摘 要：我國(guó)食品安全相關(guān)法律性文本在表述上顯示出了從“監(jiān)管”到“治理”的理念轉(zhuǎn)變，這是在治理理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合了我國(guó)社會(huì)力量的發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)食品安全監(jiān)督困境的一個(gè)回應(yīng)，但是，還需要通過(guò)《食品安全法》修訂過(guò)程中對(duì)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)、食品安全信息匯報(bào)與發(fā)布、責(zé)任追究等制度的進(jìn)一步完善，推動(dòng)國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的良好合作，才能在實(shí)踐中真正確立食品安全社會(huì)治理理念，達(dá)致善治狀態(tài)。

關(guān)鍵詞：食品安全；社會(huì)治理；善治

中圖分類號(hào)：F203 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2015）08-0037-02

作者簡(jiǎn)介：張芳，中國(guó)計(jì)量學(xué)院法學(xué)院講師。

從最初的《食品衛(wèi)生管理試行條例》、《食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，到《食品衛(wèi)生法（試行）》、《食品衛(wèi)生法》，再到現(xiàn)行的《食品安全法》，正式的食品安全監(jiān)督已經(jīng)走過(guò)了近五十年的歷程，也逐步形成了從“監(jiān)管”到“治理”的理念轉(zhuǎn)變，從單純依靠行政權(quán)進(jìn)行日常監(jiān)管轉(zhuǎn)向從社會(huì)力量中汲取資源實(shí)現(xiàn)食品安全的全面監(jiān)控。

一、正式法律性文本中的表述變化

在國(guó)務(wù)院1965年批轉(zhuǎn)的《食品衛(wèi)生管理試行條例》中，承擔(dān)食品安全責(zé)任的主體為食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)單位及其主管部門以及當(dāng)時(shí)的食品衛(wèi)生工作分管部門——衛(wèi)生部門，涉及非國(guó)家權(quán)力的只有“衛(wèi)生部門和食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)單位，應(yīng)當(dāng)采取各種方式，向廣大人民群眾進(jìn)行宣傳，普及食品衛(wèi)生知識(shí)”和“食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)建立群眾性的衛(wèi)生組織，訂立衛(wèi)生工作制度，以不斷促進(jìn)本單位的食品衛(wèi)生工作”兩句，在前一句中，“廣大人民群眾”只是受眾，并無(wú)對(duì)應(yīng)的相關(guān)權(quán)利；后一句中“群眾性的衛(wèi)生組織”仍屬食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)單位內(nèi)部成員，與真正的社會(huì)組織和社會(huì)權(quán)力存在本質(zhì)性的區(qū)別。

1979年發(fā)布的《食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例》在表述上基本沒有太大的變化，增加了“食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)主管部門都要建立健全”的“食品衛(wèi)生管理和檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)”一類主體，“負(fù)責(zé)對(duì)本系統(tǒng)所屬單位的食品衛(wèi)生進(jìn)行檢驗(yàn)和監(jiān)督”，但在當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境下，此類管理和檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)帶有濃厚的行政色彩，與行政機(jī)關(guān)并無(wú)根本差別?！叭嗣袢罕姟眲t與此前相同，只屬于被宣傳和普及的對(duì)象。

1982年通過(guò)的《食品衛(wèi)生法（試行）》將食品安全監(jiān)督權(quán)集中授予了各級(jí)衛(wèi)生行政部門及其所屬縣以上衛(wèi)生防疫站或者食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗(yàn)所，未提及社會(huì)組織、人民群眾、消費(fèi)者等社會(huì)主體，但在其立法說(shuō)明中有“關(guān)于愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)問題”的表述，“建議今后各級(jí)愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)，繼續(xù)抓好發(fā)動(dòng)群眾，進(jìn)行法制、道德和衛(wèi)生知識(shí)方面的宣傳教育，組織檢查、評(píng)比、批評(píng)表?yè)P(yáng)，以促進(jìn)各有關(guān)部門、單位認(rèn)真貫徹《食品衛(wèi)生法》?！?/p>

1995年施行的《食品衛(wèi)生法》除了規(guī)定“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門主管全國(guó)食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生管理工作”之外，同時(shí)明確提出“國(guó)家鼓勵(lì)和保護(hù)社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人對(duì)食品衛(wèi)生的社會(huì)監(jiān)督。對(duì)違反本法的行為，任何人都有權(quán)檢舉和控告”，正式將社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人納入了法律視野。

