文/于文軒 楊蕓汀

責(zé)任編輯 李冬梅

風(fēng)能是地球表面大量空氣流動所產(chǎn)生的一種可供人類利用的能源，分布地域廣泛，蘊藏豐富，是最重要的可再生能源之一。在人類社會早期，人類通常將風(fēng)能直接轉(zhuǎn)化為機械能，用來碾磨谷物、抽水或風(fēng)力助航，服務(wù)對象多為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和海上交通運輸。隨著科學(xué)技術(shù)的進步和社會的發(fā)展，人類逐漸認(rèn)識到煤炭、石油等常規(guī)能源對經(jīng)濟發(fā)展的約束性及其對生態(tài)環(huán)境的破壞性，于是開始探求可持續(xù)利用的、清潔安全的新能源，以替代常規(guī)能源的消耗和減少對環(huán)境的負(fù)面影響。在此背景之下，風(fēng)能愈發(fā)受到重視。

一、我國風(fēng)能開發(fā)利用現(xiàn)狀及問題

風(fēng)力發(fā)電技術(shù)是目前產(chǎn)業(yè)化成熟度最高、市場競爭力最強、最易實現(xiàn)商業(yè)化的可再生能源技術(shù)，因而受到了各國的普遍重視。我國是世界上利用風(fēng)能最早的國家之一，明代已有利用風(fēng)力驅(qū)動帆船、灌溉農(nóng)田的實踐與記錄。20世紀(jì)50年代后期，我國開始了探索利用風(fēng)力發(fā)電的進程，出臺了一系列促進風(fēng)電發(fā)展的政策和鼓勵措施，經(jīng)過數(shù)十年的探索與發(fā)展，我國風(fēng)能開發(fā)利用取得了巨大進步，成為世界公認(rèn)的風(fēng)電大國。

然而，隨著我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的深入發(fā)展，問題也不斷涌現(xiàn)，其中最重要的問題是“棄風(fēng)”現(xiàn)象頻發(fā)。所謂“棄風(fēng)”，是指在風(fēng)力條件符合風(fēng)機正常發(fā)電條件的情況下，由于電網(wǎng)接納能力、輸電能力限制或風(fēng)電出力不穩(wěn)定等原因，導(dǎo)致風(fēng)電場部分或全部風(fēng)機無法上網(wǎng)供電，造成風(fēng)機暫停發(fā)電的現(xiàn)象。[1]客觀而言，由于風(fēng)力發(fā)電具有波動性強和可預(yù)測性差等特點，“棄風(fēng)”現(xiàn)象是難以避免的，但頻頻發(fā)生的“棄風(fēng)”現(xiàn)象會造成風(fēng)能資源的巨大浪費，導(dǎo)致風(fēng)電企業(yè)虧損，對社會經(jīng)濟造成損失。

二、“棄風(fēng)”現(xiàn)象頻發(fā)的原因分析

導(dǎo)致“棄風(fēng)”現(xiàn)象發(fā)生的原因多樣且復(fù)雜。就我國而言，既有制度層面的深層原因，也有產(chǎn)業(yè)本身技術(shù)層面的直接原因。

（一）風(fēng)力發(fā)電供需矛盾突出

風(fēng)力發(fā)電與傳統(tǒng)能源發(fā)電相比，具有隨機性和波動性特點，其供給和需求之間的平衡也不易控制。目前，風(fēng)電供需矛盾主要體現(xiàn)在兩個方面。在空間上，風(fēng)能資源豐富地區(qū)的剩余風(fēng)電無法基于有效的協(xié)調(diào)機制輸送到風(fēng)電供給不足的地區(qū)。如我國傳統(tǒng)的風(fēng)電市場“三北”地區(qū)（東北、華北和西北），用電負(fù)荷低，但區(qū)域內(nèi)風(fēng)電裝機容量卻很高。在用電需求量大的沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，由于受到地形和氣候條件的影響，不易大規(guī)模發(fā)展風(fēng)電產(chǎn)業(yè)，同時因海上風(fēng)電發(fā)展亦面臨技術(shù)難度大、投資成本高等瓶頸，因此這些地區(qū)的電力供需矛盾最為突出。在時間上，風(fēng)電大多具有反調(diào)峰特點，即夜晚用電負(fù)荷處于低谷時段風(fēng)力發(fā)電出力往往較大。[2]加之儲能設(shè)備目前尚不成熟，這種電能供給與需求的不平衡，是導(dǎo)致風(fēng)電“棄風(fēng)”的主要原因。

