摘 要：我國集體土地所有權(quán)制度在市場經(jīng)濟環(huán)境下弊端很多，應(yīng)予改革。集體土地所有權(quán)作為一種帶有公權(quán)色彩的私權(quán)，不同于法人所有權(quán)。集體土地所有權(quán)的主體和行使主體不同，應(yīng)分別加以明確，集體土地所有權(quán)行使主體作為經(jīng)濟組織，要建立具有現(xiàn)代公司法人治理結(jié)構(gòu)精神的組織機構(gòu)，分別設(shè)立決策、執(zhí)行和監(jiān)督機構(gòu)，實現(xiàn)管理的科學(xué)和民主，要立法確定集體土地所有權(quán)的客體范圍，通過土地權(quán)利登記依法確權(quán)，重構(gòu)集體土地所有權(quán)的各項權(quán)能并形成制度。

關(guān)鍵詞：集體土地；所有權(quán)；改革；物權(quán)法

中圖分類號：D922.3 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-4379-（2015）08-0028-02

作者簡介：董萬程（1967-），滿族，男，河北隆化人，碩士，海南大學(xué)法學(xué)院教授，研究方向：民商法研究。

2015年2月1日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布中央一號文件，即《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》，要求穩(wěn)步推進農(nóng)村土地制度改革試點，推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。因此，集體土地所有權(quán)改革作為中央一號文件所涉及的核心內(nèi)容，是我國當(dāng)前政治、經(jīng)濟和法制建設(shè)中的前沿問題和重點問題。近些年來，各地進行各種工商業(yè)項目建設(shè)等，大量農(nóng)征用村土地，嚴(yán)重侵犯農(nóng)民的合法權(quán)益，改革農(nóng)村土地制度的呼聲也不斷發(fā)出。對集體土地所有權(quán)制度改革的研究和探討，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、我國集體土地所有權(quán)制度的研究現(xiàn)狀

史際春在《論集體所有權(quán)的概念》一文中認為，我國憲法規(guī)定的土地集體所有權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)是鄉(xiāng)、村或村民小組社區(qū)，不應(yīng)當(dāng)是農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織法人。韓松認為，集體土地所有權(quán)，是集體范圍內(nèi)全體農(nóng)民集體成員直接享有的所有權(quán)。

王衛(wèi)國認為，對集體土地所有權(quán)是歷史形成的，不隸屬于國家所有權(quán)，我國集體土地所有權(quán)制度存在著弊端，應(yīng)當(dāng)再造，要明確集體所有權(quán)主體，依法規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，建立新的土地收益分配機制。

江平在其主編的《中國土地立法研究》一書中指出，集體土地所有權(quán)是不完全的所有權(quán)，集體土地所有權(quán)權(quán)能不應(yīng)當(dāng)與國有土地所有權(quán)權(quán)能有區(qū)別，還是應(yīng)當(dāng)保留集體土地所有權(quán)制度，同時對集體土地使用權(quán)制度進行深入的改革。

梁彗星教授和王利明教授各自主持起草的《中國物權(quán)法草案建議稿》兩個建議稿都對集體土地所有權(quán)作了規(guī)定，并在建議稿說明中主張完善對集體土地所有權(quán)制度完善來解決其存在的不足。

陳小君通過田野調(diào)查分析我國集體土地所有權(quán)制度的現(xiàn)狀，認為集體土地所有權(quán)制度存在著一系列的弊端，要解決這些題，必須進行集體土地所有權(quán)制度的重構(gòu)。

高飛認為，要解決集體土地所有權(quán)主體制度的問題，根本出路在于把集體土地所有權(quán)主體的農(nóng)民集體改造為新型的股份合作社企業(yè)法人。

當(dāng)前，對農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度進行改革和完善這一點上，應(yīng)當(dāng)說理論界是一致的，但改革的途徑和方案有很大的不同。理論上有四種不同的方案：一是實行農(nóng)村集體土地所有權(quán)國有化，取消現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地所有權(quán)；二是實行農(nóng)村土地私有權(quán)，將現(xiàn)行的村集體土地所有權(quán)廢棄；三是部分建設(shè)用地使用權(quán)和自留地轉(zhuǎn)為農(nóng)民個人私有，其余部分仍保留集體土地所有權(quán)，形成農(nóng)村土地集體所有權(quán)和私人所有二者并存；四是在保留現(xiàn)行我國集體行土地所有權(quán)制度下，對集體土地所有權(quán)制度改革和重構(gòu)。①

