摘要：群眾路線是黨的生命線和根本工作路線，它在政治領(lǐng)域的反映就是社會主義協(xié)商民主，也就是一種民主形態(tài)和治理方式。要推進群眾路線制度化從而使其成為一種常態(tài)的治理方式，法治化無疑是根本保障。探究群眾路線與法治之間存在的親緣關(guān)系，促進兩者相互融合、相互補充、共同發(fā)展，能夠提升中國治理水平，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動中國特色社會主義政治發(fā)展和社會全面進步。

關(guān)鍵詞：群眾路線；協(xié)商民主；法治；治理

中圖分類號：D252文獻標識碼：A文章編號：1008-7168（2015）03-0079-06

習近平在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上明確指出，“這一次黨的群眾路線教育實踐活動基本結(jié)束了，但貫徹黨的群眾路線、保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系的歷史進程永遠不會結(jié)束”，這解除了很多人對“活動一結(jié)束就曲終人散，‘四風問題又‘濤聲依舊了”[1]的擔憂。需要指出的是，雖然群眾路線是黨的生命線和根本工作路線，但是，“就一個黨員或黨的領(lǐng)導干部而言，他是否聯(lián)系群眾以及多大程度上聯(lián)系群眾更多地取決于他個人的民主作風而非制度”[2]（p.78）。確保貫徹群眾路線的歷史進程永不停歇，就必須使群眾路線制度化①。法治無疑是群眾路線制度化的最有力支撐，黨的十八屆四中全會決定提出，要“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”[3]。群眾路線不僅是黨的生命線和根本工作路線，它還是一種民主形態(tài)，或者說是一種治理方式。因此，要驅(qū)動群眾路線制度化進而成為一種常態(tài)的治理方式，就要建設(shè)與完善社會主義法治體系。在現(xiàn)實中群眾路線和法治存在更為密切的親緣關(guān)系，在加快建設(shè)社會主義法治國家、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，作為治理方式的群眾路線和法治必將在其親緣關(guān)系的基礎(chǔ)上實現(xiàn)融合進而促進中國治理水平的提升和治理的現(xiàn)代化。

一、群眾路線與法治在價值上高度契合

作為中國共產(chǎn)黨的生命線和根本工作路線，群眾路線不僅是革命時期克敵制勝的法寶，也是新時期各項事業(yè)取得成功的有力武器，要團結(jié)帶領(lǐng)廣大人民群眾打好攻堅戰(zhàn)，共同把改革藍圖變成現(xiàn)實，就必須深入貫徹群眾路線[4]。群眾路線既是一種世界觀，也是一種方法論。作為世界觀的群眾路線，它實際上是指嵌入在群眾路線中的基本價值支撐，即群眾觀點。在劉少奇看來，群眾觀點可以概括為：“一切為了人民群眾的觀點，一切向人民群眾負責的觀點，相信群眾自己解放自己的觀點，向人民群眾學習的觀點，這一切，就是我們的群眾觀點，就是人民群眾的先進部隊對人民群眾的觀點?！痹谒磥?，“我們同志有了這些觀點，有了堅固的明確的這些群眾觀點，才能有明確的工作中的群眾路線，才能實行正確的領(lǐng)導”[5]（p.354）。這些群眾觀點，即“一切為了人民群眾”（把人民群眾作為最終目的的觀點）和“一切依靠群眾”（相信人民群眾中蘊藏著無窮的智慧而可以自己解放自己）。把人民群眾作為“工具性和目的性”的統(tǒng)一，這正是馬克思主義的基本觀點。

法治是黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略，“就是依據(jù)體現(xiàn)公共意志或者說體現(xiàn)了廣大人民群眾意志的法律規(guī)則來治理社會”[6]。

第一，從法治的出發(fā)點和歸宿來看，法治建設(shè)必須堅持 “為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點和落腳點，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔應盡的義務(wù)，維護社會公平正義，促進共同富?！盵3]。法治建設(shè)必須堅持黨的領(lǐng)導，“把黨的領(lǐng)導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗”[3]，即“黨的領(lǐng)導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導，黨的領(lǐng)導必須依靠社會主義法治”[3]。這實際上是由黨的性質(zhì)和宗旨所決定的。中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊，同時也是中國人民和中華民族的先鋒隊，她代表中國最廣大人民的根本利益，她的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，因而“黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益”，且“黨在任何時候都把群眾利益放在第一位”。從這個意義上來說，“只有在黨的領(lǐng)導下依法治國、厲行法治，人民當家作主才能充分實現(xiàn)”[3]。