（二）總量目標(biāo)設(shè)定不合理

總量目標(biāo)制度，是指一個國家或者地區(qū)以法律的形式對一定時期內(nèi)可再生能源的發(fā)展總量做出的強制性規(guī)定。[3]總量目標(biāo)制度在可再生能源法律制度體系中具有極其重要的地位，是政府推動與市場引導(dǎo)原則的具體體現(xiàn)。[4]

就風(fēng)電產(chǎn)業(yè)而言，我國的總量目標(biāo)顯得較為保守。2007年國家發(fā)改委公布的《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》提出，2010年我國風(fēng)電裝機總量要達到 500萬千瓦，2020年要達到3000萬千瓦。但據(jù)統(tǒng)計，2007年，我國風(fēng)電裝機總量已達到584.8萬千瓦，2010年更是遠(yuǎn)超過預(yù)期，達4473.4萬千瓦。中國風(fēng)能協(xié)會（CWEA）的數(shù)據(jù)顯示，2013 年，我國除臺灣地區(qū)外累計裝機容量為9141.3萬千瓦，同比增長 21.4%。依此增長速度，《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》規(guī)定的到2015年風(fēng)力發(fā)電裝機規(guī)模1億千瓦的目標(biāo)又顯保守。由此，總量目標(biāo)制度不僅未能充分發(fā)揮其應(yīng)有的推動和引導(dǎo)作用，相反在一定程度上還導(dǎo)致了風(fēng)電爆炸性發(fā)展與“棄風(fēng)”現(xiàn)象并存的窘境。

（三）風(fēng)電項目與電網(wǎng)項目不匹配

對于我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)而言，風(fēng)電項目與電網(wǎng)項目不匹配是一個重要的瓶頸。這種不匹配主要體現(xiàn)在兩個方面。一方面是風(fēng)電項目規(guī)劃和電網(wǎng)項目規(guī)劃之間不協(xié)調(diào)，即國家在進行風(fēng)電開發(fā)規(guī)劃時未將其與電網(wǎng)項目之間的合理有效銜接作為重要的考量因素。風(fēng)電一度被戲稱為“瘋電”。一哄而起、不顧電網(wǎng)實際地上項目，使風(fēng)電核準(zhǔn)、配套和送出日益艱難。[5]在此情形下，如何實現(xiàn)風(fēng)電項目的審批與檢測就成為風(fēng)電產(chǎn)業(yè)不得不高度重視的問題。另一方面是風(fēng)電項目建設(shè)與電網(wǎng)項目建設(shè)之間不同步。風(fēng)電項目建設(shè)前期審批手續(xù)簡單，建設(shè)周期短；而電網(wǎng)建設(shè)則前期審批周期長，手續(xù)相對復(fù)雜，建設(shè)時間長。這使得風(fēng)電項目與電網(wǎng)工程不易協(xié)調(diào)。這是造成“棄風(fēng)”現(xiàn)象的重要原因之一。

（四）風(fēng)電價格機制有待完善

2009年，國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于完善風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電價政策的通知》，就風(fēng)電價格管理作出了規(guī)定：陸上風(fēng)電按照風(fēng)能資源狀況和工程建設(shè)條件，制定風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價；海上風(fēng)電項目上網(wǎng)電價由國務(wù)院價格主管部門制定。2014年，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于海上風(fēng)電上網(wǎng)電價政策的通知》，明確了海上風(fēng)電標(biāo)桿電價相關(guān)措施。但總體而言，風(fēng)電價格機制仍然不夠完善。

