劉佩

[摘要]首先介紹土地市場的特點，從而分析政府在土地市場管理中行使職能時所存在的問題，而后對政府在土地市場管理中存在的問題提出若干對策和建議，從而明確政府在土地市場的規(guī)范、管理等方面所發(fā)揮的作用，規(guī)范政府的行為，完善我國的土地市場，使得我國的土地市場有序、高效的運行。

[關(guān)鍵詞]政府；土地市場；管理；問題；對策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201529126

土地是一切生產(chǎn)和生活的基礎(chǔ)條件，在國民經(jīng)濟發(fā)展中具有不可取代的重要作用。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟的規(guī)模發(fā)展，土地市場也成為了整個市場體系的重要組成部分，越來越多的地方都把確保土地市場的有序進(jìn)行作為保持社會經(jīng)濟快速、持續(xù)發(fā)展的主要手段。由于政府是地區(qū)土地市場的管理者、需求者以及唯一的供給者，土地市場的運行與管理就成為政府部門一項至關(guān)重要的職能。所以，土地市場的有序進(jìn)行就需要政府的各種職能的有效發(fā)揮。

1我國土地市場的特點

1.1我國土地市場有多種類型和體系

我國的土地市場主要有五種類型，即城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓市場、城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場、土地金融市場、涉外土地市場和土地中介服務(wù)市場等。并且土地市場有資源配置、價格管理、收益分配、市場法律和土地中介服務(wù)這五大體系。這五種類型和五大體系結(jié)合在一起，使得我國土地市場更加活躍和繁榮。

1.2土地市場具有明顯的地域性和發(fā)展不平衡性

土地不同于其他種類的商品，它的位置是固定不變的，這就使得土地不可能像其他商品那樣統(tǒng)一到一個地方進(jìn)行交易。并且由于土地的開發(fā)與利用都要受到自然環(huán)境、開發(fā)技術(shù)以及市場的活躍程度等的影響，所以土地市場的發(fā)展很不平衡。比如我國現(xiàn)在沿海開放城市與內(nèi)地一般城市，東部地區(qū)和西部地區(qū)都存在著較大的差異。

1.3我國的土地市場以政府主導(dǎo)作為發(fā)展基礎(chǔ)

我國的土地市場是以政府為主導(dǎo)而發(fā)展起來的。在《土地管理法》《房地產(chǎn)管理法》等法律出臺以前，我國的土地市場基本上是在計劃經(jīng)濟體制下按照政府劃撥的手段進(jìn)行土地資源的配置。隨著我國的經(jīng)濟體制的改革，我國的土地市場也開始活躍起來。為了有效管理土地市場，政府也運用法律手段，經(jīng)濟、技術(shù)手段和行政手段等來管理我國土地市場的運行。

1.4我國的土地市場是以城市為主要的發(fā)展對象

在我國的土地市場體系中，城市的土地市場占據(jù)主導(dǎo)地位，我國政府一直都在強調(diào)城市的土地市場的培育和管理，在20世紀(jì)80年代政府就開始直接有償出讓土地使用權(quán)，1988—1994年成為我國城市的土地市場發(fā)育和探索階段。隨后，我國城市的土地市場呈現(xiàn)出前所未有的活躍，市場規(guī)模越來越大，土地市場需求量日益增加，交易層次也更加豐富。而在農(nóng)村的土地市場中，現(xiàn)在仍處于探索和試驗階段，理論研究相對比較落后，法律法規(guī)也不夠完善，土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系也比較模糊。

