張平

摘要：20世紀(jì)90年代以來(lái)，經(jīng)濟(jì)全球化的特征越來(lái)越明顯，其中最直接的表現(xiàn)之一就是外國(guó)直接投資（FDI）的迅速增長(zhǎng)，F(xiàn)DI被認(rèn)為是近20多年來(lái)世界貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?。中?guó)自1978年實(shí)行改革開(kāi)放以來(lái)，制定了一系列吸引外資的政策，在包括政策及其他多種優(yōu)勢(shì)因素的作用下，中國(guó)成為對(duì)FDI最具吸引力的發(fā)展中國(guó)家。外商投資成為了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了重大影響。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，吸引外資的政策也不斷演化。

關(guān)鍵詞：FDI；外商直接投資；政策回顧

一、引言

中國(guó)自1978年改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，這種持續(xù)高速增長(zhǎng)被稱之為“中國(guó)奇跡”，而創(chuàng)造“奇跡”的一個(gè)重要因素就是開(kāi)放國(guó)門，引進(jìn)外資。中國(guó)吸引外商直接投資已經(jīng)30多年。伴隨著中國(guó)的改革開(kāi)放進(jìn)程，中國(guó)也已成為世界上最具吸引力的投資目的地之一。截至2014年，中國(guó)累計(jì)使用外商直接投資超過(guò)1.5萬(wàn)億美元，利用外資金額自1993年開(kāi)始連續(xù)22年居發(fā)展中國(guó)家首位。即便是金融危機(jī)后的2008至2014年，中國(guó)每年新批準(zhǔn)設(shè)立外商投資企業(yè)都在2萬(wàn)家以上，實(shí)際利用外資受國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響，雖然也有波動(dòng)，但總體依舊上升，從2008年的924億美元增長(zhǎng)到2014年的1195.6億美元，2014年，外資流入量首次成為全球第一，超過(guò)美國(guó)。

在這30多年的發(fā)展歷程中，外資企業(yè)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要力量。據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2014年，外商投資企業(yè)出口額10747億美元，同比增長(zhǎng)2.9%，進(jìn)口額9093億美元，同比增長(zhǎng)3.9%，外商投資成為了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了很大影響。與此同時(shí)，利用外資的方式也呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)。中國(guó)利用外資最多的方式是三資企業(yè)（外商獨(dú)資、中外合資、中外合作），其中，隨著對(duì)股權(quán)限制要求的放寬，外商獨(dú)資比重持續(xù)擴(kuò)大，占全國(guó)實(shí)際吸收外資的比重由1997年的34.2%上升到2014年12月的79.1%。同時(shí)，并購(gòu)、投資基金、證券投資、BOT、TOT等一些新的投資方式也得到積極探索，取得一定發(fā)展。大型跨國(guó)公司對(duì)中國(guó)的投資增長(zhǎng)迅速，目前世界500強(qiáng)在中國(guó)都有投資。

二、中國(guó)吸引外資政策和實(shí)踐的特點(diǎn)

這些令人矚目的成績(jī)是在不斷探索和改進(jìn)中取得的，30多年來(lái)中國(guó)的外資政策逐步發(fā)展完善，回顧歷程，中國(guó)的外資政策和吸引外資的實(shí)踐有這樣幾個(gè)特點(diǎn)：

第一，從利用外資的目標(biāo)上看，初期是為了彌補(bǔ)資金和外匯的短缺，之后提出了“以市場(chǎng)換技術(shù)”，目標(biāo)是獲得跨國(guó)公司的先進(jìn)技術(shù)。當(dāng)前的目標(biāo)是利用外資提升國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)水平，并推動(dòng)外資向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，縮小地區(qū)差距。

第二，從政策方面來(lái)看，從全面對(duì)外資的優(yōu)惠逐步過(guò)渡到“產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主，區(qū)域優(yōu)惠為輔”；法律方面也逐步發(fā)展完善，針對(duì)外商投資，商務(wù)部正在起草新《外資法》草案，有望將《公司法》、外資三法（《外資企業(yè)法》《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》）合并，出臺(tái)統(tǒng)一的《外國(guó)投資法》。

第三，從區(qū)域的角度看，中國(guó)的對(duì)外開(kāi)放是從東部沿海逐步向內(nèi)陸地區(qū)推進(jìn)的，各區(qū)域享受的政策傾斜力度和時(shí)間是有差異的。

第四，由“引進(jìn)來(lái)”到“走出去”，實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略。

三 、中國(guó)利用外資的政策演變

下面將根據(jù)上述幾個(gè)特點(diǎn)，對(duì)30多年的開(kāi)放實(shí)踐和外資政策進(jìn)行梳理總結(jié)，可以分為以下五個(gè)階段。