2009年發(fā)布的《食品安全法》不僅將國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)和各級(jí)人民政府也劃入食品安全行政監(jiān)管的主體范圍，還在總則中明確、細(xì)致地規(guī)定了食品行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、基層群眾性自治組織、新聞媒體、任何組織或者個(gè)人分別享有哪些權(quán)利和義務(wù)，雖然實(shí)踐中這些社會(huì)主體的權(quán)利（力）行使還存在各種各樣的困難，但法律文本的表述顯示，國(guó)家權(quán)力已經(jīng)開始更加重視和強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量的作用。

最近的《食品安全法（修訂草案二次審議稿）》保留和強(qiáng)化了一次審議稿中有關(guān)食品安全社會(huì)治理的內(nèi)容，除了在總則中明確規(guī)定“社會(huì)共治”之外，法律委員會(huì)對(duì)一次審議稿的修改意見還包括“明確食品行業(yè)協(xié)會(huì)的權(quán)義”、“規(guī)定消費(fèi)者協(xié)會(huì)和其他消費(fèi)者組織的食品安全監(jiān)督權(quán)”、“完善舉報(bào)制度”、“修正食品安全信息發(fā)布制度”等，力求更好地發(fā)揮社會(huì)權(quán)力的作用，以構(gòu)建食品安全良好態(tài)勢(shì)。

二、為什么會(huì)有這種變化？

食品安全領(lǐng)域最高法律性文本表述的變化，顯示了國(guó)家對(duì)食品安全監(jiān)督的理念已悄悄更改，這種更改應(yīng)當(dāng)出于以下原因：

（一）食品安全事故的數(shù)量與種類大大增多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，使得我國(guó)食品安全生產(chǎn)者范圍從少數(shù)國(guó)營(yíng)企業(yè)擴(kuò)展為大量的國(guó)有、私營(yíng)企業(yè)以及小攤販；科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，使得我國(guó)食品安全事件從摻雜摻假為主變化為科技含量更高的三聚氰胺、蘇丹紅、瘦肉精等等，也促進(jìn)了媒體與自媒體的發(fā)展從而使食品安全事件的影響力半徑極度擴(kuò)大；人均GDP迅速超過(guò)4000美元，進(jìn)入國(guó)際定義的“中等收入”發(fā)展階段，使得我國(guó)短期內(nèi)積聚的矛盾集中爆發(fā)，國(guó)家進(jìn)入體制與機(jī)制的更新期，為食品安全監(jiān)督帶來(lái)了社會(huì)大環(huán)境層面的困難。種種因素聚合在一起后，原有的行政監(jiān)管體制顯然已經(jīng)應(yīng)接不暇，雖然黨和國(guó)家已經(jīng)通過(guò)大部制改革的方式在盡力改變“九龍治水”的監(jiān)管難題，但仍未能徹底杜絕食品安全事故的發(fā)生，頂層設(shè)計(jì)者不得不重新思考食品安全監(jiān)督的新途徑與新方式。

（二）治理理念的傳入與發(fā)展治理理論起源于西方，“早在1973年，Robert D.Shriner已經(jīng)系統(tǒng)總結(jié)公共行政面臨的諸多挑戰(zhàn)”，雖然“其治理（governance）本身的內(nèi)涵還是承襲以往管理或者統(tǒng)治的意味，但是他對(duì)于世界變化的分析以及政府所應(yīng)該采取的變革行動(dòng)實(shí)質(zhì)上與現(xiàn)代治理理念一脈相承”。[1]西方的政治學(xué)家和管理學(xué)家之所以提出治理概念，主張用治理替代統(tǒng)治，是他們?cè)谏鐣?huì)資源的配置中既看到了市場(chǎng)的失效，又看到了國(guó)家的失效，[2]這是西方社會(huì)發(fā)展中遇到過(guò)的問題，中國(guó)現(xiàn)在恰恰也走到了這個(gè)社會(huì)階段。因此，現(xiàn)代治理理念傳播到中國(guó)后，引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，政治學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)、哲學(xué)等學(xué)科都有學(xué)者對(duì)其進(jìn)行了各個(gè)角度的解讀、分析與運(yùn)用，這種社會(huì)思潮為國(guó)家決策者提供了較為堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