2土地市場中政府行使職能存在的問題

2.1政府對于一級市場的壟斷會產(chǎn)生一些弊端

政府壟斷土地一級市場，開始實行“招拍掛”方式出讓土地，提高了土地的價值，增加了土地的收益，但是同時也出現(xiàn)了一些負(fù)面效應(yīng)。第一，政府的壟斷就會限制土地出售的數(shù)量，最終導(dǎo)致人為的供不應(yīng)求，地價也會在這些人為因素下增加，甚至創(chuàng)下天價，過高的地價進(jìn)而會加大投入成本，使得經(jīng)濟和商業(yè)活動的邊際收益遞減，最終就會減弱城市競爭力。第二，政府壟斷土地一級市場，作為土地單一的供給者，供給彈性長期接近零。在這種供需不平衡的情況下，就會導(dǎo)致政府為了提高政績，濫用職權(quán)，容易造成腐敗問題，同時，政府壟斷土地一級市場，導(dǎo)致信息嚴(yán)重地不對稱，對其監(jiān)管就會相當(dāng)困難。第三，對于農(nóng)民而言，政府在征地的過程中，農(nóng)民的土地變成城市建設(shè)用地的時候，土地性質(zhì)就由原來的集體所有變成了國有土地，也就意味著農(nóng)民失去了土地的集體所有權(quán)，而政府就變成了非農(nóng)建設(shè)用地的所有者。就導(dǎo)致農(nóng)民在失去土地時沒有任何討價還價的權(quán)利，并且政府會低價得到農(nóng)民的土地，高價出售給開發(fā)商，農(nóng)民僅僅得到較低標(biāo)準(zhǔn)的土地補償，同時，政府壟斷土地的供給，導(dǎo)致地價飆升的同時，也會給房價帶來高不可求的惡性連鎖反應(yīng)，最終還是農(nóng)民承擔(dān)這些惡果。

2.2政府對土地市場的監(jiān)管力度不夠

由于政府監(jiān)管力度不夠，導(dǎo)致了土地隱形市場的異?；钴S，土地交易市場秩序比較混亂。第一，在城市土地市場中，由于管理措施不夠健全，目前土地評估機構(gòu)缺乏可行性的評估程序和評估方法，導(dǎo)致土地市場出現(xiàn)畸形地價，致使政府難以管理、控制和引導(dǎo)。在土地權(quán)屬登記方面，如果初始登記尚未完成，就無法對土地使用權(quán)交易中的地價與權(quán)屬變更等進(jìn)行正確的審核和監(jiān)督。正是由于城市土地隱性市場的發(fā)展，使得我國城市國有土地受到侵害和破壞，也干擾了正常的土地市場的運轉(zhuǎn)，不利于城市土地的管理。第二，在農(nóng)村集體建設(shè)用地也存在使用權(quán)隱形市場，由于地方政府沒有加強土地市場的管理，農(nóng)民缺乏法律意識，導(dǎo)致一些未經(jīng)批準(zhǔn)的耕地直接變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，或者未經(jīng)批準(zhǔn)的農(nóng)民集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這些私下進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的交易同時也會削弱政府對市場的宏觀調(diào)控能力。

2.3現(xiàn)行的土地制度的缺陷給政府帶來了管理失調(diào)

我國近年來頒布了不少關(guān)于土地的律法法規(guī)和制度，如土地出讓制度、土地利用規(guī)劃制度、土地征用制度以及《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等。但是這些制度自身的缺陷致使各政府部門管理失調(diào)，導(dǎo)致了土地市場秩序的混亂。第一，現(xiàn)行土地制度的缺陷使得政府不遵守市場規(guī)則的機會越來越多，如在征用農(nóng)民集體土地時，法律明確規(guī)定，是為了公共利益的需要才可以征地，但是現(xiàn)在對公共利益的概念也沒有做出具體的規(guī)定。其中《土地管理法》第四十三條規(guī)定，“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。而在《土地征用法》中又有規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以征收集體所有的土地及其地上附著物”。這樣政府以公共利益的名義來征收農(nóng)民的集體土地，再以經(jīng)濟建設(shè)為名出讓國有土地，會導(dǎo)致政府可以任意進(jìn)行征地、損害了農(nóng)民的切身利益。第二，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體在法律上也不夠明確，法律雖然規(guī)定農(nóng)村中的農(nóng)民是土地的所有者，但是對于代表農(nóng)村集體的經(jīng)濟組織或者成分沒有給出明確的規(guī)定。導(dǎo)致在征地過程中政府部門可以隨意征收農(nóng)民集體土地。另外，土地利用規(guī)劃制度的不完善也為政府修改規(guī)劃提供了機會。在編制土地利用總體規(guī)劃時，基本上都是政府內(nèi)部行為，幾乎沒有公共的參與，政府一般按照自己的意愿來編制和修改土地利用規(guī)劃，這就會導(dǎo)致土地市場的失調(diào)。