（一）、經(jīng)濟(jì)特區(qū)的試驗(yàn)階段（1979-1983年）

1979年7月，中國(guó)政府決定在廣東、福建兩省開(kāi)始建立對(duì)外開(kāi)放的試驗(yàn)區(qū)，同年，頒布了《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》，允許外國(guó)投資者與國(guó)內(nèi)企業(yè)組建合資企業(yè)，這部法律為外商直接投資規(guī)定了基本的法律框架。1980年5月，正式把深圳、珠海、汕頭、廈門設(shè)立為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，在政策上給予審批權(quán)限、外匯資金、財(cái)政信貸、稅收優(yōu)惠和原材料供應(yīng)等方面的支持，以吸引毗鄰的香港澳門的投資。1983年國(guó)務(wù)院召開(kāi)第一次全國(guó)外資工作會(huì)議，發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)利

用外資工作的指示》，就進(jìn)一步利用外資進(jìn)行了相關(guān)指示。這個(gè)時(shí)期，絕大部分的外商直接投資來(lái)自于港澳臺(tái)華人地區(qū)。1979-1983年間，只有1558個(gè)外商投資項(xiàng)目，合同外資金額為68.75億美元，實(shí)際投資額為26.85億美元，平均每年只有幾億美元。吸引外資的目的是彌補(bǔ)建設(shè)資金和外匯的極度短缺。

（二）、從沿海逐步向內(nèi)陸地區(qū)推進(jìn)（1984-1991年）

1984年開(kāi)始，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)利用外資取得成功的示范下，中國(guó)政府決定開(kāi)放更多的地區(qū)，1984年開(kāi)放大連、天津、青島等14個(gè)沿海港口城市。1985年，開(kāi)放長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲、閩南廈漳泉三角地區(qū)和遼東半島、膠東半島。1990年開(kāi)發(fā)和開(kāi)放上海浦東，實(shí)行經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和某些經(jīng)濟(jì)特區(qū)政策。1991年，國(guó)務(wù)院相繼批準(zhǔn)上海外高橋、深圳福田、沙頭角、天津港等沿海重要港口設(shè)立保稅區(qū)，發(fā)展保稅倉(cāng)儲(chǔ)、保稅加工和轉(zhuǎn)口貿(mào)易。對(duì)外開(kāi)放由經(jīng)濟(jì)特區(qū)逐步擴(kuò)大到沿海、沿江、沿邊地區(qū)，初步形成從沿海向內(nèi)地推進(jìn)的格局。在法律方面，陸續(xù)頒布了《外商獨(dú)資企業(yè)法》以及《獨(dú)資企業(yè)法》的實(shí)施細(xì)則和《合作企業(yè)法》。1990年《中外合資企業(yè)法》進(jìn)行了修改，放松了對(duì)外資企業(yè)的限制等。1984-1991年，利用外資項(xiàng)目累計(jì)40945個(gè)，合同利用外資金額456.21億美元，實(shí)際利用投資額223.73億美元，平均每年利用27.97億美元，比第一階段有了長(zhǎng)足發(fā)展。這個(gè)階段來(lái)自臺(tái)灣的投資有較快增長(zhǎng)。從吸引外資的目的看，除了要繼續(xù)補(bǔ)充建設(shè)資金和外匯的不足，還提出要“以市場(chǎng)換技術(shù)”，希望通過(guò)出讓部分市場(chǎng)份額換跨國(guó)公司的技術(shù)。從區(qū)域分布上看，1984-1991年，91%的FDI分布在東部地區(qū)，其他地區(qū)合計(jì)為9%。

（三）、全面開(kāi)放階段（1992-2000年）

1992年，鄧小平南巡講話之后，中國(guó)對(duì)外開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)體制改革打開(kāi)了新局面。國(guó)務(wù)院決定在沿海對(duì)外開(kāi)放的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的范圍，實(shí)現(xiàn)沿江（長(zhǎng)江）、沿線（隴海線、蘭新線）、沿邊（邊境）對(duì)外開(kāi)放，從而在全國(guó)范圍內(nèi)形成了全面開(kāi)放的格局。在以邊境和內(nèi)陸城市為主的開(kāi)放過(guò)程中，除邊境城鎮(zhèn)對(duì)上述政策存在某些具體操作性問(wèn)題以外，其余地區(qū)都實(shí)行沿海開(kāi)放城市的政策。在對(duì)外資的政策方面，1995年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，1996年4月取消了對(duì)外資企業(yè)進(jìn)口設(shè)備免征進(jìn)口稅的優(yōu)惠待遇。同時(shí)中央政府下放了外商投資的審批權(quán)限，投資金額低于3000萬(wàn)美元的項(xiàng)目由地方政府自行審批。1992-2000年，實(shí)際使用外商直接投資3233億美元，年均利用外資金額達(dá)到359億美元，而且自1992年后，中國(guó)連續(xù)多年成為發(fā)展中國(guó)家吸收FDI最多的國(guó)家。這一時(shí)期，以全球500強(qiáng)為代表的大型跨國(guó)公司紛紛來(lái)華投資，無(wú)論是投資規(guī)模、還是技術(shù)水平都有很大的提高，中國(guó)逐步成為了“制造業(yè)大國(guó)”。

