■陳紹君

在國家深化財稅體制改革，建立現(xiàn)代財政制度的背景下，迫切需要重新構(gòu)建以有效資源配置為目標的決策支持體系和內(nèi)控體系，而欲實現(xiàn)這一目標，盡快建立以全面預算管理為核心的財經(jīng)管理信息系統(tǒng)尤為必要。本文通過對全面預算管理背景分析，對如何構(gòu)建以全面預算管理為核心的財經(jīng)管理信息系統(tǒng)做一探討，以期對我國事業(yè)單位提升全面預算管理工作有所啟發(fā)和幫助。

構(gòu)建以全面預算為核心的財經(jīng)管理信息系統(tǒng)的背景分析

（一）深化改革新形勢

黨的十八屆三中全會提出：全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。事業(yè)單位預算管理制度改革是當前形勢下改革深化的一個重要內(nèi)容。我國事業(yè)單位地位比較特殊，既要代表政府承擔社會公共事務(wù)管理、監(jiān)督和服務(wù)職能，又要在很多領(lǐng)域直接或間接參與經(jīng)濟建設(shè)。長期以來，由于缺乏內(nèi)外部約束機制，我國事業(yè)單位管理相對比較寬松，缺乏嚴格的預算管理和內(nèi)控體系，更談不上建立科學的財經(jīng)管理信息系統(tǒng)，隨著我國改革的不斷深入和財政預算管理的不斷完善，這種粗放式的管理與改革新形勢的要求愈發(fā)不相適應(yīng)，建立以全面預算管理為核心的財經(jīng)管理信息系統(tǒng)已成為當務(wù)之急。

（二）預算管理新實踐

2014年國務(wù)院下發(fā)的 《關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》針對我國目前存在的預算管理和控制方式不夠科學，跨年度預算平衡機制尚未建立等一系列預算管理制度中暴露出的不符合公共財政制度和現(xiàn)代國家治理要求的問題，明確提出改進預算管理和控制，建立跨年度預算平衡機制的改革措施；同年全國人大新修訂的 《中華人民共和國預算法》進一步規(guī)范了預算行為，實行全口徑預算，建立跨年度預算平衡機制，健全透明預算制度，全面推進預算公開，硬化預算支出約束，推進了預算管理科學化、民主化、法治化進程。我國預算管理的新實踐對預算管理方式的改變無論是在形式和內(nèi)容上均提出了新的更高的要求，在此形勢下構(gòu)建以全面預算管理為核心的財經(jīng)管理信息系統(tǒng)顯得極為重要。

（三）會計轉(zhuǎn)型新要求

目前我國事業(yè)單位會計工作正在加速由核算型向管理型轉(zhuǎn)變，管理型會計是財務(wù)會計、管理會計、責任會計、會計管理、會計監(jiān)督、會計分析等有機組合的整體。管理型會計是一個整體，依靠其組成的各個體發(fā)揮作用，共同實現(xiàn)整體目標。事業(yè)單位會計工作由核算型向管理型轉(zhuǎn)變，首先表現(xiàn)為會計信息的提供和利用的轉(zhuǎn)變，由過去的單純提供信息轉(zhuǎn)向注重于收集和利用各種信息，不僅注重本身生成的各種會計信息，還注重收集來自事業(yè)單位內(nèi)外的其他各種信息，更注重于能動地利用它們對業(yè)務(wù)過程實行控制、促進事業(yè)目標的實現(xiàn)和參與決策，規(guī)劃發(fā)展未來。會計管理和預算管理都是事業(yè)單位管理的有效方式，預算管理必須以會計數(shù)據(jù)和信息為基礎(chǔ)，預算管理手段和方法的提升反過來又會促進會計向管理型的轉(zhuǎn)變，因此構(gòu)建以全面預算管理為核心的財經(jīng)管理信息系統(tǒng)既是對會計轉(zhuǎn)型的適應(yīng)，同時又是一種促進。

