楊 小 靜

（中國人民大學 經(jīng)濟學院， 北京 100872）

集權下的財政分權：問題和出路

楊 小 靜

（中國人民大學 經(jīng)濟學院， 北京 100872）

集權還是分權是理解政府間財政關系的關鍵，但目前中國政府間的財政關系是不能用集權還是分權這樣簡單的標準就可以做出判斷的。目前，我國的政府間財政關系在分稅制改革后僅屬于形式上的財政分權。此外，自1949年以來，我國的政府間財政關系一直進行著集權和分權的循環(huán)，凸顯出我國政府間財政關系的隨意性。財政制度要從頂層設計做進一步的改革，才能打破集權和分權的循環(huán)。進一步改革的關鍵是確立政府間的財權和支出責任劃分原則，給予地方政府一定的財政自治權。最根本的改革在于改變目前的“分權式威權制”制度，才能理順財政關系，解決目前所有的矛盾。

財政分權；集權；財政聯(lián)邦制；政府間財政關系

一、引 言

政府間財政關系是一國經(jīng)濟制度運作的重要基礎。政府間財政關系包括政府間支出、政府間收入的劃分、轉移支付等幾個方面。其中如何處理好分權的程度，是任何一個國家都面臨的問題。這其中，財政分權的優(yōu)勢已被學界和實踐部門所證實。財政分權不僅是聯(lián)邦制國家的常態(tài)，在大多單一制國家也日益成為主流。財政分權解決的是公共部門的縱向結構問題，“即如何在不同的政府級次間分配責任及實現(xiàn)這些責任的手段，并使這些財政手段與各級政府所欲實現(xiàn)的財政責任相一致”。[1]

然而，作為世界上最大的單一制國家，中國的財政分權與西方的財政聯(lián)邦主義有著很大的不同。許多文獻比較了中國和俄羅斯分權的差異。中國的中央政府對地方官員有絕對的任命權，并且可以根據(jù)地方政府的績效進行獎懲，但俄羅斯實行民主體制，中央政府沒有絕對的權威讓地方政府貫徹其目標，也沒有能力去影響地方政府的行為[2]。由于中國的政治體制以及地方官員的激勵機制，使得中國的政府間財政關系一直處于頻繁的變動之中，即使在目前相對穩(wěn)定的分稅制財政制度下，中央政府和地方政府也因財權和事權的不對等帶來諸多問題，這些問題亟待解決。在2013年11月發(fā)布的《十八屆三中全會中央全面深化改革決定60條》全文中，為事權的改革提出了一些觀點，如建立“事權”和“支出責任”相適應的制度，這說明了各級政府的事權和財權不對等問題的嚴峻性，已經(jīng)成為建立現(xiàn)代財政制度的主要障礙。

如何在中國特殊的分權框架下，解決財權、事權和支出責任不匹配的缺陷，又如何走出集權和分權的循環(huán)，重構政府間財政關系，是理論界的難題。本文擬對中國政府間的財政關系進行解構，首先對中國特殊政府間財政關系的邏輯進行梳理，并從歷史和現(xiàn)實的角度分析中國目前政府間財政關系的脈絡及特征，最后提出改革建議。

二、理論邏輯：如何理解我國的財政分權？

財政聯(lián)邦制理論（Theory of Fiscal Federalism，或稱“財政聯(lián)邦主義理論”）是公共經(jīng)濟學的分支，也是關于分權的最重要理論，目前已經(jīng)發(fā)展到第二代。財政聯(lián)邦制要解決的關鍵問題是，分權作為重構公共部門的重要手段，如何解決公共部門的縱向結構問題，如何理清每一層級公共部門的責任，并賦予其相應的財政工具（奧茨，1999）[3]。

第一代財政聯(lián)邦制理論以Tiebout、Musgrave、以及Oates等學者為代表，關注公共部門職能和財政在不同層級政府之間的劃分。公共部門存在的職責在于構建適當?shù)氖侄渭m正市場失靈，而且最為重要的潛在假設是，政府是仁慈化的，會盡可能實現(xiàn)社會福利最大化。在基于美國的流動人口加固定政府的假設前提下，Tiebout模型論證了流動性強的居民可以“用腳投票”，選擇為其能夠提供最優(yōu)財政的轄區(qū)定居，該模型可以保證公共物品和居民的偏好更好匹配，在分權的情況下，由于地方政府競爭可以促使地方政府提高公共物品的供給效率[4]。這一模型在之后的文獻中受到了質疑，并得到了修正，主要的問題在于，大多數(shù)學者認為Tiebout模型是基于美國居民流動性較強的背景，而在發(fā)展中國家，甚至在歐洲，這樣的條件并不具備；其次地方政府的運行并不滿足效率原則，地方政府更容易被利益集團所俘獲。