（四）、加入WTO后調(diào)整外資利用政策時(shí)期（2001—2008）

2001年中國(guó)正式加入世界貿(mào)易組織，對(duì)外開(kāi)放進(jìn)入了一個(gè)新階段。在外資立法方面，2000年和2001年，根據(jù)世貿(mào)組織的有關(guān)要求，中國(guó)相繼修訂了《中外合資企業(yè)經(jīng)營(yíng)法》、《中外合作企業(yè)經(jīng)營(yíng)法》、《外資企業(yè)經(jīng)營(yíng)法》三部主要外資法律，取消了對(duì)外資企業(yè)的很多限制性規(guī)定。并根據(jù)WTO的規(guī)定，逐步放開(kāi)包括金融、電訊等在內(nèi)的服務(wù)業(yè)。從投資領(lǐng)域看，2002年開(kāi)始開(kāi)始實(shí)行新的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，對(duì)外資的經(jīng)營(yíng)限制進(jìn)一步放松，農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、高科技產(chǎn)業(yè)繼續(xù)成為鼓勵(lì)外商投資的領(lǐng)域，電信、電力、供水等也成為可以投資的領(lǐng)域。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，對(duì)外資的優(yōu)惠政策也適時(shí)調(diào)整，2007年修改了企業(yè)所得稅法，統(tǒng)一了內(nèi)外資企業(yè)的所得稅。隨著跨國(guó)并購(gòu)?fù)顿Y的增加，2008年通過(guò)了《反壟斷法》。擴(kuò)大開(kāi)放領(lǐng)域，鼓勵(lì)外資投向高端制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、新能源和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)。嚴(yán)格限制“兩高一資”和低水平、過(guò)剩產(chǎn)能擴(kuò)張類項(xiàng)目。

從區(qū)域角度看，補(bǔ)充修訂《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)目錄》，增加勞動(dòng)密集型項(xiàng)目條目，鼓勵(lì)外商在中西部地區(qū)發(fā)展符合環(huán)保要求的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。對(duì)符合條件的西部地區(qū)內(nèi)外資企業(yè)繼續(xù)實(shí)行企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，保持西部地區(qū)吸收外商投資好的發(fā)展勢(shì)頭。對(duì)東部地區(qū)外商投資企業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，要加大政策開(kāi)放和技術(shù)資金配套支持力度，同時(shí)完善行政服務(wù)，在辦理工商、稅務(wù)、外匯、社會(huì)保險(xiǎn)等手續(xù)時(shí)提供便利。鼓勵(lì)和引導(dǎo)外資銀行到中西部地區(qū)設(shè)立機(jī)構(gòu)和開(kāi)辦業(yè)務(wù)。

2001年加入WTO后，外商直接投資持續(xù)增長(zhǎng)，2002年達(dá)到527.43億美元，首次超過(guò)500億美元，2008年達(dá)到924億美元。2001-2008年實(shí)際使用外商直接投資5043億美元，年均630億美元，中國(guó)吸收外資連續(xù)16年位居發(fā)展中國(guó)家首位。中國(guó)吸收FDI的目標(biāo)是通過(guò)利用外資引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)，把利用外資同改善國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高技術(shù)水平、改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式結(jié)合起來(lái)。同時(shí)要鼓勵(lì)外資到中西部和東北地區(qū)投資，改善外商投資區(qū)域分布嚴(yán)重失衡的狀況。

（五）、“引進(jìn)來(lái)”和“走出去”相結(jié)合，實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略（2010—）

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)外開(kāi)放重點(diǎn)在東南沿海，廣東、福建、江蘇、浙江、上海等省市成為了“領(lǐng)頭羊”和最先的受益者，而廣大的中西部地區(qū)始終扮演著“追隨者”的角色，這在一定程度上造成了東、中、西部的區(qū)域失衡?！耙粠б宦贰庇绕涫恰耙粠А逼鹗加谖鞑?，也主要經(jīng)過(guò)西部通向西亞和歐洲，這必將使得我國(guó)對(duì)外開(kāi)放的地理格局發(fā)生重大調(diào)整，由中西部地區(qū)作為新的牽動(dòng)者承擔(dān)著開(kāi)發(fā)與振興占國(guó)土面積三分之二廣大區(qū)域的重任，與東部地區(qū)一起承擔(dān)著中國(guó)走出去的重任。同時(shí)，東部地區(qū)正在通過(guò)連片式的“自由貿(mào)易區(qū)”建設(shè)進(jìn)一步提升對(duì)外開(kāi)放的水平，依然是我國(guó)全面對(duì)外開(kāi)放的重要引擎。

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