阮氏慶維

摘要：在回顧了中國國有企業(yè)產(chǎn)區(qū)改革的法律規(guī)制現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，詳細(xì)的分析英國、美國及法國在國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的法律規(guī)制上的實(shí)踐，通過對三國的經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，指出兩點(diǎn)對中國國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革法律規(guī)制的啟示：通過法律界定國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)，明確國有企業(yè)的法人地位；建立完善的國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；產(chǎn)權(quán)改革；法律規(guī)制；國外經(jīng)驗(yàn)

中圖分類號：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：16723198（2015）12015803

1 中國國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的法律規(guī)制現(xiàn)狀

中國國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革立法角度看可以分為三個階段：起步階段（1978年—1992年），調(diào)整政府及企業(yè)委托經(jīng)營關(guān)系；攻堅(jiān)階段（1992年—2002年）調(diào)整出資關(guān)系；推進(jìn)階段（2002年以來）調(diào)整出資人代表職責(zé)。

1.1 起步階段（1978年—1992年）

這一國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革立法的特點(diǎn)是調(diào)整政府及企業(yè)委托經(jīng)營關(guān)系，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。

1.2 攻堅(jiān)階段（1993年—2002年）

這一時期國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革立法的特點(diǎn)是建立現(xiàn)代的企業(yè)制度，確立企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，國家與國有企業(yè)的關(guān)系由委托經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲑Y關(guān)系。

1.3 推進(jìn)階段（2003年至今）

2003年3月國務(wù)院成立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，2003年5月，國務(wù)院發(fā)布了《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，規(guī)定了國資委的性質(zhì)及職責(zé)，為建立國有資產(chǎn)出資人制度提供依據(jù)。2003年10月，中共十六屆三中全會作出《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出完善國有資產(chǎn)管理體制，深化國有企業(yè)改革。2006年修改后的《企業(yè)破產(chǎn)法》頒布實(shí)施，2007年3月《物權(quán)法》出臺，明確國有產(chǎn)權(quán)與非國有產(chǎn)權(quán)平等的法律地位，確定了國有產(chǎn)權(quán)作為一般市場主體的理性回歸。2008年10月，十一屆全國人大通過《國有資產(chǎn)法》，建立起了國有資產(chǎn)管理的法律體系。

2 國外國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革法律規(guī)制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

2.1 英國國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的法律規(guī)制實(shí)踐

英國從20世紀(jì)70年代早期開始，國有企業(yè)的投資回報率為零，國有企業(yè)的生產(chǎn)效率低下，如20世紀(jì)70年代英國鋼鐵公司的勞動生產(chǎn)率只有西歐國家同類企業(yè)的1/3到1/2。國有企業(yè)存在缺乏激勵競爭機(jī)制、國有企業(yè)控制架構(gòu)的缺陷，20世紀(jì)70年代的石油危機(jī)引發(fā)的高通脹及高失業(yè)。1979年，英國保守黨人撒切爾夫人出任首相，指責(zé)工黨政府采取的國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)及國有化政策是英國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)“通脹”的原因。她提出實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的新政策。具體是：嚴(yán)格預(yù)算財(cái)政資金；引入私人資本；打破國企壟斷地位；擴(kuò)大董事會權(quán)限。

在撒切爾任期內(nèi)，她推動了英國國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革，在法律規(guī)制層面的實(shí)踐主要是產(chǎn)業(yè)立法。英國政府及基礎(chǔ)設(shè)施的國有企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革中是以政府管制立法為先導(dǎo)，使得國有企業(yè)的改革有相應(yīng)的法律依據(jù)及實(shí)施程序。

從上表可以看出，在產(chǎn)權(quán)的管理主體的設(shè)置上，通過各個產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)相應(yīng)建立了法定的產(chǎn)業(yè)管制辦公室，由管制辦公室依法對被管制的企業(yè)進(jìn)行價格及質(zhì)量的控制，允許通過私有化進(jìn)行產(chǎn)權(quán)多元化改革。