第一代財政聯(lián)邦制理論最大的弊端是其假設不符合事實。這種以中央政府和地方政府均為社會利益最大化的仁慈政府的假設無法解釋現(xiàn)實中政府的行為。公共選擇理論可以很好地用來解釋政府偏好論。這一理論由布坎南開創(chuàng)，用經(jīng)濟學的工具來分析政治現(xiàn)象，理論假設是政府是“理性經(jīng)濟人”，即假設政治家和官僚等都是出于私利而采取行動的個人，社會福利最大化也許并不是他們關心的目標，政府并不總是克己奉公，而是在政治市場中逐利的“經(jīng)濟人”。

第二代財政聯(lián)邦制理論從激勵角度論證了財政分權的合理性，對財政分權的實施主體，即地方政府官員的行為進行了深入的研究。Qian和Weingast（1997）提出了市場維護型財政聯(lián)邦主義（Market-preserving Federalism）[5]，從軟預算約束的視角出發(fā)，認為分權的制度安排通過向地方政府提供市場化激勵，并保持和促進市場化進程。第二代財政聯(lián)邦制理論更強調地方政府為了提高自身財政收入而促進經(jīng)濟增長，而為了達成這一目的必須具備何種條件（劉承禮，2011）[6]。

中國的財政體制與理想的Tiebout模型相去甚遠，用經(jīng)典的財政聯(lián)邦制理論來解釋中國的財政分權未免過于簡單，從下文中復雜的支出分權和收入集權并行的財政關系可以看出中國情況的復雜性。一方面，中國居民受制于戶籍制度并沒有絕對的自由遷徙權，即沒有所謂的“用腳投票”的能力；另一方面，當居民流動性受到限制時，如果居民可以有效監(jiān)督地方政府，即“用手投票”，也可以使得地方政府提供帕累托最優(yōu)的公共物品，然而中國居民也不存在“用手投票”的權利。中央政府有能力而且將經(jīng)濟指標作為最有效的考核地方政府績效的方式，如就業(yè)、增長和稅收等指標[7]。以財政聯(lián)邦制為基礎，我們認為，中央政府對地方政府的威權與地方政府之間的競爭，是理解我國特殊的財政分權的前提。

“分權式威權制”（Regionally Decentralized Authoritarian System，RDA），作為一個政治集權的國家，中國次級官員的職業(yè)升遷由上級政府任命，主要特點是中央對政治及人事權的高度集權與在行政及經(jīng)濟控制權方面向地方高度放權相結合（Cheng gang Xu，2011）[8]。

在中國特殊的政治激勵下，地方政府間為爭奪資源引發(fā)的競爭關系便會導致多重的后果，在大多數(shù)情況下，中國的地方官員有著極強的動力發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟。這種在晉升激勵下的財政競爭可看作是一種“晉升錦標賽”，中國地方政府的行為具備典型的錦標賽特征。錦標賽作為一種激勵機制的特性最早由Lazear和Rosen（1981）加以揭示，它的主要特征是根據(jù)參賽人競賽結果的相對名次（并非絕對成績）決定勝負[9]。為贏得比賽，參賽人競相努力以取得比別人更好的名次，這便是錦標賽的激勵效果。競賽的標準由上級政府決定，它可以是GDP增長率，也可以是其他可度量的指標。財政競爭能夠提高經(jīng)濟效率，增進社會的福利水平，已經(jīng)由大量經(jīng)驗事實所驗證。在研究中國情況的文獻中，財政競爭被認為是支撐中國經(jīng)濟高速增長的重要因素之一，是推動中國經(jīng)濟整體增長的微觀基礎（張軍，2007）[10]。周黎安（2007）也認為，中國地方官員之間圍繞GDP增長而進行的政治錦標賽是理解政府激勵與增長的關鍵[11]。

