李毓慶

摘要：外資銀行的開放是我國GATS減讓表中的重要內(nèi)容，近年來外資銀行在我國發(fā)展速度減慢，2012年外行市場份額為1.82%幾近回落到2004年水平，落后于其他類銀行。本文以GATS協(xié)議“審慎性例外”的模糊性缺陷為視角解釋當(dāng)前外資銀行管理制度弊端，結(jié)合2國務(wù)院657號令討論外資銀行在華國民待遇問題。

關(guān)鍵詞：GATS；國民待遇；外資銀行

一、 GATS協(xié)定下我國外資銀行開放承諾

WTO規(guī)則下有關(guān)于金融服務(wù)的法律文件有三部分：《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》中關(guān)于金融服務(wù)的部分及其兩個附件、《金融服務(wù)承諾的諒解協(xié)議》和《全球金融服務(wù)協(xié)議》。其中《金融服務(wù)承諾的諒解協(xié)議》旨在形成開放程度更高的金融服務(wù)協(xié)議，《全球金融服務(wù)協(xié)議》則主要包含了開放的具體舉措。我國對于外資銀行開放的承諾主要規(guī)定在GATS協(xié)議下的承諾減讓表當(dāng)中。

GATS是WTO法律制度的三大支柱之一，與GATT和TRIPS不同，一國承諾開放的項目并未事先進(jìn)行約定，而是成員國就特定的項目達(dá)成開放的承諾記錄于清單中。對銀行業(yè)的開放是我國入世承諾之一，我國在外資銀行的開放問題上的承諾主要有三點：（一）擴(kuò)大外資銀行外匯業(yè)務(wù)范圍；（二）擴(kuò)大外資銀行的人民幣業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍；（三）在營業(yè)執(zhí)照的發(fā)放上取消所有非審慎的限制性措施。

銀行業(yè)開放在我國金融市場開放中有著重要地位，在審慎原則下進(jìn)行銀行業(yè)的充分開放，給與外資銀行以國民待遇符合WTO金融服務(wù)自由化的目標(biāo)，也有利于通過與國際接軌繼而提高國內(nèi)銀行業(yè)的經(jīng)營效率和競爭力。2015年，我國入世已經(jīng)進(jìn)入了第十四個年頭，銀行業(yè)承諾的過渡期已經(jīng)結(jié)束，當(dāng)前外資銀行在中國的發(fā)展又是怎樣的？

二、 外資銀行在我國發(fā)展?fàn)顩r概述

（一）近年外資銀行在我國發(fā)展勢頭放緩

多哈回合以來我國按GATS減讓表的規(guī)定逐漸開放銀行業(yè)，在目前已經(jīng)取得一定成績，根據(jù)國際統(tǒng)計局網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示2013年底我國外資銀行總資產(chǎn)已經(jīng)達(dá)到25，805億人民幣，但是其總資產(chǎn)占我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)的比例僅為1.7%①。根據(jù)普華永道2011年所做的調(diào)查顯示外資銀行市場份額僅占1.93%，2012年市場份額為1.82%回落到2004年水平。相比之下?lián)﨑ealogic數(shù)據(jù)統(tǒng)計，在2013上半年僅高盛一家在德國銀行市場所占份額就已達(dá)到8.7%②。從圖一中可以清晰看出外資銀行在我國總資產(chǎn)增速明顯放緩，究其原因一方面在于面臨本國銀行的激烈競爭，另一方面也來自于監(jiān)管部門較高準(zhǔn)入門檻。

（二）外資銀行資產(chǎn)增長率落后于其他銀行

筆者通過國家統(tǒng)計局已經(jīng)公布的2012、2013年度數(shù)據(jù)，對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)整體、大型商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、外資銀行3的總資增長速度進(jìn)行了比對，上述幾類銀行機(jī)構(gòu)中，外資銀行增速最慢，僅為4.97%，是發(fā)展最快的城市商業(yè)銀行總資產(chǎn)增速的四分之一。外資銀行的發(fā)展速度趨于平緩，在2013年中國經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力的大環(huán)境下，外資銀行在華業(yè)務(wù)有待進(jìn)一步開拓。