一方面，技術(shù)基礎(chǔ)與產(chǎn)業(yè)自身特點導(dǎo)致發(fā)電成本高。我國由于未能全面掌握風(fēng)電設(shè)備的核心技術(shù)，發(fā)電成本較高，由此導(dǎo)致高電價、低盈利。這成為影響我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的一個重要的制約因素。同時，風(fēng)電初始建設(shè)投資較大，投入運營后發(fā)電量又受制于風(fēng)力資源的自然狀況，可控性較低，由此造成風(fēng)電價格居高不下，即使在我國目前為風(fēng)電提供大量補助的情況下亦是如此。相應(yīng)地，由于風(fēng)電在能源市場中占有份額不大，又導(dǎo)致風(fēng)電成本降低緩慢，從而陷入惡性循環(huán)的尷尬。

另一方面，固定電價和電量補助存在負(fù)面影響。我國風(fēng)電價格以固定電價為主，輔助以電量補助及稅收優(yōu)惠政策。盡管固定電價定價機制有助于保證區(qū)域內(nèi)風(fēng)電價格的穩(wěn)定和風(fēng)電投資商的利益，在現(xiàn)階段整體上有利于風(fēng)電企業(yè)的發(fā)展，但也存在產(chǎn)量目標(biāo)不明、市場機制的積極作用無法充分發(fā)揮等不足。[6]在電量補助方面，也存在國家對不同地區(qū)的風(fēng)電補貼差異大、補貼資金缺口嚴(yán)重等問題。

（五）全額保障性收購制度作用有限

風(fēng)電具有間歇性、隨機性、可調(diào)度性低、可預(yù)測度差等特點，因而電網(wǎng)企業(yè)并網(wǎng)接納風(fēng)電的意愿不高。因此，《可再生能源法》規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與依法取得行政許可或者報送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目的上網(wǎng)電量，并為可再生能源發(fā)電提供上網(wǎng)服務(wù)。這就是“全額保障性收購制度”。該制度旨在為可再生能源的消納和并網(wǎng)提供保障，有助于緩解風(fēng)電“上網(wǎng)難”問題。但由于近些年來我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過電網(wǎng)發(fā)展速度，造成電網(wǎng)消納困難。加之我國風(fēng)力資源豐富地區(qū)多為偏遠(yuǎn)地區(qū)，風(fēng)電建設(shè)和輸送成本較高，強制電網(wǎng)企業(yè)全額收購不僅會增加企業(yè)的壓力，而且風(fēng)電的大規(guī)模并網(wǎng)也會對電網(wǎng)安全穩(wěn)定造成負(fù)面影響。在此情形下，該制度亦無法從根本上解決風(fēng)電消納問題。

（六）輸送和調(diào)峰瓶頸突出

一方面，輸送能力不足。近年來我國風(fēng)電裝機量迅速增長，但由于外送電通道建設(shè)滯后，輸送能力不足，加之輸送通道呈現(xiàn)不均衡的分布態(tài)勢，使得部分地區(qū)“窩電”現(xiàn)象加劇，由此加劇“棄風(fēng)”現(xiàn)象。

另一方面，調(diào)峰能力不足。風(fēng)力發(fā)電所固有的不穩(wěn)定性特征，要求有其他電源提供備用和調(diào)峰服務(wù)，以維持電力系統(tǒng)的安全穩(wěn)定和持續(xù)運行。受傳統(tǒng)能源結(jié)構(gòu)的影響，加上風(fēng)電明顯的反調(diào)峰特征，我國電力系統(tǒng)長期以來都存在調(diào)峰能力不足的問題。以“三北”地區(qū)為例，該地區(qū)電源結(jié)構(gòu)單一，靈活調(diào)峰電源比重不足2%。[1]僅是調(diào)峰能力不足所引發(fā)的“棄風(fēng)”電量所占總棄風(fēng)電量的比重，就超過了40%。

三、解決“棄風(fēng)”問題的法律措施

我國應(yīng)主要從健全風(fēng)電法律體系、完善風(fēng)電法律制度、優(yōu)化風(fēng)電產(chǎn)業(yè)保障機制等方面入手，解決“棄風(fēng)”問題，促進風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

