西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院　程博陽(yáng)　江惠　魏雅雯　郭超

淺析成都市耕地“非糧化”現(xiàn)狀與成因

西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院程博陽(yáng)江惠魏雅雯郭超

摘要:本文通過(guò)對(duì)成都市近二十年的耕地“非糧化”種植面積及造成的糧食產(chǎn)量下降的數(shù)據(jù)走勢(shì)分析，闡釋了成都耕地“非糧化”的現(xiàn)狀；進(jìn)而從種糧的比較收益過(guò)、種糧的相關(guān)補(bǔ)貼政策激勵(lì)不足、法規(guī)不健全且監(jiān)管乏力等方面論證了成都市耕地非糧化的原因。為此應(yīng)有針對(duì)性地采取相應(yīng)措施遏制成都耕地非糧化的持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞:耕地“非糧化” 成都市原因

近幾年，我國(guó)許多地區(qū)加快了耕地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程，與此同時(shí)也出現(xiàn)了耕地“非糧化”的現(xiàn)象。耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”現(xiàn)象長(zhǎng)期會(huì)減少有限的耕地面積，進(jìn)一步危機(jī)國(guó)家的糧食安全。據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》歷年相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，從全國(guó)范圍來(lái)看，1978至2012年我國(guó)糧食作物播種面積呈現(xiàn)持續(xù)減少的態(tài)勢(shì)，總計(jì)減少9277千公頃。在1978至2012年間，我國(guó)非糧食播種面積占農(nóng)作物播種面積的比例總體呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)，其耕地“非糧化”的比例由最初的19.7%上升至31.9%，其1994年到2003這十年間耕地“非糧化”上升比例更為明顯，累計(jì)上升8.58%。如此嚴(yán)重的耕地“非糧化”比重意味著，我國(guó)有限的糧食作物的播種面積逐年減少，對(duì)于一個(gè)擁有13億人口的大國(guó)，我國(guó)對(duì)糧食一直持有剛性的需求，而嚴(yán)重的耕地“非糧化”，勢(shì)必會(huì)減少我國(guó)的糧食產(chǎn)量，進(jìn)一步造成糧食供給與需求的不平衡，進(jìn)而引發(fā)糧食安全問(wèn)題。

成都市是成都平原重要的產(chǎn)糧區(qū)，土地資源豐富，而農(nóng)業(yè)部發(fā)布一份報(bào)告顯示，成都市只有不到20%的流轉(zhuǎn)土地在種植糧食和油料。成都耕地“非糧化”比例高于全國(guó)耕地“非糧化”的比例，在糧食產(chǎn)量方面，2013年成都市糧食產(chǎn)量則處于近20年的最低點(diǎn)，與2009年相比降低了12.6個(gè)百分點(diǎn)，與2002相比降低了18.7個(gè)百分點(diǎn)。隨著城鎮(zhèn)化的加劇以及經(jīng)濟(jì)效益的驅(qū)動(dòng)，很多地方將流轉(zhuǎn)土地用于發(fā)展效益較高的經(jīng)濟(jì)作物，或用于發(fā)展畜牧業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)等，導(dǎo)致耕地的“非糧化”態(tài)勢(shì)愈演導(dǎo)致耕地的“非糧化”態(tài)勢(shì)愈演愈烈。

一、成都市耕地“非糧化”的現(xiàn)狀

(一)糧食種植面積總體呈遞減趨勢(shì)

近年來(lái)，農(nóng)村用于種植糧食的面積呈逐年下降趨勢(shì)，從1978至2013這幾十年間，成都市糧食作物播種面積呈現(xiàn)逐年遞減的趨勢(shì)。據(jù)《四川統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，成都市糧食播種面積具體情況如表一。

從表中我們可以看出，1978到1990年，成都市的糧食種植面積均保持在700000公頃之上，從1980到1990這十年間，播種面積減少了16271公頃。1990到2000這十年間，不僅糧食作物的耕種面積大幅度減少，糧食作物占農(nóng)作物總播種面積的比例也出現(xiàn)大幅度下降的情況，由1990年的70.89%下降到2000年的59.97%，由此看出農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)了變化。從2000到2006這七年間，糧食作物的播種面積大幅減少，減少了將近148845公頃，減少了近24個(gè)百分點(diǎn)。在這七年間，糧食作物的播種面積曲線出現(xiàn)大幅度的下滑現(xiàn)象，該期間耕地“非糧化”的態(tài)勢(shì)很?chē)?yán)峻，根據(jù)比較收益原理，農(nóng)民更愿意種植收益更多的經(jīng)濟(jì)作物，如油料、瓜果、花卉等等，甚至占用耕地來(lái)發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)甚至將耕地改為建筑用地。從2006到2012這七年，糧食作物的耕地面積數(shù)據(jù)情況呈現(xiàn)穩(wěn)定減少的態(tài)勢(shì)，減少了53629公頃，下降了近12個(gè)百分點(diǎn)。且2006年到2012年成都市整體糧食作物播種面積幾年來(lái)持續(xù)減小，近兩年來(lái)減小速度更大。