圖1 中國式分權的理論邏輯

因此，理解我國特殊的分權的邏輯便是集中的政治管理體制與分散的財政體制這二者高度的結合（張軍，2007；周黎安，2007；傅勇、張晏，2007）[10-12]。這樣特殊的制度才呈現(xiàn)出中國特有的政府間的財政關系特征。本文在接下來分析中國政府間財政關系時離不開這一特殊的中國式分權特征。

三、中國政府間財政關系的簡要回顧

分權并不只是聯(lián)邦制國家獨有，和其他單一制國家類似，我國也推行一定程度的分權，而地方政府的分權程度在1949年以來經(jīng)過了多次變動，通過對我國政府間財政關系進行歷史考察，就會對保留過去色彩的現(xiàn)行財政體制有進一步的認識。

學界一般將1949年以來我國中央和地方的財政關系大致劃分為三個時期：中央計劃的統(tǒng)收統(tǒng)支（1949—1978 年）、財政包干（1979—1993年）與分稅制（1994年至今）（項懷誠，2009）[13]。在這三個時期中，中央政府和地方政府的財政關系并不是一成不變的，即使在高度計劃的統(tǒng)收統(tǒng)支時期，也有為調動地方政府的積極性而進行的適度分權現(xiàn)象。中央計劃的統(tǒng)收統(tǒng)支時期實行的是計劃經(jīng)濟，政府間財政關系的特征主要是，全國實行統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制，地方政府盡管有一些財政收支權力，但是僅作為中央政府的代理人來執(zhí)行上級下達的財政收支任務，實質上沒有任何財政自主權。改革開放以來為財政包干時期，這一時期，地方政府有了一定的財政自主權，在財政承包制的激勵下，地方政府在上繳中央稅收后保留大量的留存，對于需要和中央分成的稅種收入，地方政府擅自減免藏富于民（張光，2009）[14]。究其根源，在于財政包干制的設計讓中央和地方政府都擁有了太多的自由裁量權，這為機會主義行為盛行打開了方便之門。由于財政包干制帶來的問題，證明了其實為一種過渡性的財政體制。

表1 1952-1994 年我國財政體制的演變

資料來源：根據(jù)彭?。?008）[15]《中國政府預算制度的演進（1949-2006年）》一文整理所得。

為了收回20世紀80年代以來重要經(jīng)濟領域的權力，1994年國務院頒布了《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》（國發(fā)[1993]85號），分稅制財政管理體制劃分了中央和地方的支出責任、收入責任以及轉移支付，如中央財政“主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經(jīng)費，調整國民經(jīng)濟結構、協(xié)調地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出”。 地方財政“主要承擔本地區(qū)政權機關運轉所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟、事業(yè)發(fā)展所需支出”。根據(jù)事權與財權相結合的原則，按稅種劃分中央與地方的收入，包括中央稅、中央與地方共享稅以及地方稅，并充實地方稅稅種。此外，還建立了中央對地方的轉移支付制度，即稅收返還和專項補助以幫助實現(xiàn)地區(qū)平衡。

不過分稅制改革主要集中于中央和地方政府稅收收入的劃分，導致中央和地方的財政地位徹底發(fā)生了轉變，從過去過度財政分權到適度財政集權轉變。1994年以來，中央財政收入的比重基本維持在總財政收入的50%左右。而地方政府的支出責任并未隨著財政收入的減少而發(fā)生改變，地方財政支出占總支出的比重逐年上升，2011年達到84.9%。分稅制導致了事權的下放和財權的上收，繼而帶來了事權和財權的嚴重不對等。為了彌補地方政府的財政缺口、平衡地區(qū)發(fā)展的差距，1994年以來我國真正意義上的轉移支付制度由此出現(xiàn)，中央給予地方的凈轉移支付*公開的統(tǒng)計資料并未直接公布轉移支付結構數(shù)據(jù)，本文采用凈轉移支付的指標，為《中國財政年鑒》中的中央補助收入減地方上解中央支出。從1994年的1 819億元增加到2007年的12 714億元，年均增長17. 6%。對于分稅制以來地方政府的財政關系我們接下來重點討論。