第二，雖然法治的出發(fā)點和歸宿是為了人民群眾的利益，但是人民群眾利益仍然需要在黨的領(lǐng)導下依賴于自己的參與才能實現(xiàn)。因而，法治建設(shè)必須堅持“人民主體地位”，把人民群眾作為“依法治國的主體和力量源泉”[3]。換言之，法治的應有之義就是人民群眾依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。法治歸根結(jié)底體現(xiàn)了人民群眾的“目的性”所在，法治要求人民群眾發(fā)揮“工具性”作用，從而實現(xiàn)人民群眾的“目的性”和“工具性”的統(tǒng)一。因此，群眾路線與法治在價值上完全契合了。

二、法治的實現(xiàn)離不開群眾路線的支撐

黨的十八大第一次明確提出，“法治是治國理政的基本方式”。十八屆四中全會專門研究了依法治國問題，并通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對法治建設(shè)作出了重大部署。作為一種治國理政的過程，如何保證法治建設(shè)最終能夠服務(wù)于——人民群眾利益的實現(xiàn)和維護——這一法治的根本價值追求呢？這就需要秉持群眾路線所意蘊的群眾觀點，并把群眾路線作為生命線和根本工作路線。

第一，良法的形成離不開群眾路線。這要求具有完備的體現(xiàn)人民群眾意志的良善的法律體系，即“法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵”[3]。如何才能保證法律體系體現(xiàn)人民群眾的意志呢？首要的就是保證廣大人民群眾參與立法，即民主立法。習近平指出，“民主立法的核心在于為了人民、依靠人民”，因而，民主立法的關(guān)鍵就是要完善民主立法機制，“創(chuàng)新公眾參與立法方式，廣泛聽取各方面意見和建議”[7]。黨的十八屆四中全會決定明確指出，“要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護”[3]。此外，由于具體的法律的內(nèi)容總是體現(xiàn)著“大多數(shù)人”的意志和利益，因此處理好這個“大多數(shù)人”和“少數(shù)人”的意志和利益的關(guān)系也是十分重要的。畢竟民主制度的一個重要品質(zhì)是“照顧少數(shù)”。從這個意義上來說，依靠群眾路線，通過充分溝通、協(xié)商并達成共識，才能更加充分地體現(xiàn)良法“良善”的品質(zhì)。endprint

第二，法律的實施離不開群眾路線?！胺傻纳υ谟趯嵤傻臋?quán)威也在于實施”[8]。法律實施的關(guān)鍵是人民群眾對法律深深地信仰，只有人民群眾相信法律、擁護法律，從而使法律走入人民群眾，法律的實施才能成為人民群眾的自覺行動，法律也才能彰顯出生命力?！叭祟愒缙诘某晌姆ǔ３ｃ懣淘谑蜚~表上，但鑄鼎未必轉(zhuǎn)世，勒石未必長存，真正流傳下來的是‘銘刻在全體社會成員心中的法治精神”[9]。伯爾曼指出，“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)”[10]（p.28）。在這里，政府官員是否認同和遵守法律具有強大的影響和示范力量。《資治通鑒》有云，“制國有常，利民為本；從政有經(jīng)，令行為上。明德先論于賤，而從政先信于貴”。其表達的正是政府官員模范遵守法律的重要性。

第三，法律的監(jiān)督離不開群眾路線。法律實施的實際效果必須由人民群眾來監(jiān)督和評價。因為“人民的眼睛是雪亮的，人民是無所不在的監(jiān)督力量”[8]。法律實施是否公正，人民群眾最有發(fā)言權(quán)，感受最深，在執(zhí)法過程中，要“使群眾由衷感到權(quán)益受到了公平對待、利益得到了有效維護”[11]（p.148）；在司法過程中，要“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義”[12]。此外，法律條文的制定難免包含理想的成分，因而，法律在實施的過程中是否具有可操作性、是否能對現(xiàn)實生活進行有效指導和規(guī)制，人民群眾也最有感觸、最能充分體察。因此，法律的進一步完善從而更充分釋放良法的預期功能，也離不開群眾路線。