(二)糧食產(chǎn)量同樣呈現(xiàn)遞減走勢(shì)

隨著成都市耕地“非糧化”現(xiàn)象的進(jìn)一步加重，不僅糧食作物的播種面積逐年遞減，糧食的產(chǎn)量也逐年下跌，截止到2013年，成都市的糧食產(chǎn)量已經(jīng)跌至歷史的最低點(diǎn)。（如表二）

從表二中數(shù)據(jù)可以看出，從1991年至2013年，成都市的糧食產(chǎn)量整他呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)。90年代糧食產(chǎn)量波動(dòng)情況不大，維持在400萬(wàn)噸左右。進(jìn)入21世紀(jì)，尤其是1999年到2003年這幾年間，產(chǎn)量出現(xiàn)了大幅度下降的情況，2003年相比1999年，產(chǎn)量減少132萬(wàn)噸，減少了33.2個(gè)百分點(diǎn)，平均每年減少33萬(wàn)噸。在2004年度，產(chǎn)量雖然得到了小幅度的增長(zhǎng)但是仍然保持低產(chǎn)量的狀態(tài)。更嚴(yán)重的是2009年至今，糧食產(chǎn)量逐年下降。截止2013年，成都市糧食作物的產(chǎn)量達(dá)到了歷史最低點(diǎn)，接近243萬(wàn)噸，比2000年減少120萬(wàn)噸，減少33%。

糧食產(chǎn)量年年下降的原因何在？關(guān)鍵因素在于糧食播種面積縮減。種植面積縮減可能涉及到大面積退耕還林、退耕還草，或是將糧食作物的耕地?fù)Q做種植經(jīng)濟(jì)效益更高的經(jīng)濟(jì)作物，也可能涉及工業(yè)園區(qū)的建設(shè)、蓋房、城市擴(kuò)張等方面。綜上因素，也正是成都耕地“非糧化”的現(xiàn)象，使得成都市的糧食作物的產(chǎn)量逐年遞減。

二、成都市耕地“非糧化”的原因

(一)種糧的比較收益過(guò)低

成都糧食播種面積以及糧食產(chǎn)量逐年大幅減少的關(guān)鍵原因是種植糧食作物成本高、收益低，農(nóng)民才選擇耕種非糧食類(lèi)高收益農(nóng)作物。從種植糧食與非糧食作物的成本方面分析，糧食作物種植成本逐年上升，根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，從1988年至2011年這二十幾年間，糧食作物每公頃種植成本累計(jì)漲幅146個(gè)百分點(diǎn)，平均每年上漲10.4%，其種植成本的上升速度明顯高于蔬菜、油料、糖類(lèi)、花卉等經(jīng)濟(jì)作物。

表一：成都市糧食作物播種面積以及農(nóng)作物總播種面積

表二：成都市糧食作物產(chǎn)量（單位：萬(wàn)噸）

從種植糧食與非糧食作物的比較收益方面分析，糧食作物的收益明顯低于經(jīng)濟(jì)作物。據(jù)《成都統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，糧食作物的收益不容樂(lè)觀，截止2013年，成都市谷物總產(chǎn)值461508萬(wàn)元，約為1.5萬(wàn)元每公頃；薯類(lèi)作物的收益最低，總產(chǎn)值34226萬(wàn)元，約為0.56萬(wàn)元每公頃；而經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)值極高，2013年成都市蔬菜園藝類(lèi)作物總產(chǎn)值高達(dá)1857271萬(wàn)元，每公頃產(chǎn)值約為7萬(wàn)元，每公頃平均收益將近是糧食作物的5倍；藥材類(lèi)作物的產(chǎn)值總收益達(dá)到62738萬(wàn)元，每公頃約為6.4元萬(wàn)與5.4萬(wàn)元。上述數(shù)據(jù)可以看出，谷物、薯類(lèi)等糧食作物的收益明顯低于蔬菜、花卉、藥材等經(jīng)濟(jì)作物的收益，在比較收益的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)民更愿意種植高收益的經(jīng)濟(jì)作物，致使成都市耕地“非糧化”的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。種植糧食比較收益的低下，無(wú)疑是推動(dòng)農(nóng)戶(hù)“非糧化”種植的關(guān)鍵因素。