四、集權還是分權：數(shù)據(jù)和問題

通過前一部分對我國政府間財政關系的考察，我們對地方政府的財政分權程度有了一定的認識，但對目前中央政府和地方政府之間的集權和分權程度還需進一步解構。目前文獻中對分權的度量，一般從財政收入、財政支出和財政自主度三個角度來分析。財政收入和支出指標可以用財政收入（支出）占國家財政收入（支出）的比重來衡量。財政自主度表示地方政府的自有收入占本級政府總支出的比重。但陳碩等人（2012）也論證了并沒有一個最優(yōu)指標可以適用于所有時段，并且單純地看財政支出或者收入比重的數(shù)據(jù)并不能反映分權程度的全貌[16]，如果地方政府支出的比重很高但是并不具備相應的收入權利，也不能說明分權的程度高。因此，我們必須全方位地從財政收入、財政支出、財政自主度以及轉移支付體系等方面進行考量，輔以數(shù)據(jù)對我國的政府間財政關系進行分析，并考察中央政府和地方政府之間真實分權的程度。

（一）財政支出的視角：財權和支出責任的不對等

大部分研究所沿用的方法是直接考察地方政府的財政收入或財政支出占財政總收入的比重。

我們先看中央政府和地方政府財政收支的比重。很顯然，中央政府通過分稅制改革上收了財權，地方政府的財政收入自分稅制以來大幅度減少。如分稅制改革前的1993年，地方政府財政收入為3 391.44億元，中央政府財政收入僅為957.51億元，而1994年以來，中央政府和地方政府的收入結構發(fā)生逆轉，1994年，地方政府財政收入迅速下降至2 311.6億元，而中央政府的財政收入為2 906.5億元，從1993年到2012年，地方政府的財政收入占全國財政收入的比重從78%下降至52.1%。同時地方政府的支出水平依然維持較高的水平，1993年，地方政府的財政支出額為3 330.24億元，占全國財政支出總額的71.7%，2012年地方政府的財政支出額上漲到107 188.34億元，占全國財政支出總額的85.1%。中央財政支出比例在2000年達到34.7%的最高值之后，以后逐年下降。

地方政府財政支出比重畸高直觀說明了地方政府承擔較高程度的事權，而且地方政府尤其是省級以下的基層政府確實在事實上承擔了大部分支出責任。我國有著五級政府，即中央、省、地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這在全世界都是獨一無二的，這樣復雜的多個層級的地方政府對政府間財政關系的考驗尤為重大，要做到各個層級的政府事權和支出責任對等是極為困難的。在現(xiàn)實中，市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的政府承擔了轄區(qū)最重要的支出責任，這并不符合國際經(jīng)驗。而同時基層政府又享有與其支出責任極不匹配的財政收入。地市、縣級的支出責任有本級行政管理費、農(nóng)林水部門事業(yè)費、城市維護建設費、撫恤和社會福利救濟以及其他的專項支出?！额A算法》規(guī)定，一級政權一級財政，上級政府直接負責下級政府的財政收支責任劃分、財政轉移支付與預算資金調度等，下一級政府嚴重依賴上一級政府的財政轉移支付。更為本質的，正如賈康（2013）指出，中國基層財政困難的關鍵原因在于省級以下的政府沒有實行分稅制，而是“五花八門、復雜易變、討價還價色彩較濃的分成制和包干制”[17]。中國省級以下財政收支缺口呈擴大趨勢，1994年的收支缺口約700億，1998年增加到1 000億，2002年則迅速增加到3 000億左右。2002年，縣鄉(xiāng)的地方財政收入為3 225億元，支出高達6 313億元（周飛舟，2006）[18]。

（二）財政收入的視角：分權程度

考察分權程度的另一個關鍵因素在于看地方政府財政收入的來源。財政收入劃分主要有三個基本問題：財政收入在各層級政府之間的比例如何、財政收入由誰來征集以及由哪一級別的政府制定相應法律。由于收入劃分主要涉及稅收，因此這一問題即稅收收入歸屬、稅務行政管理權和稅收立法權（王雍君、童偉，2008）[19]。

1.地方政府不具備稅收立法權

理論上，我國的地方政府也可以通過四種方式籌集財政資金：第一，開征新稅或提高既有稅種的稅率；第二，發(fā)行政府債券或借債；第三，增加收費或其他預算外收入；第四，向中央政府尋求更多的轉移支付。但是目前前兩個渠道對地方政府而言根本行不通。