（三）外資銀行具備發(fā)展?jié)摿?/p>

通過查詢中國銀監(jiān)會網(wǎng)站，筆者發(fā)現(xiàn)外資銀行數(shù)據(jù)統(tǒng)計在2014年之前都是歸于“其他類金融機(jī)構(gòu)”，與國家開發(fā)銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)、郵政儲蓄銀行合并在一起在銀行業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表中進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計，而在金融創(chuàng)新集中的2014年，外資銀行的地位更加得到重視，銀監(jiān)會網(wǎng)站中數(shù)據(jù)統(tǒng)計項目下新設(shè)“商業(yè)銀行主要指標(biāo)分機(jī)構(gòu)類情況表（季度）”，將外資銀行作為獨立的項目進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計。公布的2014年第三季度的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，外資銀行不良貸款率余額81億元，不良貸款率僅0.69%，資產(chǎn)充足率達(dá)17.17%，均明顯優(yōu)于國內(nèi)其他銀行，呈現(xiàn)風(fēng)險低，資本充足率高、信譽(yù)度好、資產(chǎn)管理良好有序的特點。

相比之下，外資銀行利潤資產(chǎn)利潤率僅為0.93%，遠(yuǎn)低于其他幾類銀行。這樣的情形說明外資銀行具有較強(qiáng)的發(fā)展?jié)摿?，?yōu)秀的外資銀行例如摩根大通、花旗銀行、德意志銀行等在國外都有上百年的積淀和經(jīng)驗積累，其發(fā)展模式也經(jīng)受了多次金融危機(jī)洗禮，具有適應(yīng)我國市場的能力，但是在發(fā)展上還并未將其優(yōu)勢完全發(fā)揮，在中國的業(yè)務(wù)也有待于進(jìn)一步的開拓。

三、 外資銀行國民待遇分析

（一）2006《外資銀行管理條例》對外資銀行設(shè)立較高門檻

國民待遇是我國銀行業(yè)開放應(yīng)當(dāng)遵循的原則之一，我國對外資銀行的監(jiān)管必須符合國民待遇，即在外資銀行設(shè)立和人民幣業(yè)務(wù)的審批上應(yīng)該給與不低于本國國民的待遇。當(dāng)然這也并非絕對，例如我國在銀行業(yè)開放承諾中要求的過渡期條件和符合審慎條件的特殊監(jiān)管措施。

首先，我國2006年通過的《中華人民共和國外資銀行管理條例》中對于外資銀行的設(shè)立條件、經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)的審批條件設(shè)立了較高門檻，外資銀行的國民待遇備受爭議。例如在外資銀行的設(shè)立條件上，對于初次設(shè)立的外資銀行分行必須在我國設(shè)立代表處兩年以上，并且必須由總行無償借撥不少于1億元的現(xiàn)金，并且我國外資銀行管理條例第五十七條明確規(guī)定外資銀行代表處不能進(jìn)行任何形式的經(jīng)營性活動，這意味著外國銀行想要進(jìn)入中國從設(shè)立代表處起至少要經(jīng)歷2年的真空期，才能獲準(zhǔn)設(shè)立分行。而我國《商業(yè)銀行法》中國內(nèi)銀行的設(shè)立并無強(qiáng)制性真空期要求，外資銀行難言“不低于本國國民”的國民待遇。

其次，在經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)牌照資格的申請上對外資銀行也設(shè)有門檻。外資銀行進(jìn)入中國市場其目的在于通過投資于中國市場潛在的金融潛力獲取回報，因此人民幣業(yè)務(wù)經(jīng)營權(quán)對于外資銀行在華發(fā)展至關(guān)重要，我國2006《外資銀行管理條例》中同樣對外資銀行的人民幣業(yè)務(wù)牌照資格提出了三點要求：1.在我國境內(nèi)開業(yè)三年以上；2.申請前連續(xù)兩年盈利；3.符合其他審慎性條件要求。這就意味著若外資銀行想要涉足人民幣業(yè)務(wù)除去之前的代表處設(shè)立兩年規(guī)定，還需要滿足開業(yè)三年的限制，從初次遞交材料開始必須經(jīng)過五年時間才能真正開展人民幣業(yè)務(wù)，外資銀行準(zhǔn)入門檻較高。