(二)種糧的相關(guān)補(bǔ)貼政策激勵(lì)不足

根據(jù)2014年《成都市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)糧食適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，雖然政府對(duì)農(nóng)民種糧和收購(gòu)給予了一定補(bǔ)貼，但是這種補(bǔ)貼力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而且在補(bǔ)貼范圍設(shè)置上不盡合理。

首先，該意見(jiàn)的補(bǔ)貼政策主要針對(duì)種植面積在50畝及以上并向市糧食局確認(rèn)的糧食收購(gòu)單位按照150公斤/畝交售所產(chǎn)稻谷的集約化、規(guī)?；姆N糧者，在一定程度上損害了小規(guī)模種糧者的利益。據(jù)四川省農(nóng)業(yè)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，2013年四川省30畝以上規(guī)?；N糧主體13391個(gè)，流轉(zhuǎn)規(guī)模152萬(wàn)畝，但71.3%的種糧大戶(hù)規(guī)模僅在30-50畝之間，規(guī)模達(dá)到1000畝以上的只有135戶(hù)，僅占1%。因此得到補(bǔ)貼的種糧者十分有限。

其次，成都市農(nóng)業(yè)政策規(guī)定，種植面積在50—100畝（不含100畝）的，每畝獎(jiǎng)勵(lì)160元；面積在100—500畝（不含500畝）的，每畝獎(jiǎng)勵(lì)180元；面積在500畝（含500畝）以上的，每畝獎(jiǎng)勵(lì)200元。該補(bǔ)貼方案沒(méi)有與各地區(qū)實(shí)際糧食市場(chǎng)價(jià)格和糧食生產(chǎn)成本進(jìn)行校準(zhǔn)，具有不公平性和偏差性。加至近年來(lái)種糧比較收益逐年下降，成都市土地租金、化肥、農(nóng)機(jī)具、聘請(qǐng)勞動(dòng)力的費(fèi)用提高，真正能通過(guò)補(bǔ)貼來(lái)填補(bǔ)虧損甚至盈利的種糧者少之又少，難以提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

(三)法規(guī)不健全且監(jiān)管乏力

在農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)的國(guó)家,有關(guān)農(nóng)業(yè)支持和補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)政策的措施通常都會(huì)以法律的形式下達(dá)，如美國(guó)的《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)業(yè)保護(hù)和農(nóng)村投資法》等，通過(guò)經(jīng)濟(jì)立法來(lái)實(shí)現(xiàn)“以法保農(nóng)”。而我國(guó)的糧食補(bǔ)貼政策則一般通過(guò)文件意見(jiàn)和部門(mén)章程的形式出現(xiàn)，缺乏長(zhǎng)期、穩(wěn)定的法律保障和有效的運(yùn)行機(jī)制。另外，現(xiàn)行的法律政策沒(méi)有約束土地流轉(zhuǎn)規(guī)模、土地流轉(zhuǎn)規(guī)模、土地流轉(zhuǎn)責(zé)任追究等具體事項(xiàng)，缺少“糧田必須中糧或者保障一定比例中糧”的硬性要求。除了缺乏配套法律規(guī)范耕地用途之外，相關(guān)部門(mén)對(duì)耕地的監(jiān)管也不到位。如現(xiàn)在一些城市人在農(nóng)村占用耕地建造房屋，該現(xiàn)象明顯違反了國(guó)家《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，但相關(guān)機(jī)構(gòu)如地方政府、土地管理部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)卻沒(méi)有進(jìn)行干預(yù)或有效就糾正。農(nóng)業(yè)法律的缺乏以及相關(guān)部門(mén)監(jiān)管的不到位使得耕地“非糧化”甚至“非農(nóng)化”問(wèn)題愈演愈烈。

農(nóng)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)的發(fā)展情況在很大程度上影響著整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展情況。在越來(lái)越嚴(yán)重的耕地“非糧化”背景下，人均耕地面積逐年減少，耕地質(zhì)量下降，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程也在吞噬著天府之國(guó)的沃土，成都地區(qū)的糧食自給率不斷降低甚至需要依靠進(jìn)口糧食才能滿(mǎn)足工農(nóng)業(yè)的發(fā)展，昔日的天府之國(guó)糧食安全也將得不到很好的保障。為了保證糧食安全，必須增強(qiáng)糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼投入，積極推進(jìn)土地合理流轉(zhuǎn)等措施。

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【基金項(xiàng)目】四川省大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目支持，項(xiàng)目編號(hào)：2014032，指導(dǎo)老師：李杰