1995年開始實施的《中華人民共和國預算法》賦予了地方政府一定的自治權，但這僅僅屬于名義上的權利，即“一級政府一級預算”、“經(jīng)本級人民代表大會批準的預算，非經(jīng)法定程序，不得改變”。事實上，中央政府享有高度集中的稅收立法權和稅收征管權，省級政府僅在一些小稅種如耕地占用稅、契稅等具備適度調整稅率的權利，同時中央政府也削弱了地方政府對地方企業(yè)減免稅收的權利。理論和其他國家的經(jīng)驗也驗證了，地方政府具備一定稅權的合理性和必要性。與地方公共服務受益多少相關度較高的稅種，如財產(chǎn)稅和受益稅以及以居住地為基礎的個人所得稅，征稅權適宜劃歸地方政府（王雍君、童偉，2008）[20]。正是由于地方政府不具備擴大轄區(qū)內(nèi)稅源和提高稅率的權利，因此，地方政府往往不能依賴正規(guī)稅收渠道來滿足其繁重的支出責任。

表2 2002—2011年中央財政收入和中央稅收收入

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局網(wǎng)站相關資料。

分稅制改革的最重要的內(nèi)容是劃分了中央和地方稅收范圍，即分為中央收入、地方收入和共享收入三個部分。對于中央本級財政收入而言，稅收收入是其絕對的收入來源。從表2可以看出，2002年以來這一比重均處于94%以上。1994年以來，一方面中央政府控制了絕大部分稅收來源，過去中央政府收入的主要來源是營業(yè)稅，目前增值稅將其替代；另一方面，中央和地方的共享稅種也由中央獲取了大部分，如增值稅由中央保留75%而地方僅保留25%；2002年，企業(yè)所得稅和個人所得稅也改革為共享稅，而且中央保留60%。從地方稅收收入占財政收入的比重可以發(fā)現(xiàn)這一事實（見表3），分稅制改革以來，地方本級財政收入中稅收收入所占財政收入的比重逐年下降，1993年，地方財政稅收收入占地方財政一般預算收入的99.41%，2011年這一比例下降至78.23%。

根據(jù)學生思維發(fā)展特點，初中生邏輯推理能力相對較弱，教師可以設計真實具體的教學情境，提高學生參與學習的興趣，鍛煉學生通過比較歸納、綜合分析等思維能力，使學生將所學知識運用于日常情境中。教師要提高學生主體地位，多設置開放性問題，以便更好地了解學生思維過程，在因材施教的同時也能鍛煉學生發(fā)散思維。初中學生的年齡特點決定了他們的科學思維仍然較弱。因此，在平時教學過程中，教師要考慮到學生思維發(fā)展的特點，既要為學生發(fā)展演繹推理、批判性等較高水平的思維能力做準備，也要基于客觀條件保持學生學習自信。

表3 1993—2011年地方財政收入和地方稅收收入

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局，1999年、2000年和2001年三年的稅收收入數(shù)據(jù)缺失。

2.地方稅收收入結構缺乏主體稅種且稅源分散

分稅制改革改變了地方政府的稅收結構，營業(yè)稅成為地方的主體稅種，而由于中央和地方的共享稅種過多，增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅等都不是獨立的地方稅。以2013年為例，地方稅收總收入為53 890.88億元，營業(yè)稅、增值稅和企業(yè)所得稅是地方稅收的三大總要來源，分別占31.8%，15.4%和14.8%。其他的稅種如個人所得稅、印花稅和資源稅等雖名目繁多，但所占比例極小，屬于稅源分散的小稅種。地方政府缺乏主體稅種，直接導致了缺乏相應的收入以支撐其過多的支出責任。

3.地方政府對非稅收收入及其他資金的依賴性強

由于稅收的立法權集中到中央政府手中，地方政府在發(fā)展經(jīng)濟強烈的激勵之下需要開拓其他的收入渠道，非稅收收入或正規(guī)預算制度以外的收入便成為其應對地方財政收入不足的重要途徑。

從地方政府的非稅收收入占總收入的比例來看，1994年地方政府的非稅收收入占財政預算收入的0.7%，表明地方政府收入的絕對來源只有稅收收入。而隨著地方政府支出責任和收入缺口的逐漸增大，地方政府的非稅收收入也隨之增加，非稅收收入從2002年的1 108.8億元迅速增加到2012年的13 759.21億元，地方政府的非稅收收入占預算收入的比重在2012年上升至21.8%。