（一）完善風(fēng)電法律體系

現(xiàn)行風(fēng)電法律體系以《可再生能源法》為核心，以《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》（2006）、《可再生能源發(fā)展專項資金管理暫行辦法》（2006）等部門規(guī)章和《促進風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展實施意見》（2005）等規(guī)范性文件為配套，在專門立法和地方立法層面均有待完善。

一方面，加強風(fēng)電專門立法。風(fēng)電專門立法應(yīng)旨在彌補現(xiàn)行可再生能源法律體系在調(diào)整風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的不足，針對風(fēng)能及其利用的特點，對風(fēng)電價格、全額保障收購等制度進行完善。同時，專門立法亦應(yīng)重視健全配套措施，如合理規(guī)劃風(fēng)電發(fā)展與電網(wǎng)建設(shè)，鼓勵自主創(chuàng)新，完善審批和檢測機制等。

另一方面，推進地方風(fēng)電立法。我國地域廣闊，無論是風(fēng)力資源的豐富程度，還是配套電網(wǎng)的建設(shè)數(shù)量與規(guī)模，抑或風(fēng)力發(fā)電所需的技術(shù)條件，均存在相當(dāng)大的差異性。為此，一些地區(qū)作出了有益的嘗試，針對本地區(qū)風(fēng)電建設(shè)和消納制定了符合本地區(qū)實際情況和風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的政策和措施。例如，東北電監(jiān)局和內(nèi)蒙古經(jīng)信委聯(lián)合發(fā)布了《蒙東地區(qū)風(fēng)火替代交易暫行辦法》，規(guī)定當(dāng)電網(wǎng)由于調(diào)峰或網(wǎng)架約束等原因而被迫“棄風(fēng)”時，參與交易的火電企業(yè)在最小方式基礎(chǔ)上進一步減少發(fā)電，為風(fēng)電讓路。甘肅、浙江、蒙東等省份和地區(qū)亦采用了“風(fēng)光互補”模式，使風(fēng)力發(fā)電與太陽能光伏發(fā)電兩種新能源發(fā)電有機結(jié)合、優(yōu)勢互補，提高資源利用率。

（二）科學(xué)規(guī)劃和設(shè)定總量目標(biāo)

為解決“棄風(fēng)”問題，至關(guān)重要的是合理規(guī)劃風(fēng)電建設(shè)項目，并協(xié)調(diào)其與電網(wǎng)項目之間的關(guān)系。應(yīng)根據(jù)國家可再生能源開發(fā)利用的原則和目標(biāo)，綜合各地風(fēng)電出力及消納情況，結(jié)合我國經(jīng)濟發(fā)展和社會需求，科學(xué)制定風(fēng)電和電網(wǎng)的建設(shè)方案，并嚴(yán)格按照規(guī)劃審批核準(zhǔn)風(fēng)電項目。唯有如此，方可有效地從根源上減輕“棄風(fēng)”現(xiàn)象。2013年，國家發(fā)改委將企業(yè)投資風(fēng)電站項目核準(zhǔn)的審批權(quán)力下放到了地方政府投資主管部門。項目審批權(quán)的下放，可以促使地方政府結(jié)合本區(qū)域?qū)嶋H情況對風(fēng)電項目進行審批，“棄風(fēng)率”高的地區(qū)可以放緩進度，而需電量大的地區(qū)則可以加快建設(shè)，從而在源頭上有效防止地方風(fēng)電項目盲目建設(shè)。

（三）健全風(fēng)電價格制度

首先，可以根據(jù)發(fā)電成本、技術(shù)水平、市場潛力等差異，進一步細(xì)化并網(wǎng)標(biāo)桿電價，吸引更多的中小型企業(yè)進入風(fēng)電產(chǎn)業(yè)。[7]其次，可以采用稅收支持政策，吸引高耗能企業(yè)主動采用風(fēng)電，提高其利用風(fēng)電的積極性，從而降低棄風(fēng)率。再次，推廣綠色電價制度，通過對綠色電力商品的推廣，使用戶自愿為可再生能源電力支付較高電價，減輕電網(wǎng)企業(yè)的負(fù)擔(dān)，從而促進風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。最后，可以借鑒電力市場成熟的國家或地區(qū)的經(jīng)驗，引入“負(fù)電價制度”，即當(dāng)市場電價為負(fù)時，如果發(fā)電企業(yè)繼續(xù)發(fā)電上網(wǎng)，則需要向電網(wǎng)支付費用，用戶將獲得用電收益，[8]以平衡風(fēng)電供需關(guān)系。