在企業(yè)的經(jīng)營權(quán)上，產(chǎn)業(yè)管制辦公室不干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營決策，不對被管制企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益負(fù)責(zé)，僅對被管制的企業(yè)的服務(wù)、價格及質(zhì)量等各個方面進(jìn)行監(jiān)督，只對國有產(chǎn)權(quán)實(shí)行監(jiān)督功能。

英國議會是國有企業(yè)的最終所有者，對國有產(chǎn)權(quán)實(shí)施監(jiān)督，議會通過對各主管大臣的授權(quán)管理國有企業(yè)，各主管大臣對議會負(fù)責(zé)。議員對大臣管理可質(zhì)詢，大臣必須做出嚴(yán)肅的答復(fù)。英國下院建立專門的“國有化企業(yè)特別委員會”對國會提供國有企業(yè)管理的發(fā)展報告，便于制定相關(guān)的法律規(guī)定。另外，下院還下設(shè)幾個部門的特別委員會，對煤、電力、煤氣等國有企業(yè)進(jìn)行調(diào)查。財(cái)政部及行政機(jī)構(gòu)特別委員會有權(quán)調(diào)查國有化企業(yè)的財(cái)務(wù)問題，議會的文官事務(wù)委員會、公共會計(jì)委員會等也可以審議國有企業(yè)的有關(guān)事宜。

2.2 美國國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的法律規(guī)制實(shí)踐

20世紀(jì)70年代，美國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)“滯漲”，80年初上臺的里根總統(tǒng)開始整頓國有企業(yè)。21世紀(jì)后，小布什政府通過“競爭招標(biāo)”等私有化措施對國有企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革。

美國國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)私有化包括了產(chǎn)權(quán)及經(jīng)營權(quán)的私有化，如特許經(jīng)營、放松政府管制、強(qiáng)化市場競爭等行為。美國國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的立法實(shí)踐方式主要有：

（1）立約承包。立約承包成為國有企業(yè)非所有權(quán)轉(zhuǎn)讓中最重要的私有化形式。它是指政府通過和私人公司簽訂管理合同將國有企業(yè)、公共事業(yè)或者政府某一部門的管理權(quán)承包給私有投資者。在1994年通過的《1994年放松管制和立約承包法案》對立約承包的具體實(shí)施進(jìn)行立法，使其成為國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的重要的方法措施。

（2）競爭招標(biāo)。在《聯(lián)邦活動資產(chǎn)注冊改革法案》下，政府企業(yè)在清楚哪些工作只能由政府部門完成，哪些工作是可以外包出去的之后，向聯(lián)邦管理與預(yù)算辦公室提交一份清單，表明哪些工作是可以承包給商業(yè)的私人公司去完成。將一部分的政府企業(yè)中可以由私人公司完成的工作以競爭招標(biāo)的方式外包出去交給私人公司完成。這項(xiàng)措施在國防部的軍工企業(yè)中運(yùn)用得最多，有效地降低了運(yùn)營成本，成為美國國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革中最重要的方式之一。

美國國有企業(yè)選定一家或者數(shù)家投標(biāo)公司作為主承包商，根據(jù)承包產(chǎn)品形式及內(nèi)部結(jié)構(gòu)，主承包商也可以將任務(wù)轉(zhuǎn)包給其他承包商，通過轉(zhuǎn)包及承包形成一個系統(tǒng)工程原則組織，以主承包商為首的責(zé)任人定貨合同制度。有利于政府將項(xiàng)目按照優(yōu)先次序進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃生產(chǎn)，有利于企業(yè)責(zé)、權(quán)、利三方統(tǒng)一。