表4 2007—2011年地方政府非稅收收入類別 （單位：億元）

數(shù)據(jù)來源：財政部網(wǎng)站。

表4顯示了自2007年以來地方政府非稅收收入的類別，其中最重要的收入來源是行政事業(yè)收費和專項收入，但在非稅收收入中的比重在近幾年略有下降。地方財政行政事業(yè)收費所占非稅收收入的比例從2007年的35.7%下降到2012年的30.5%，地方財政專項收入占非稅收收入的比例從2007年的25.2%下降到2012年的20.5%。國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入呈迅猛增長趨勢，2012年與行政事業(yè)收費和專項收入成為地方非稅收收入的三大重要來源。

除了從地方總體來考察，接下來以安徽省為例看一個具體省份的財政收入來源。安徽省的非稅收收入比例和全國的趨勢相似。2000年非稅收收入占總收入的比重為19.1%，這一比例在2012年上升至27.2%（見表5）。

表5 2000—2012年安徽省稅收收入與非稅收收入比較

數(shù)據(jù)來源：《安徽統(tǒng)計年鑒》2013年。

除了上述非稅收收入的來源，地方政府還強烈依賴于地方債和土地財政。2000—2009 年間，大多地方政府每年收取的土地資源相關稅收和土地出讓金占地方財政收入的比例已經(jīng)超過了60%。地方政府是沒有權利發(fā)行地方債券的，而且《預算法》也不允許地方政府存在赤字。但事實上，地方政府成立城市建設投資公司等融資平臺變相發(fā)行了地方債，規(guī)避了《預算法》。2013年11月，清華大學發(fā)布的《中國地方政府債務問題研究》稱，中國地方政府的債務總額目前大約為19.41萬億元。2013年底，審計署公布了最新審計的政府債務數(shù)據(jù)，對中央、31個省和5個計劃單列市、391個市、2 778個縣、33 091個鄉(xiāng)的政府性債務情況進行了全面審計，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務20.7萬億元。

地方政府非稅收收入的存在及其擴大趨勢又顯示出地方政府有一定的自治權。需要說明的是，理解目前我國政府間財政關系的關鍵在于兩點：一是中央政府對財政絕對的控制權；二是地方政府在追求預算外資金的自主性。

4.地方政府嚴重依賴于中央政府的轉移支付

我國真正意義上的轉移支付制度始于1994年分稅制改革。在1991年，中央對地方的轉移支付僅為64.5 億元，這一數(shù)字占當年中央全部支出的比重不到4%，占當年地方總支出的比重不到3%。分稅制改革以來，中央對地方轉移支付的規(guī)模隨之迅速擴大，中央給地方的凈轉移支付從1994 年的1 819億元增加到2008年的22 044億元，年均增長19.9%。因為地方財政支出責任沒有變化，中央籌集的資金又大規(guī)模轉移到地方，帶來政府間財政資金的大規(guī)模流動。

從地方財政來看，來自中央財政的轉移支付占地方財政收入的比重日益提高，中央政府的補助和轉移支付占地方財政總收入的比重從1999年的42.2%增長到2009年的46.7%（見表6）。這一數(shù)據(jù)超過了世界絕大多數(shù)國家，如2005 年，美國聯(lián)邦、州與地方三級政府的總支出為38 590億美元，其中聯(lián)邦政府支出約為24 720億美元，聯(lián)邦政府對州與地方政府的補助總額為4 260億美元，約占州與地方支出總額的31%（王雍君，2006）[19]。我國的政府間轉移支付的規(guī)模遠高于其他國家的最重要的原因是中央政府和地方政府財權和支出責任嚴重不匹配。