二、我國集體土地所有權(quán)制度所面臨的困境問題

我國的集體土地所有權(quán)制度，是社會主義公有制的組成部分，由于土地的重要價值和生產(chǎn)上的特殊性，在一定的歷史時期集體土地所有權(quán)制度曾經(jīng)極大地提高了廣大農(nóng)民的勞動生產(chǎn)積極性，隨著改革開放和市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國經(jīng)確立了以農(nóng)村集體土地所有制為基礎(chǔ)，農(nóng)民承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的土地利用制度，但是這種制度存在理論和內(nèi)容上的缺陷，尤其在市場經(jīng)濟條件下難以反映農(nóng)民對土地權(quán)利的訴求，主要表現(xiàn)在：

（一）我國集體土地所有權(quán)的性質(zhì)不明確

我國現(xiàn)行法律中集體土地所有權(quán)有“集體經(jīng)濟組織所有”和“集體所有”兩個不同的表述，所以集體土地所有權(quán)性質(zhì)是共有、合有、總有，還是法人所有，存在很大爭議，均有學(xué)者分別主張。因為所有權(quán)性質(zhì)不明確，集體組織和集體成員間的權(quán)利義務(wù)也無法進一步明確，影響集體土地所有權(quán)制度的完善。

（二）我國集體土地所有權(quán)主體存在虛化

我國法律明確規(guī)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體，但在各個部門法的具體規(guī)定中又有“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體”、“村農(nóng)民集體”、“村民小組農(nóng)民集體”三種稱謂，我國民事法律確認的民事主體有只有自然人、法人和其他組織，三種農(nóng)民集體與民事法律主體存在著不一致。農(nóng)民集體有其特殊性，不是一般意義上的自然人、法人或其他組織，農(nóng)民集體主體地位虛化和不明確，決定了農(nóng)民集體有時無法保護自身權(quán)益。

（三）集體土地所有權(quán)行使主體錯位，缺乏監(jiān)督

村委會一方面是農(nóng)村自治組織，另一方面具有行政職能，其同時行使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職權(quán)，導(dǎo)致行政行為和管理行為不分，又缺少合理的監(jiān)督制約機制，加上現(xiàn)實中少數(shù)干部濫用職權(quán)，以權(quán)謀私，任意出讓、出租土地或者任意攤派，加重農(nóng)民負擔(dān)，存在著損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。

（四）集體土地所有權(quán)的具體范圍模糊

現(xiàn)行法律沒有農(nóng)村集體土地所有權(quán)的客體范圍界定方面的規(guī)定，尤其對土地地表垂直方向的空間范圍沒有明確規(guī)定。因為集體土地所有權(quán)具體范圍界定不明，所有權(quán)人的民事權(quán)益范圍因此受到影響，經(jīng)常發(fā)生集體與集體、集體與國家之間的紛爭，集體經(jīng)濟組織不能有效行使集體土地所有權(quán)。②

（五）集體土地所有權(quán)各項權(quán)能殘缺和被限制

依照《土地管理法》，集體土地所有權(quán)中除集體土地耕種使用由農(nóng)民集體自由決定外，其他集體土地所有權(quán)權(quán)能，如宅基地等建設(shè)用地使用權(quán)等則需由政府批準(zhǔn)，作為土地的所有權(quán)人，農(nóng)民集體無權(quán)自己決定，使用權(quán)是被限制的；在實現(xiàn)土地收益和處分權(quán)能方面，集體所有的土地必須首先通過國家征用才能進行土地出讓，然而征地的補償費用卻達不到土地的市場價格，集體土地收益權(quán)能不能完全實現(xiàn)；法律規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不得直接買賣、轉(zhuǎn)讓土地，農(nóng)民集體不能行使集體土地所有權(quán)中的處分權(quán)能，集體土地所有權(quán)的權(quán)能是殘缺的。

三、改革我國集體土地所有權(quán)制度的方案與對策

（一）明確還權(quán)于民作為改革集體土地所有權(quán)制度的指導(dǎo)思想

要給予農(nóng)民集體和個人更多的法律上的土地權(quán)利，以發(fā)展壯大農(nóng)民集體經(jīng)濟作為改革的方向，以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的改革由國家提供財力支持，配套解決農(nóng)村剩余勞動力問題和農(nóng)民社會保障問題。