3改進(jìn)政府在土地市場中職能的建議與對策

3.1完善土地產(chǎn)權(quán)制度，約束政府在土地市場中的權(quán)力

土地市場中政府的各種違法行為，其最根本的原因是土地制度的存在很大的問題。所以，改善政府行為的最基本的途徑就是完善土地制度。首先，用法律來約束政府的權(quán)力，主要是解決政府濫用權(quán)力的行為。土地法是維護(hù)土地的社會主義公有制，確認(rèn)土地權(quán)力及其歸屬，規(guī)范土地利用規(guī)劃，預(yù)防和制裁土地違法行為，解決土地糾紛的法律。所以土地法應(yīng)賦予集體土地完整的法律地位，明確界定公共利益的概念以及征收集體土地所適用的法律條件，充分體現(xiàn)出國家憲法對集體土地所有權(quán)保護(hù)的精神。改革農(nóng)村的土地制度，明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體，使農(nóng)民擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)，保障農(nóng)民在征地中的合法權(quán)利，賦予農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利，讓農(nóng)民有自己的發(fā)言權(quán)和申訴權(quán)。在各個政府部門之間，明確劃分出各級政府、土地管理部門的職能范圍，明確其權(quán)利分工。其次，做好法律監(jiān)督工作，明確各個監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)力、地位、職責(zé)等，建立公開的、公正的土地違法立法標(biāo)準(zhǔn)，使監(jiān)督機關(guān)遵循規(guī)章辦事，做好監(jiān)督措施。只有這樣才能約束政府在土地市場中的權(quán)力，使得土地市場更加穩(wěn)定、公平、有序地運行。

3.2轉(zhuǎn)變政府職能，重新塑造政府在土地市場中的角色

在土地市場中，政府要轉(zhuǎn)變職能，要從計劃型、管理型政府走向服務(wù)型政府，政府要把工作的重點放到社會公共事務(wù)的監(jiān)督和管理，地方性軟硬環(huán)境建設(shè)方面上，只有處理好政府和市場的關(guān)系，進(jìn)一步發(fā)育土地市場，才可以充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)作用。主要措施有取消政府的一些行政干預(yù)、建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場等，實行土地管理部門的垂直管理體制，使土地管理部門擺脫政府的干預(yù)，放開土地一級市場，讓土地市場回到市場中去。征地行為列入到市場中去，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，不能任意動用國家權(quán)力征用農(nóng)民集體土地，即使征用補償標(biāo)準(zhǔn)也要盡可能地貼近市場。另外，公眾要參與到土地市場管理中去，主要包括公眾接受宣傳教育，學(xué)習(xí)相關(guān)的法律法規(guī)，參與到各種層次的土地市場管理相關(guān)的規(guī)章制度的制定、決策中。但是，當(dāng)市場失靈時，還需要政府的宏觀調(diào)控，用管制的手段來糾正土地市場的缺陷，創(chuàng)造公平競爭的土地市場環(huán)境，維護(hù)國家和土地使用者的利益。同時，政府也要協(xié)調(diào)好土地的收益分配，征地中制定合理的土地補償標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，處理好政府內(nèi)部的利益關(guān)系，中央政府和地方政府的土地收益分配關(guān)系等。

3.3建立公開透明的土地市場，做好信息服務(wù)建設(shè)

政府在加強土地市場建設(shè)時，應(yīng)該為土地市場創(chuàng)造一個透明、公平、公正、公開的環(huán)境。政府應(yīng)該規(guī)范土地交易的行為，完善土地市場的信息服務(wù)建設(shè)，在土地招標(biāo)、拍賣、掛牌以及協(xié)議出讓時都要通過建立公開透明的市場配置機制，推進(jìn)土地市場信息的現(xiàn)代化管理，實現(xiàn)信息管理的網(wǎng)絡(luò)化，定期公開披露土地的總供給量信息、已供給的土地宗地信息、征收征用土地信息、土地出讓信息、市場預(yù)測、基準(zhǔn)地價等信息，還應(yīng)提供相關(guān)政策法律法規(guī)、土地市場管理規(guī)則和相關(guān)咨詢服務(wù)等，發(fā)布土地交易行情、交易結(jié)果，使政府的行政效率不斷提高并趨于透明化，避免在土地交易中存在交易不公、情況不明的問題，這樣才能規(guī)范土地市場秩序，保證土地市場的公平競爭，推動土地市場的健康運行。

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