三、群眾路線的貫徹離不開法治的保障

作為一種治國理政的基本方式，法治的實現(xiàn)離不開群眾路線的支撐。如果將立足于群眾路線作為中國特色社會主義民主的制度形態(tài)的定位，我們就可以認為“群眾路線的貫徹離不開法治的保障”。之所以作出這種判斷，就在于群眾路線實質(zhì)上是一種民主形式。黨的十八屆三中全會明確指出，協(xié)商民主“是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)”，也是“我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢”。作為群眾路線在政治領(lǐng)域重要體現(xiàn)的社會主義協(xié)商民主不同于西方語境中的協(xié)商民主，后者一般指的是自由而平等的公民之間的互動。社會主義協(xié)商民主則是一種咨詢性民主即參與式民主，它強調(diào)的是政府與人民群眾之間的良性互動與合作治理[13]。這把握了民主含義的關(guān)鍵。在蒂利看來，民主實質(zhì)上揭示的正是“國家和公民之間的某些關(guān)系”[14]（p.10），換句話就是政府官員與人民群眾之間的關(guān)系。這里至少包括三個要素：政府官員、人民群眾及這兩者之間的關(guān)系。要使政府官員與人民群眾之間的良性互動關(guān)系體現(xiàn)民主的內(nèi)在要求，就需要法治的保障。

第一，政府官員的行權(quán)過程需要法治保障。一方面，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，“堅持法定職責必須為、法無授權(quán)不可為”，同時，“堅決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象，堅決整治以權(quán)謀私、以權(quán)壓法、徇私枉法問題”[8]。十八屆四中全會決定明確指出，法治建設(shè)“必須以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點”，從而“做到有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究”。福山認為，“法治是政治秩序中的另一組件，以限制國家權(quán)力”，這是因為“對行政權(quán)力的最初制衡不是民主集會或選擇，而是人們堅信統(tǒng)治者必須依法行事”[15]（p.242）。他還指出，“最深刻意義上的法治意味著：社會產(chǎn)生共識，其法律是公正和既存的，能夠約束其時統(tǒng)治者的行為”[15]（p.257）。另一方面，政府官員要善于用法治思維和法治方式來處理關(guān)系群眾利益的重大矛盾和問題。習近平指出，“越是群眾關(guān)心、越是事情重要、越是矛盾突出的問題，越要堅持依法辦事”[16]（p.186）。正如有學者所言，“統(tǒng)治者在法律范圍內(nèi)行事，或以法律的名義行事，這可提高自己的權(quán)威”[17]。否則，以權(quán)代法，不僅會“好心辦壞事”，而且會滋生更多的矛盾和問題。

第二，人民群眾充分有效的參與需要法治保障。依法充分保障人民群眾的參與權(quán)，努力實現(xiàn)“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見”[18]（p.23），從而做到“使群眾利益得到充分保障、群眾意思得到充分尊重、群眾積極性得到充分發(fā)揮”[16]（p.181）。但是，在現(xiàn)實的行權(quán)過程中，“一些地方行政首長運用權(quán)力的法治意識差，為了追求效率，一些關(guān)系到公眾切身利益的重大決策，其討論過程成為體現(xiàn)一把手個人意志的‘一言堂。缺乏官民合議的民主程序保障的決策，往往具有重大風險，最后留下一堆爛攤子、糊涂賬”[19]。有些領(lǐng)導干部變相“拍腦袋”決策，盡管在決策過程中也引入了人民群眾的參與，但是在“走過場”、“走程序”，以至形成“在場的缺席”的尷尬局面。法治對人民群眾參與權(quán)利的保障，則把人民群眾的參與以制度的剛性嵌入到權(quán)力運行的過程中，這樣就可以“倒逼黨政干部在重大行政決策的過程中認真履行法定程序，公眾、專家學者實實在在地參與進來，他們的訴求、意見、建議得到尊重和重視，真正影響到政府決策，有效地避免或降低決策失誤風險”[19]。 當然，人民群眾參與權(quán)的行使也必須在法律的軌道上，即要“正確引導群眾樹立法治觀念，堅持按照法律程序維護自身合法權(quán)益，理性表達利益訴求”[16]（p.181）。理性、包容、妥協(xié)也是民主的基本價值追求。

第三，政府官員與人民群眾互動關(guān)系需要法治保障。群眾路線或協(xié)商民主所內(nèi)蘊的政府官員與人民群眾的關(guān)系是一種平等互動的關(guān)系。一方面，政府官員不能把自己當作“父母官”居高臨下地“俯視”群眾；另一方面，人民群眾也沒有必要懷著一種“青天”情結(jié)而“仰視”政府官員。真正的法治實際意味著“享有主權(quán)的不是統(tǒng)治者，而是法律”[15]（p.257）。政府官員與人民群眾之間應該是一種廣泛的、平等的互動與協(xié)商的關(guān)系。正如蒂利所言，“當一個政權(quán)的國家和公民之間的政治關(guān)系具有廣泛的、平等的、有保護的和相互制約的協(xié)商特點時，在這個程度上我們說它是民主的”[14]（p.58）。這樣的合理關(guān)系需要法治來保障和固定。

