)目的重視程度不同，根據(jù)各項(xiàng)目的功能和公平性程度又可以反映政府對(duì)公平的偏好程度。社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障體系中的主要組成部分，是覆蓋面最廣的項(xiàng)目。雖然社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障中最重要的部分，但是由于社會(huì)保險(xiǎn)的資金主要來(lái)源于社會(huì)成員的供給，在社會(huì)保障項(xiàng)目之中公平性最差。社會(huì)救助是整個(gè)社會(huì)保障制度和社會(huì)穩(wěn)定系統(tǒng)的第一道防線。數(shù)據(jù)顯示山東省的社會(huì)救助近幾年穩(wěn)中有升。理論上我國(guó)的社會(huì)福利是高于社會(huì)救助的，但實(shí)踐中經(jīng)常與救助混為一談，并且社會(huì)福利是在社會(huì)救助的基礎(chǔ)之上的，所以社會(huì)救助大于社會(huì)福利部分在我國(guó)現(xiàn)階段是有必要的。

三、山東省財(cái)政社會(huì)保障支出存在的問(wèn)題

（一）、山東省財(cái)政社會(huì)保障支出規(guī)模不合理

根據(jù)上述分析可知，山東省的財(cái)政社會(huì)保障支出所占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例低于國(guó)家計(jì)劃要求比例。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平顯著提高情況下，整個(gè)國(guó)家的貧富分化更加嚴(yán)重，而且仍然在向擴(kuò)大的方向發(fā)展，而財(cái)政對(duì)社會(huì)保障支出的支持相對(duì)變化不明顯，社會(huì)保障制度應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用并沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。山東省還需要加大財(cái)政對(duì)社會(huì)保障制度支出的支持比例，并且增加幅度應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，同時(shí)，大力發(fā)展山東省的經(jīng)濟(jì)總量是關(guān)鍵。

（二）、山東省財(cái)政社會(huì)保障支出項(xiàng)目結(jié)構(gòu)不合理

在社會(huì)保障財(cái)政投入一定的情況下，將資金合理分配在社會(huì)保障各項(xiàng)目之中是提高效益的有力工具。而山東省的財(cái)政社會(huì)保障支出項(xiàng)目結(jié)構(gòu)存在不合理之處，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的投入力度最大，社會(huì)保障中最能體現(xiàn)社會(huì)公平性的是社會(huì)救助和社會(huì)福利，而社會(huì)救助是最基礎(chǔ)的保障項(xiàng)目。山東省支出結(jié)構(gòu)不均衡過(guò)于集中于社會(huì)保險(xiǎn)，這不僅造成社會(huì)保障的公平性調(diào)節(jié)功能不能得以有效發(fā)揮，而且使得財(cái)政對(duì)社會(huì)保障支持的效益下降。

四、對(duì)策建議

（一）、增加地方財(cái)力

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是各項(xiàng)政策實(shí)施的物質(zhì)基礎(chǔ)，同樣的財(cái)政社會(huì)保障支出的水平與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展有著緊密聯(lián)系，社會(huì)保障水平的提高主要依賴經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。完善山西省財(cái)政社會(huì)保障的支出從根本上是要把“經(jīng)濟(jì)蛋糕”不斷做大。山東省是一個(gè)人口大省，勞動(dòng)力資源豐富，而勞動(dòng)力資源是所有資源中唯一具有能動(dòng)性的，因此，充分發(fā)展山東省的教育事業(yè)，培養(yǎng)精英人才，借當(dāng)?shù)厝肆?yōu)勢(shì)提高生產(chǎn)力，把山東省的“經(jīng)濟(jì)蛋糕”做大。同時(shí)，加快發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，提高傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率和環(huán)保指數(shù)，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)新型技術(shù)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。

（二）、中央和地方的社會(huì)保障財(cái)權(quán)事權(quán)一致化

中央和地方實(shí)行分稅制后地方的財(cái)政權(quán)力減小，而地方責(zé)任卻沒(méi)有變化。目前中央與地方在社會(huì)保障領(lǐng)域缺乏明晰的職責(zé)分工，支出責(zé)任的劃分彈性大。中央與地方政府之間“缺位”和“越位”現(xiàn)象并存。中央政府是社會(huì)保障事業(yè)的總指揮，負(fù)責(zé)重點(diǎn)是社會(huì)保障品項(xiàng)目，卻一直處于“半缺位”或“缺位”狀態(tài)。而地方政府更了解當(dāng)?shù)鼐用竦纳鐣?huì)保障需要，可以擁有更大的自主權(quán)調(diào)節(jié)社會(huì)保障各項(xiàng)目的支出，但地方政府負(fù)責(zé)的城市最低生活保障項(xiàng)目，中央政府卻承擔(dān)了大量的財(cái)政投入，造成中央政府的“越位”和地方政府的“缺位”。權(quán)力的分配是以責(zé)任為基礎(chǔ)的，權(quán)力大小應(yīng)該和責(zé)任大小相一致。

（三）、優(yōu)化財(cái)政社會(huì)保障支出結(jié)構(gòu)

在財(cái)政對(duì)社會(huì)保障投入一定的情況下，優(yōu)化財(cái)政社會(huì)保障支出結(jié)構(gòu)是提高效益的有力工具。山東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在全國(guó)范圍內(nèi)，屬于中等水平，可以考慮在現(xiàn)行的社會(huì)保障制度下，采取措施促使省財(cái)政進(jìn)一步加大調(diào)整財(cái)政社會(huì)保障支出結(jié)構(gòu)的力度。山東省財(cái)政杜會(huì)保障支出結(jié)構(gòu)的不合理不僅存在于財(cái)政社會(huì)保障項(xiàng)目支出，城鄉(xiāng)分配也不盡完善。在農(nóng)村貧困人口占絕對(duì)多數(shù)的情況下，山東省對(duì)農(nóng)村的社會(huì)保障支持力度卻不如城市，區(qū)域支出上也有明顯差距，均衡發(fā)展各地經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，在財(cái)政社會(huì)保障支出上有所偏重和扶持，在社會(huì)保障方面做到因地制宜，維持好公平與效率的關(guān)系。

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