（二）原因分析——GATS協(xié)議“審慎性例外”的模糊性缺陷

“審慎性例外”源自于巴塞爾協(xié)會《銀行業(yè)有效監(jiān)管核心原則》，是銀行業(yè)監(jiān)管的一項普遍原則，但是GATS對于該原則并沒有明確規(guī)定或者列舉說明，因此何為審慎性的規(guī)定一直處于模糊的狀態(tài)。這也是WTO規(guī)則所具有的共性之一，因為WTO規(guī)則是各國角力、妥協(xié)的結(jié)果，各國眾口難調(diào)因此無法形成一套具體的制度，在某些敏感問題上只能以原則性的規(guī)定概括。例如在金融服務(wù)開放問題上，發(fā)達(dá)國家主張自由開放亟待輸出自身金融服務(wù)，占領(lǐng)市場掘取利益，而發(fā)展中國家則出于保護(hù)本國金融業(yè)發(fā)展為目的收緊金融服務(wù)開放路徑，所以“審慎性例外”并不存在特定標(biāo)準(zhǔn)。我國在《中華人民共和國外資銀行管理條例》中對外資銀行的設(shè)立、外資銀行人民幣業(yè)務(wù)的辦理條件另行規(guī)定，設(shè)立高于國內(nèi)銀行的條件從當(dāng)時加入WTO之初我國銀行業(yè)尚處于初級階段的情況下遵循漸進(jìn)的方式是合理的。而如今5年的過渡期早已過去，仍然沿用原先的一套體制則有待商討。

要援引“審慎性例外”作為正當(dāng)性依據(jù)首先必須符合“審慎性”目的，但由于GATS協(xié)議及其附件當(dāng)中都沒有對于“審慎性”的具體定義，從以往WTO專家組關(guān)于此項規(guī)定的判決中可以總結(jié)出符合“審慎性”的對象一般包括兩種類型：保護(hù)消費者的利益與維護(hù)一國金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。從我國現(xiàn)狀出發(fā)，首先外資銀行在我國市場占有率和總資產(chǎn)占銀行類金融機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)比例均不足2%，如此的規(guī)模難言會對我國金融系統(tǒng)造成怎樣的穩(wěn)定性風(fēng)險。其次外資銀行資本充足率較高、壞賬率明顯低于我國其他各類銀行，所以消費者選擇外資銀行是風(fēng)險更小的選擇。筆者認(rèn)為對外資銀行在期限上設(shè)置過高的限制并不符合“審慎性”條件。

（三）國務(wù)院657號令——保證外資銀行國民待遇的進(jìn)步性舉措

針對外資銀行“門檻”過高的問題，總理李克強(qiáng)在2014年11月27日正式簽署國務(wù)院657號令，針對外資銀行準(zhǔn)入中的硬性約束進(jìn)行松綁。這意味著2006年《外資銀行管理條例》頒布以來，我國在執(zhí)行GATS減讓表中關(guān)于給予外資銀行國民待遇問題上的重大進(jìn)步。

首先，國務(wù)院657號令取消了外資銀行分行成立前必須先行設(shè)立代表處2年的規(guī)定和必須由總行無償借撥1億元人民幣運營資金的規(guī)定。徹底取消了外資銀行在進(jìn)入我國銀行市場前2年的真空期，便于外資銀行能靈活機(jī)動抓住我國的政策紅利，鼓勵外資行來華設(shè)點。