四、群眾路線與法治相互補充融合發(fā)展

既然群眾路線與法治存在著十分密切的親緣關(guān)系，那么，在強調(diào)“必須堅持把依法治國作為黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略、把法治作為治國理政的基本方式，不斷把法治中國建設(shè)推向前進”的背景下，在強調(diào)“國家各項工作都要貫徹黨的群眾路線”[8]從而推動協(xié)商民主發(fā)展、“完善人民有序政治參與、密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系、促進決策科學化民主化”[20]的形勢下，我們就可以促進群眾路線與法治二者相互補充、融合發(fā)展，從而促進中國治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動中國政治發(fā)展走向善治。endprint

第一，群眾路線的發(fā)展需要法治的規(guī)制。一方面，在堅持群眾路線時存在的一個主要問題是貫徹的非確定性和非制度化，有學者指出，“黨如何聯(lián)系群眾，除了多黨合作和政治協(xié)商制度外，并無更具體更廣泛的制度上的規(guī)定，特別是在聯(lián)系社會上普通群眾方面。群眾路線對于共產(chǎn)黨與其說是一種制度，還不如說是一種作風”[2]（p.78）。因而必須促進群眾路線的制度化，而群眾路線制度化的基本載體是法治。另一方面，群眾路線的健康發(fā)展需要法治。在這方面，我們也有著深刻的教訓，“大民主”就是最好的證明。有學者指出，“脫離了法治，群眾路線就會成為群眾運動”[21]，即“大眾直接參與政治都是通過政治運動的形式”，而“這些政治運動形式上往往急風驟雨，心態(tài)上無不急功近利，企圖以暴力化的革命手段解決日常生活中的種種問題，因而破壞有余，建設(shè)不足”。這樣，“民主和秩序在法律缺失的情況下都無法實現(xiàn)”[22]（p.139）。習近平早就尖銳地指出，“這種‘大民主，沒有跟科學結(jié)合、跟法制結(jié)合，而是跟迷信結(jié)合、跟愚昧結(jié)合，結(jié)果就是大動亂。誰都可以組織幾個人去抄家，誰都可以拉起一個戰(zhàn)斗隊，今天你打倒我，明天我打倒你，這樣的日子能夠重演嗎？沒有安定團結(jié)，一切都談不上。因此，民主的問題要在法制的軌道上加以解決”[23]（p.82）。十八屆四中全會決定鮮明地指出，“制度化、規(guī)范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障”，必須“推進社會主義民主政治法治化”[3]。

第二，法治的發(fā)展也需要群眾路線的補充。法治實現(xiàn)的重要前提是人民群眾發(fā)自內(nèi)心地對法律的信仰，即法律意識。法律意識的培育是一個長期的過程，在這個過程中，人民群眾還可能表現(xiàn)出“信訪不信法”的問題?！靶旁L不信法”問題的產(chǎn)生主要有兩方面的原因。一方面，由于我們受到傳統(tǒng)文化觀念等因素的影響，更傾向于“結(jié)果正義”而非“程序正義”。即不論程序是否符合法定的程序，只要結(jié)果是契合大部分人的價值觀念、判斷和審美的就信服、認同和支持，否則就不滿甚至抗爭。馬丁·雅克指出，“在中國，不論演變出何種民主政治制度，它都將打上儒家思想的印記”。而“儒家思想更傾向于通過調(diào)解而非訴訟來解決爭端，這就意味著，在中國（以及日本），法律和司法程序遠不在西方那樣受到重視”[24]（pp.178179）。另一方面，只要執(zhí)法不嚴、以權(quán)壓法和司法不公等問題還在嚴重威脅社會正義，就無法徹底解決“信訪不信法”的問題。因為“當執(zhí)法不嚴、司法不公阻礙于公平正義面前時，當法律武器難以幫助公眾排除維權(quán)障礙時，從法外尋求救濟乃至激進措施就很容易發(fā)生”[25]。更何況信訪也是群眾路線的重要實現(xiàn)形式。如果一味強調(diào)法治的治理方式而忽視群眾路線的各種實現(xiàn)形式，那么，我們就不能很好地實現(xiàn)對社會的治理②，即法治也需要群眾路線的補充?！叭绻f整個社會生活都由法律控制才算是實現(xiàn)了法治的話，那么法治就僅是一種‘程序上的理想而已”，而實際上“有相當多的問題單純依靠法律規(guī)則與法律制度是無法從根本上加以解決的”[26]，應松年指出，“法律規(guī)定無論怎么細，總不可能窮盡千變?nèi)f化的實際生活”[27]，這就需要自由裁量權(quán)。然而，英國法學家戴雪“堅決反對賦予官員們自由裁量的決策權(quán)力”，因為“他相信，這將開啟專制之門，這是法治的反面”。湯姆·賓漢姆直接指出，“法律不是自由裁量”[28]（p.70）。因此，自由裁量權(quán)的恰當把握和保證正義就必須訴諸強調(diào)政府官員與人民群眾不斷良性互動的群眾路線來予以補充和解決。