美國國有企業(yè)的建立、管理及經(jīng)營都要依據(jù)議會頒布的特別法進(jìn)行，其產(chǎn)權(quán)改革也須議會通過專門法案。國有企業(yè)監(jiān)管來自美國國會、總統(tǒng)及管理和預(yù)算辦公室、設(shè)計(jì)書及政府公司隸屬的行政機(jī)構(gòu)，層層遞進(jìn)。國會行使立法、授權(quán)和審批行使所有者職能；總統(tǒng)及管理和預(yù)算辦公室依法編制經(jīng)營預(yù)算提交總統(tǒng)，由總統(tǒng)交給國會批準(zhǔn)后，監(jiān)督行政部門預(yù)算執(zhí)行；審計(jì)總署實(shí)行對國有企業(yè)的審計(jì)工作，向國會直接負(fù)責(zé)并報告工作；隸屬行政部門以《政府公司控制法》為基礎(chǔ)，根據(jù)議會相關(guān)決議，設(shè)置常設(shè)委員會以人事控制、合同制等方式實(shí)行監(jiān)管責(zé)任。

美國對國有企業(yè)都制定單獨(dú)立法就公司的目的、經(jīng)營方式、范圍、法人治理結(jié)構(gòu)、存續(xù)時間等作了明確的規(guī)定。政府是受國會委托，根據(jù)有關(guān)法律對國有企業(yè)實(shí)行管理。美國國有企業(yè)建立以董事會治理為核心的國有企業(yè)的管控架構(gòu)，政府對董事會人員的選拔有決定權(quán)，經(jīng)理層多實(shí)行職業(yè)經(jīng)理人制度，在市場中公開選聘。美國政府對國有企業(yè)從預(yù)算提出、審批到審計(jì)都有明確的法律制度規(guī)定，提升了產(chǎn)權(quán)的監(jiān)管質(zhì)量。

2.3 法國國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的法律規(guī)制實(shí)踐

20世紀(jì)70年代后的石油危機(jī)導(dǎo)致西方經(jīng)濟(jì)的衰退，法國的國有企業(yè)缺乏面對經(jīng)濟(jì)危機(jī)的靈活性，國有企業(yè)的長期經(jīng)營不佳，其服務(wù)差及效率低等問題積累了大量的社會矛盾。隨著1986年右翼政黨的上臺，政府對國有企業(yè)實(shí)行了大規(guī)模的產(chǎn)權(quán)改革。

產(chǎn)權(quán)改革的主要法律形式是實(shí)行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓。法國國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革是以法律形式對國有企業(yè)的股權(quán)實(shí)行轉(zhuǎn)讓，其具體實(shí)施中主要有五個步驟：政府決定后由經(jīng)濟(jì)部國庫司進(jìn)行具體實(shí)施；國庫司選擇銀行做重組顧問；顧問銀行做出研究報告并定價；報告交給股權(quán)及轉(zhuǎn)讓委員會研究，做出價格決定；經(jīng)濟(jì)財(cái)政部長對決定重組的價格進(jìn)行確認(rèn)，實(shí)施重組計(jì)劃。挑選受讓方是以公開招標(biāo)的方式進(jìn)行，選定的受讓方要保證國家取得合適的轉(zhuǎn)讓收益、能解決被轉(zhuǎn)讓的職工就業(yè)及能使被轉(zhuǎn)讓的企業(yè)有穩(wěn)定的發(fā)展。

法國先后實(shí)施多個法令，明確了國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易實(shí)施的具體辦法，其產(chǎn)權(quán)改革操作的法律依據(jù)如表4。

國家參股局的依法設(shè)立。2004年9月9日法國政府頒布法令設(shè)立國家參股局，實(shí)行了從管“企業(yè)”到管“資本”的轉(zhuǎn)變。國家參股局隸屬于經(jīng)濟(jì)財(cái)政部與工業(yè)復(fù)興部，下設(shè)一個總秘書處及三個下屬機(jī)構(gòu)。各下屬機(jī)構(gòu)按照相應(yīng)的交通、基礎(chǔ)設(shè)施、能源、郵政、國防等行業(yè)板塊設(shè)立相應(yīng)幾個司，其成員來自各行業(yè)的專家，其職能是實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)的保值增值，參與確定國有企業(yè)的長期發(fā)展戰(zhàn)略，參與企業(yè)與國家簽訂的目標(biāo)合同并監(jiān)督其履行，評估企業(yè)管理的情況等。