（三）社會(huì)力量的發(fā)育逐步成熟隨著改革開放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、教育普及、交流增加，我國(guó)公民的權(quán)利意識(shí)和民主意識(shí)已有了極大提高，對(duì)關(guān)系自己切身利益的食品安全有更嚴(yán)格的要求，也有了參與食品安全治理的動(dòng)力和能力；另一方面，在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革的同時(shí)，國(guó)家有意識(shí)地培養(yǎng)和催化了一大批社會(huì)組織，從《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》到《基金會(huì)管理辦法》、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》再到《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》這一完善歷程來(lái)看，立法者對(duì)社會(huì)組織之發(fā)展有明顯的推動(dòng)態(tài)度，因此我國(guó)社會(huì)組織的數(shù)量呈現(xiàn)驚人增長(zhǎng)，據(jù)《民間組織報(bào)告藍(lán)皮書（2013）》的數(shù)據(jù)，截至2013年6月底，全國(guó)依法登記的社會(huì)組織有5067萬(wàn)個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體27.3萬(wàn)個(gè)，民辦非企業(yè)單位23萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)3713個(gè)，從業(yè)人員超過(guò)1200萬(wàn)人，“行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類四類社會(huì)組織可以直接登記，不再經(jīng)由業(yè)務(wù)主管單位審查和管理”的政策將會(huì)為下一階段的社會(huì)組織發(fā)展創(chuàng)造更加寬松的環(huán)境。這兩類社會(huì)力量的壯大，為國(guó)家決策者的思路轉(zhuǎn)變提供了較為堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。

在有了理論依據(jù)和實(shí)踐基礎(chǔ)之后，回應(yīng)食品安全監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)需要，食品安全領(lǐng)域的基本法律做出從“監(jiān)管”到“治理”的理念轉(zhuǎn)向，就成為一種自然而然的選擇。

三、食品安全的治理與善治

立法層面的理念如果沒有被成功驗(yàn)證，終將被調(diào)整或取代，《食品安全法》及其修訂草案所確立的“社會(huì)共治”理念，也需要真正達(dá)到“善治”狀態(tài)才能在公眾心中實(shí)際確立。

“看得見的手”和“看不見的手”都有失靈之時(shí)，治理理論也不是萬(wàn)能金丹，本身也存在失效的可能性，學(xué)者們對(duì)此開出的藥方是“元治理”、“有效的治理”、“健全的治理”、“良好的治理（善治）”等概念，“善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)?！盵3]食品安全的社會(huì)治理要達(dá)致善治，《食品安全法》的修訂就需要進(jìn)一步追求國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的良好合作，那么以下幾點(diǎn)就應(yīng)當(dāng)是立法者最基本的考量：第一，完善舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)等制度，激勵(lì)消費(fèi)者與社會(huì)個(gè)體積極主動(dòng)去發(fā)現(xiàn)食品違法行為，彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)人力、財(cái)力和物力的不足，并使這些社會(huì)主體的發(fā)現(xiàn)能夠及時(shí)得到國(guó)家權(quán)力的反饋與支持，在食品安全事故的萌芽階段就將其消滅；第二，通過(guò)完善檢測(cè)機(jī)構(gòu)布局，加大檢測(cè)經(jīng)費(fèi)支持，鼓勵(lì)檢測(cè)技術(shù)創(chuàng)新等手段，使檢測(cè)機(jī)構(gòu)這一類社會(huì)主體發(fā)揮其獨(dú)特的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，在及早發(fā)現(xiàn)食品安全隱患、遏制食品安全風(fēng)險(xiǎn)方面做出努力，以最小的社會(huì)成本取得最大化的食品安全治理效益；第三，完善食品安全信息匯報(bào)與發(fā)布制度，使醫(yī)療機(jī)構(gòu)能夠成為食品安全防治的重要一環(huán)，在食品安全事件剛剛開始、同類受害者人數(shù)不多之時(shí)就及時(shí)向行政部門與消費(fèi)者提供信息，避免更多的食用者受到傷害；第四，完善責(zé)任追究制度，力爭(zhēng)大幅度提高食品安全違法行為的受懲罰率，增強(qiáng)社會(huì)主體進(jìn)行食品安全治理的信心，從而提高社會(huì)力量與國(guó)家權(quán)力合作的成功率。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]婁成武，董鵬.西方治理理論緣起與發(fā)展探析——基于美國(guó)公共行政學(xué)的視角[J].中共青島市委黨?！で鄭u行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（4）.

[2]俞可平.治理與善治[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

[3]俞可平.治理與善治[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.