構(gòu)建以全面預算管理為核心的財經(jīng)管理信息系統(tǒng)的具體設(shè)計

（一）設(shè)計目標和思路

1.設(shè)計目標

事業(yè)單位全面預算管理，是利用預算對單位內(nèi)部各種資源進行配置、考核、控制，以便有效地組織和協(xié)調(diào)單位業(yè)務(wù)活動，完成既定的事業(yè)發(fā)展目標。事業(yè)單位全面預算管理從流程上看包括預算編制、預算執(zhí)行控制、預算調(diào)整以及預算績效評價等，從內(nèi)容看包括收入預算、人員支出預算、日常運維支出預算、業(yè)務(wù)支出預算、設(shè)備采購預算等。

以全面預算管理為核心的財經(jīng)管理信息系統(tǒng)的設(shè)計目標就是為實現(xiàn)事業(yè)發(fā)展目標提供數(shù)據(jù)支撐及有效資源配置，建立預算編制有目標，預算執(zhí)行有控制，預算完成有評價，評價結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用的全過程預算績效管理機制，構(gòu)建集流程管理、內(nèi)部控制、決策支持為一體的、以全面預算管理為核心的財經(jīng)管理信息系統(tǒng)。該系統(tǒng)能夠以預算為核心，統(tǒng)籌兼顧多組織、多層次、多維度的管理需求，具有統(tǒng)一性；與事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境相結(jié)合，強化程序性管理，具有可控性；能及時準確地提供財經(jīng)有用信息，同時滿足業(yè)務(wù)發(fā)展需要，具有可擴性。

2.設(shè)計思路

在先進的、統(tǒng)一的UAP平臺上，以全面預算管理為核心，建立財經(jīng)管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)財務(wù)分析和管理決策 （見圖1）。

（1）統(tǒng)一應(yīng)用平臺，支撐不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)用的開發(fā)的統(tǒng)一的開放的應(yīng)用平臺，保證所有的應(yīng)用產(chǎn)品基于統(tǒng)一的數(shù)據(jù)模型和應(yīng)用模型，保持數(shù)據(jù)、流程，界面和操作一致性。

（2）統(tǒng)一基礎(chǔ)檔案，從單位整體出發(fā)，建立統(tǒng)一的會計科目、項目、客商、部門、人員及編碼規(guī)則，支持各子系統(tǒng)共享和調(diào)用。

（3）統(tǒng)一核算平臺，建立以全面預算管理為核心的人員成本、項目成本、資金管理、采購管理、合同管理、資產(chǎn)管理、費用管理和績效管理等財務(wù)業(yè)務(wù)一體化信息系統(tǒng)。

（4）統(tǒng)一預算控制、預警方案，提供單項控制、累進控制和公式百分比控制等，對預算執(zhí)行進行控制、預警。

（二）項目庫建設(shè)

根據(jù)現(xiàn)代財政制度要求，事業(yè)單位的預算管理系統(tǒng)的主要特征是以項目為單位，通過建立項目庫，實現(xiàn)對項目預算編制、控制和績效管理。

項目庫是對項目進行規(guī)范化、程序化管理的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。隨著進一步完善和深化部門項目支出預算管理，提高項目支出預算的規(guī)范性和科學性，亟需建立以標準化定額為基礎(chǔ)，以產(chǎn)出績效為導向的項目支出預算管理系統(tǒng)。項目支出預算是部門支出預算的重要組成部分，包括基本建設(shè)、有關(guān)事業(yè)發(fā)展專項計劃、專項業(yè)務(wù)費、大型修繕、大型購置、大型會議等。項目支出預算具有專項性、獨立性和完整性。

新構(gòu)建的財經(jīng)管理信息系統(tǒng)，應(yīng)按照財政部統(tǒng)一制定中央部門項目庫管理的規(guī)章制度、項目申報文本，統(tǒng)一設(shè)計開放管理的項目庫。各單位、各部門根據(jù)本單位、本部門業(yè)務(wù)發(fā)展需要，隨時登陸，不定期申報、錄入與項目相關(guān)信息，包括項目概況、項目績效目標、項目支出明細及依據(jù)、項目審核情況等。定期評審入庫，預算安排從項目庫中挑選，并建立項目推出機制 （見圖2）。

（三）完善全面預算管理信息系統(tǒng)

圖1 基于UAP平臺的應(yīng)用框架

圖2 項目庫與預算管理系統(tǒng)