法國制定了《國家參股局章程：國家參股局與國家參股企業(yè)關(guān)系的管理規(guī)則》處理國家股東代表結(jié)構(gòu)與其參股國有企業(yè)之間的關(guān)系。規(guī)定中強(qiáng)調(diào)這樣的幾點(diǎn)：參股局向國有企業(yè)委派代表，通過國有企業(yè)的股東會及董事會等行使經(jīng)營決策權(quán)；規(guī)定國有企業(yè)向參股局定期聯(lián)絡(luò)，重大事項(xiàng)提前商討機(jī)制，保證國家股東對經(jīng)營持續(xù)性的知情權(quán)；規(guī)定參股局對國有企業(yè)實(shí)行年度評估，并提交給議會《國家股東年度報告》；參股局有權(quán)督促審計(jì)團(tuán)隊(duì)對國有企業(yè)及子公司進(jìn)行審計(jì)。國家參股局也來自多方的監(jiān)督，首先是經(jīng)濟(jì)財(cái)政部及工業(yè)復(fù)興部對其行使的行政監(jiān)管權(quán)，其次是議會的監(jiān)督，國家參股局局長每年向議會的財(cái)政委員會述職；還有國家審計(jì)法院的監(jiān)督。

3 國外經(jīng)驗(yàn)對中國國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革法律規(guī)制的啟示

從英國、美國及法國的國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的法律規(guī)制經(jīng)驗(yàn)中，對中國國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革中法律規(guī)制有以下兩點(diǎn)啟示：

（1）通過的法律界定國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)，明確國有企業(yè)的法人地位。從英國、美國及法國的經(jīng)驗(yàn)中，可以看到英美法國家在界定國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的法律規(guī)制上都做了不同程度的探索實(shí)踐，其中：英國從各個產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)相應(yīng)建立了法定的產(chǎn)業(yè)管制辦公室；法國建立國家參股局；英、美重議會權(quán)力的行使，對國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓進(jìn)行單獨(dú)立法，并由議會批準(zhǔn)通過有才能執(zhí)行。法國國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓通過法律形式經(jīng)過了環(huán)環(huán)相扣的五個步驟，體現(xiàn)了透明公正的原則。英美國有企業(yè)都有完善的企業(yè)法人制度，英國國有企業(yè)具有法人資格在議會控制下實(shí)行獨(dú)立經(jīng)營，有董事會。美國國會通過單獨(dú)立法對國有企業(yè)的目的經(jīng)營范圍進(jìn)行規(guī)定，明確地獨(dú)立的法人地位，擁有自己的財(cái)產(chǎn)，獨(dú)立承擔(dān)財(cái)產(chǎn)責(zé)任。

（2）建立完善的國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)監(jiān)督機(jī)制。在產(chǎn)權(quán)的監(jiān)督機(jī)制上，英國議會通過下設(shè)“國有化企業(yè)特別委員會”形式對國有企業(yè)進(jìn)行調(diào)查，作出報告，另外財(cái)政部及行政機(jī)構(gòu)特別委員會有權(quán)調(diào)查國有化企業(yè)的財(cái)務(wù)問題，議會的文官事務(wù)委員會、公共會計(jì)委員會等也可以審議國有企業(yè)的有關(guān)事宜，英國形成了各主管部門、財(cái)政部和議會相結(jié)合，并以各主管部門為主產(chǎn)權(quán)監(jiān)督管理模式。美國國有企業(yè)監(jiān)管來自美國國會、總統(tǒng)及管理和預(yù)算辦公室、設(shè)計(jì)書及政府公司隸屬的行政機(jī)構(gòu)，層層遞進(jìn)。法國國有企業(yè)來自議會、經(jīng)濟(jì)和財(cái)政部及審計(jì)法院的監(jiān)督，國家參股局委派代表對國有企業(yè)的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，參股局受到議會、經(jīng)濟(jì)財(cái)政部及國家審計(jì)法院的監(jiān)督，法國形成以主管部門和財(cái)政部門相結(jié)合并以財(cái)政部為主的“雙重”監(jiān)督管理模式。

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