表6 1999—2009年中央政府轉移支付占地方財政收入的比重

數(shù)據(jù)來源：財政部網(wǎng)站。

五、結論和政策建議

集權還是分權是理解政府間財政關系的關鍵，但目前中國政府間的財政關系是不能用集權還是分權這樣簡單的標準就可以做出判斷的。如果從目前常用的衡量分權度的指標如地方財政支出比率來看，地方政府尤其是基層政府承擔了大量的公共服務職能，中國的地方政府有著相當高的分權程度，但事權的擴大并不意味著地方政府具備了真正的財政自主權。我國的政府間財政關系在分稅制改革以來僅屬于形式上的財政分權：第一，1994年分稅制改革以來，由于中央政府上收了財政權力，地方政府失去了大部分穩(wěn)定的稅收來源；第二，中央政府掌握了稅收立法權，省級政府僅對本轄區(qū)范圍內(nèi)的極少數(shù)稅種有著確定稅額或稅率的權力；第三，由于地方政府面臨著擴大收入來源的壓力，因而地方政府的非稅收收入逐年增加，并且地方政府嚴重依賴于土地財政和地方債，使其面臨著巨大的隱性負債，這對宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定帶來重要隱患；第四，地方政府嚴重依賴于轉移支付，加之轉移支付和專項補助的有條件性，這進一步說明了中央政府在地方政府支出方面有相當大的控制力，也證實了中國分權的有限性。而轉移支付制度在近年來面臨的不少問題更進一步加劇了目前財政制度的不合理性。

作為中央集權的國家，從我國政府間財政關系的發(fā)展歷程也可以觀察出一個事實，即中央政府一直具有財政集中的權力，只要中央政府認為確實有必要增加自身財力時，財政體制必然朝著中央政府期待的路徑發(fā)展（劉承禮，2011）[6]。我國的政府間財政關系一直進行著集權和分權的循環(huán)，中央政府在不同時期對地方政府的財政權利的放和收是基于中央政府對經(jīng)濟發(fā)展全局的考慮，但是也凸顯出我國政府間財政關系的隨意性。中國現(xiàn)有的政府間財政關系最大的特征是自上而下的政治集權和人事任免體系，這樣的體制下的分權仍然屬于集權下的安排。因此重構我國的政府間財政關系，是一個復雜的系統(tǒng)工程。需要從政府的“理性經(jīng)濟人”角度出發(fā)確立規(guī)則和框架，要限制各級政府的權力，在此基礎上賦予其對應的職能、收入權、事權和支出責任。要優(yōu)先明確政府間的支出劃分，收入劃分要基于支出劃分。財政分權的一個重要的原則來自著名的“奧茨分權定理”，即財政支出責任盡可能下放給規(guī)模最小的地理轄區(qū)，或者根據(jù)受益原則，中央政府承擔全國性的公共服務，地方政府由于具備信息優(yōu)勢，承擔特定轄區(qū)的公共服務?？傊g收入共享或者轉移支付政策的使用應以不損害各級政府特別是地方政府的硬預算約束為前提（張光，2009）[14]。此外，還要給予地方政府一定的財政權力，例如，培育地方稅體系，給予地方政府發(fā)債的權力等，將中央政府給予過多的轉移支付轉向給予地方政府更多的獲得收入的權力。

除了確立財權和支出責任對等的原則之外，其他的政策建議還有，改革目前的轉移支付制度，需要減輕地方政府對轉移支付的過度依賴，改變目前轉移支付規(guī)模過大的趨勢，這有助于理順政府間財政關系。根本的改革措施是改變目前嚴苛的“分權式威權制”；一方面要改革上級對下級的考核制度，另一方面要給予地方政府一定的自治權，才能理順和改變目前所面臨的矛盾。

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（責任編輯：任紅梅）

Problems and Solutions of the Fiscal Decentralization under Centralization in China

YANGXiao-jing

（School of Economics,Renmin University of China, Beijing 100872， China）

Centralization or decentralization is key to understand intergovernmental fiscal relations. However, the simple standards could not be used to judge the current intergovernmental fiscal relations in China. At present, China’s local government is showing the form of part of fiscal decentralization after the fiscal reform in 1994. In addition, the intergovernmental financial relationship in China has been conducting a cycle of centralization and decentralization since 1949, highlighting the arbitrariness of intergovernmental fiscal relations. The financial system should be reformed from the top to break the cycle of centralization and decentralization. Further key reform measures are to clarify the property rights and powers of different levels of governments, giving some financial autonomy of local governments. Of course, more fundamental reform is reform the current “regionally decentralized authoritarian” system.

fiscal decentralization; centralization; fiscal federalism; intergovernmental fiscal relations

2014-09-13

楊小靜（1983-），女，山東聊城人，中國人民大學經(jīng)濟學院博士研究生，研究方向為公共經(jīng)濟學。

F810

A

1672-2817（2015）01-0011-08