實行全面預算管理，就是以“預算組織、預算目標體系、預算編制、預算執(zhí)行、預算考評”為核心實現(xiàn)組織的整體戰(zhàn)略目標，有效地強化組織管理控制能力。全面預算貫穿于單位各項業(yè)務(wù)活動事前、事中和事后的全過程，在單位內(nèi)部管理中發(fā)揮著計劃、協(xié)調(diào)、控制和評價等綜合管理功能。通過全面預算管理信息化，加強財務(wù)與業(yè)務(wù)一體化管理。將內(nèi)部控制與信息化相結(jié)合，實現(xiàn)全面預算常態(tài)化管理，嚴格控制預算執(zhí)行過程，實現(xiàn)支出預算的事前控制，一旦出現(xiàn)預算異常現(xiàn)象，信息化系統(tǒng)會自動提示，引起單位重視，并進行相應(yīng)的處理。

1.預算編制

以職能部門為單位，按照 “誰花錢，誰編預算”的原則，根據(jù)工作計劃，在線或離線編制本部門預算，人事部門編制人員經(jīng)費預算；業(yè)務(wù)部門按項目編制收、支預算，辦公室編制辦公運營預算；信息技術(shù)部門編制計算機網(wǎng)絡(luò)維護預算，資產(chǎn)管理部門編制投資預算，財務(wù)部門編制資金預算。通過全面預算的編制和平衡，實現(xiàn)對單位資源的最佳安排和使用。

2.預算執(zhí)行與控制

根據(jù)管理需要，設(shè)計不同的控制方案，將預算管理中的部門、項目與業(yè)務(wù)系統(tǒng)部門、項目一一對應(yīng)，通過費用管理建立關(guān)聯(lián)，自動從業(yè)務(wù)系統(tǒng)提取實際數(shù)據(jù)，實現(xiàn)對部門和項目預算執(zhí)行事前控制和超預算提示，將預算控制前置到經(jīng)辦人在費用管理系統(tǒng)填制支出申請時，及時發(fā)現(xiàn)潛在風險，并預先采取相應(yīng)的防范措施，從而達到規(guī)避與化解風險的目的 （見圖示3）。

通過流程再造，規(guī)范預算執(zhí)行申請的審批權(quán)限和程序，并設(shè)置到財經(jīng)管理信息化系統(tǒng)中，實現(xiàn)對業(yè)務(wù)支出預算事前和事中的控制，“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”。

3.預算執(zhí)行分析與評價

通過從多個業(yè)務(wù)系統(tǒng)取數(shù)，實現(xiàn)財務(wù)狀況、收支余分析和多維度預算執(zhí)行情況分析，并通過預算聯(lián)動計算和數(shù)據(jù)追蹤，找出影響計劃數(shù)據(jù)變化因素，使業(yè)務(wù)部門隨時了解和掌握本部門和項目預算執(zhí)行情況，研究預算執(zhí)行中存在的問題，提出改進措施，提高預算執(zhí)行的有效性。使單位領(lǐng)導隨時了解單位預算執(zhí)行整體情況，有效控制和調(diào)配到位資源，保證單位各項工作有效落實，提高工作效率和效益。

圖3 預算事前控制、預警流程

構(gòu)建以全面預算為核心的財經(jīng)管理信息系統(tǒng)的保障體系

（一）組織保障

成立以一把手領(lǐng)導的預算管理委員會，從組織設(shè)置上保障預算全員參與編制、預算管理系統(tǒng)進行匯總，預算管理部門進行審核，預算管理委員會負責審批。

（二）執(zhí)行保障

財務(wù)部門是預算控制中心和預算信息處理中心，負有主要預算控制責任。其主要任務(wù)是構(gòu)建預算控制關(guān)鍵點體系和建立信息快速溝通機制，確保預算責任執(zhí)行到位。

（三）制度保障

建立信息公開制度，在辦公內(nèi)網(wǎng)定期公示各部門、項目預算執(zhí)行進度和情況，推進各部門、項目按計劃執(zhí)行。

（四）績效問責

建立預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用的全過程預算績效管理機制。同時為強化績效理念和支出責任，提高財政資金使用效益，建立健全預算績效管理問責制度，對預算績效未能達到預期目標或規(guī)定標準的部門、項目負責人實行績效問責，提高預算執(zhí)行的約束力。