（四）完善全額保障性收購制度

全額保障性收購制度雖然有助于緩解我國風(fēng)電“上網(wǎng)難”的問題，但落實效果卻差強人意。為此，首先應(yīng)盡快出臺全額保障性收購制度的配套性實施辦法，細(xì)化并網(wǎng)技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)、保障標(biāo)準(zhǔn)及其調(diào)整方法、電網(wǎng)企業(yè)的配額等內(nèi)容。其次，應(yīng)加強全額保障性收購制度實施監(jiān)管的力度，督促電網(wǎng)企業(yè)和風(fēng)電企業(yè)相互配合，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)信息平臺，實現(xiàn)信息公開和共享，從而促進雙方合作，也便于監(jiān)管部門對全額收購制度執(zhí)行情況進行有效監(jiān)督，從而促使電網(wǎng)企業(yè)切實履行風(fēng)電上網(wǎng)的收購義務(wù)。再次，可以借鑒德國經(jīng)驗，根據(jù)風(fēng)電發(fā)展的不同階段和特點調(diào)整政策和法律規(guī)制的側(cè)重點，逐步完善全額保障性收購制度。

（五）改進海上風(fēng)電招投標(biāo)制度

海上風(fēng)電具有資源豐富、發(fā)電利用小時數(shù)高、不占用土地、對生態(tài)環(huán)境影響小、不消耗水資源和適宜大規(guī)模開發(fā)等優(yōu)點，且一般靠近傳統(tǒng)電力負(fù)荷中心，便于電網(wǎng)消納，免去了長距離輸電的問題。[9]P（35）因此，不論從技術(shù)先進性還是從資源開發(fā)的角度，海上風(fēng)電均應(yīng)成為我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點。為了扶持海上風(fēng)電的發(fā)展，我國組織了兩輪海上風(fēng)電特許權(quán)招標(biāo)，《風(fēng)電發(fā)展“十二五”規(guī)劃》也明確提出，2015年我國海上風(fēng)電裝機容量將達到500萬千瓦，2020年將達到3000萬千瓦。但是，直到2013年底，我國海上風(fēng)電裝機總量僅為42.9萬千瓦，甚至2010年公開招標(biāo)的首批4個海上風(fēng)電特許權(quán)招標(biāo)項目至今無一完工。為此，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)充分協(xié)調(diào)溝通，制定出可操作性強的實施性措施，完善海上風(fēng)電招投標(biāo)制度，促進海上風(fēng)電的健康發(fā)展。

（六）加大風(fēng)電設(shè)備檢測力度

2013年，中國電科院被國際風(fēng)電權(quán)威檢測組織MEASNET納為正式成員單位，這標(biāo)志著中國電科院的風(fēng)電檢測能力獲得了世界頂級風(fēng)電檢測聯(lián)盟的認(rèn)可，風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的審批和檢測都邁出了里程碑式的一步。但是，風(fēng)電設(shè)備質(zhì)量問題依然不容樂觀。在對2011年以前并網(wǎng)的、需要低電壓穿越能力改造的風(fēng)電場檢測中，一次抽檢通過率僅為60%，最終未通過的比率為2%。[10]風(fēng)機質(zhì)量不過關(guān)以及運行中維護不當(dāng)?shù)葐栴}將嚴(yán)重影響風(fēng)電的正常運行，甚至?xí)?dǎo)致產(chǎn)生安全問題。因此，地方政府在審批風(fēng)電項目時，應(yīng)加強設(shè)備檢測工作，中國電科院也應(yīng)適當(dāng)增加風(fēng)電檢測的頻率，保證風(fēng)電設(shè)備的可靠性和穩(wěn)定性。

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