其次，更重要的一點在于放寬外資銀行經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)牌照的資格要求。2006年外資銀行條例中規(guī)定外資銀行經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)必須開業(yè)三年并且連續(xù)兩年盈利，加上此前的代表處期限要求，外資銀行想要真正進(jìn)入國內(nèi)市場需要經(jīng)過5年時間。人民幣業(yè)務(wù)無疑是外資銀行來華的最大動力，是其利潤的主要來源，我國國民有著偏好儲蓄的習(xí)慣，外資銀行以其在全球良好的聲譽(yù)無疑會在中國取得較好的發(fā)展空間。國務(wù)院657號令將外資銀行人民幣業(yè)務(wù)牌照的申請時間縮短到一年，并且取消了之前連續(xù)兩年盈利的硬性需求。這樣外資銀行能夠更快的拿到人民幣牌照，經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)。

自2006年《外資銀行管理條例》頒布之初，各大外資銀行搶灘中國剛開始幾年外資銀行規(guī)模飛速發(fā)展，而近年來增速逐漸放緩甚至出現(xiàn)回落的趨勢，國務(wù)院657號令的出臺對外資銀行打下了強(qiáng)心針，GATS減讓表中的外資銀行國民待遇進(jìn)一步實現(xiàn)。

四、小結(jié)

（一）外資銀行在華實力較弱，但具有發(fā)展?jié)摿?/p>

自多哈回合以來我國銀行業(yè)逐漸對外開放，外資銀行進(jìn)入我國年限較短，發(fā)展方興未艾，目前其所占市場份額不足2%，吸收的國民存款較少，其當(dāng)前在華客戶以本國企業(yè)為主，業(yè)務(wù)范圍狹窄。從資產(chǎn)負(fù)債表來看，其壞賬率低、資本充足率高的特點反映了其成熟的管理的經(jīng)驗，也體現(xiàn)出巨大發(fā)展?jié)摿ΑｋS著我國外資銀行管理制度的健全和門檻的降低，在全球金融一體化的大背景下外資銀行會轉(zhuǎn)變當(dāng)前作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的補(bǔ)充的角色，對我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生越來越大的作用。

（二）警惕“審慎性例外”的濫用

WTO規(guī)則與生俱來有著模糊性、概括性的缺陷，至今沒有任何一份文件對“審慎性例外”其進(jìn)行過完整的解讀。審慎性例外不能作為成員方逃避GATS項下的承諾的措辭，我國立法中應(yīng)謹(jǐn)慎處理“審慎性例外”原則，應(yīng)當(dāng)充分考量立法目的正當(dāng)性、規(guī)則的透明度和外資銀行國民待遇的要求。

（三）我國銀行業(yè)發(fā)展需借鑒學(xué)習(xí)外資銀行先進(jìn)經(jīng)驗

“它山之石可以攻玉”，開放銀行業(yè)市場的過程中需要端正對外資銀行的態(tài)度，外資銀行有著豐富的經(jīng)驗和資源，我國銀行業(yè)能夠從外資銀行的經(jīng)營中吸取優(yōu)秀銀行全球經(jīng)營經(jīng)驗，為我國銀行走向國際市場提供指導(dǎo)和學(xué)習(xí)。另一方面，銀行業(yè)的混業(yè)經(jīng)營模式也是當(dāng)前熱點問題之一，通過外資銀行的引入倒逼我國銀行業(yè)管理制度的改革，集團(tuán)式的混業(yè)經(jīng)營模式能夠提升銀行的經(jīng)營效率和競爭力，抵御外資銀行的沖擊。外資銀行的開放或稱為我國銀行業(yè)從分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營過度的契機(jī)。最后，充分開放我國銀行業(yè)市場也能我國國民也能享受到更優(yōu)質(zhì)、多樣和豐富的金融服務(wù)，有著重大的意義。（作者單位：華東政法大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1]普華永道會計師事務(wù)所：“2012年外資銀行在中國”，《新金融》2012年第8期。

[2]楊斐主編：《WTO服務(wù)貿(mào)易法》，中國對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易出版社2003年版。

[3]賀小勇：“論中國入世后銀行也開放的法律原則”，《國際商務(wù)研究》2002年第4期。

注解：

①數(shù)據(jù)來源國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，2015年1月6日最后訪問。

②數(shù)據(jù)來自商務(wù)部網(wǎng)站2015年1月6日最后訪問。