習近平在主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導小組第六次會議時指出，“社會主義協(xié)商民主在我國有根、有源、有生命力……是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。對這個基本定性，我們要深刻理解，進一步凝聚共識，更好推進這項制度建設(shè)……加強協(xié)商民主建設(shè)，要堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一……”[29]。這再次精辟地點明了群眾路線、社會主義協(xié)商民主與法治之間密切的內(nèi)在邏輯關(guān)系。群眾路線與法治的相互補充，必然也會促進群眾路線與法治這兩種治理方式的融合發(fā)展。群眾路線與法治的融合發(fā)展，不僅能提升中國治理水平，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而且也能驅(qū)動中國特色社會主義政治發(fā)展和社會全面進步。

當前，全面依法治國已經(jīng)成為“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要一環(huán)，這“標志著依法治國按下‘快進鍵、進入‘快車道”[30]。然而，無論全面依法治國的布局如何展開，都必須堅持群眾路線。這不僅在于全面依法治國的提出反映了群眾愿望且代表了群眾利益，而且在于全面依法治國與其它三個層面布局的協(xié)調(diào)推進也必須緊緊依靠群眾，進而從群眾中汲取智慧和力量。

注釋：

①鄭永年最近指出，“在毛澤東時代，群眾路線主要體現(xiàn)為群眾運動。每當一場政治運動來臨，群眾運動必然會達到頂點。毛澤東也曾經(jīng)探討能否把群眾運動制度化，即七八年來一次。毛澤東時代的經(jīng)驗說明，很難把群眾運動制度化，因為運動本身是破壞制度化的；并且，每一次運動都會造成巨大的社會震蕩和損失”。盡管如此，在今天，群眾路線并不能放棄，因而，在他看來，“群眾路線要成為中共生存和發(fā)展的有效方法，必須既表現(xiàn)為理論，也表現(xiàn)為制度。在中國，群眾路線仍然停留在偶爾發(fā)生的（非制度化的）政治實踐上。這也就是一些人總是把群眾路線和群眾運動等同起來，因為在沒有理論和制度的情況下，群眾路線是否存在，就取決于領(lǐng)導人的個人偏好”。參見鄭永年：《中國政治中的“群眾路線”》，聯(lián)合早報網(wǎng)，2014年11月4日。

②雖然根據(jù)依法治國的要求，在信訪問題上強調(diào)“訴訪分離”，即信訪部門不再受理涉訴涉法的信訪。但是，由于傳統(tǒng)觀念的慣性，很多人還是傾向于到信訪部門來表達訴求。在這種情況下，信訪部門顯然不能簡單地以“訴訪分離”的借口而把訪民拒之門外，否則可能會激化矛盾。令人欣慰的是，筆者了解到，很多地方的信訪部門都積極作為，在信訪部門里設(shè)立“律師值班室”，對所有來訪的涉訴涉法的信訪并不是將之拒之門外，而是熱情接待，并把他們引向“律師值班室”，讓律師為他們進行法律咨詢。如果需要，還會提供免費的法律援助。這樣的行為本身實際上就是在走群眾路線，在培育公眾法律意識的同時，也會提高社會治理水平，維護政治可持續(xù)穩(wěn)定。endprint

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[29]習近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導小組第六次會議強調(diào)學習貫徹黨的十八屆四中全會精神運用法治思維和法治方式推進改革[N].光明日報，20141028.

[30]法治讓國家治理邁向新境界——四論協(xié)調(diào)推進“四個全面”[N]. 人民日報，20150228.

[責任編輯：楊俊]endprint