（二）明確集體土地所有權(quán)的性質(zhì)為全體集體成員共有

農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)利人是一定范圍的全體農(nóng)民，農(nóng)村集體成員資格因升學(xué)、外嫁、自然死亡、出生等原因喪失或取得，是不固定的團體，以團成員的形態(tài)共同享有，其行使方式是農(nóng)民集體行使，農(nóng)民對集體土地所有權(quán)是整體意義上的享有，不能分割所有權(quán)。③

（三）明確集體土地所有權(quán)的主體為村民集體或村民小組集體二元制并存，重構(gòu)集體土地所有權(quán)運作的機構(gòu)設(shè)置

要明確集體土地所有權(quán)的主體為全體村民，根據(jù)具體情況分別由村民集體或村民小組集體行使，針對其作為經(jīng)濟組織且缺乏監(jiān)督制約，要以現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)對其改造。村成員大會或村民小組大會設(shè)置為農(nóng)民集體的權(quán)力機構(gòu)，在民主選舉的基礎(chǔ)上產(chǎn)生集體資產(chǎn)管理委員會作為權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)，在民主選舉的基礎(chǔ)上產(chǎn)生監(jiān)督機構(gòu)即監(jiān)事會，對執(zhí)行機構(gòu)的管理活動實施監(jiān)督，實施分權(quán)制衡、科學(xué)決策、民主監(jiān)督。

（四）界定集體土地所有權(quán)的客體范圍，完善集體土地權(quán)屬登記制度

要通過立法解決集體組織之間、集體組織與國家之間土地所有權(quán)的界限范圍問題，同時明確土地所有權(quán)的空間權(quán)范圍，加強不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的制度建設(shè)，推進集體土地所有權(quán)及使用權(quán)等權(quán)屬登記工作，為集體土地所有權(quán)及其權(quán)能的行使提供法律依據(jù)和保障。

（五）重構(gòu)集體土地所有權(quán)的權(quán)能

集體土地所有權(quán)的權(quán)能內(nèi)容依照《物權(quán)法》的規(guī)定，應(yīng)包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，集體土地所有權(quán)作為財產(chǎn)權(quán)，在市場經(jīng)濟條件下，應(yīng)實現(xiàn)集體土地所有權(quán)的私權(quán)權(quán)能，應(yīng)去除公法對其集體土地所有權(quán)施加的諸多限制，恢復(fù)其民法私權(quán)屬性，包括：集體建設(shè)用地使用權(quán)在一定條件下應(yīng)直接入市，使集體土地所有權(quán)的使用權(quán)和收益權(quán)權(quán)能得以恢復(fù)；嚴(yán)格限制土地征收制度，將征收集體土地的收益按市價還給農(nóng)民，國家通過稅收進行調(diào)節(jié)；取消公法對集體土地所有權(quán)的其它限制，對承包土地經(jīng)營方式的內(nèi)部調(diào)整和對外轉(zhuǎn)包以及舊房翻建的宅基地使用權(quán)等，不必經(jīng)政府批準(zhǔn)。

四、改革我國集體土地所有權(quán)保障制度的問題

（一）農(nóng)村自治制度建設(shè)問題

長期以來，農(nóng)村基層組織存在政社不分、政企不分的現(xiàn)象，村民自治組織的自治性弱，缺乏有效的民主監(jiān)督和定位，村民自治發(fā)展緩慢。加強農(nóng)村自治制度建設(shè)，一是村民委員會要嚴(yán)格依法行政，通過立法排除村民委員會經(jīng)濟管理職能，把經(jīng)濟管理職能交由集體資產(chǎn)管理委員會行使，村民委員會不再行使，村民自治組織與集體資產(chǎn)管理委員會相互并存，各自獨立分別行使職權(quán)。

（二）創(chuàng)建農(nóng)民集體成員大會、資產(chǎn)管理委員會制度和監(jiān)事會制度

按公司法原理對農(nóng)民集體組織機構(gòu)進行改造，農(nóng)民集體成員大會是農(nóng)民集體的權(quán)力機關(guān)，農(nóng)民集體的重大事宜由其開會決定，集體資產(chǎn)管理委員會是常設(shè)的經(jīng)營管理機關(guān)，代表農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)，應(yīng)該獨立于基層政權(quán)組織，同時立足于制度創(chuàng)新，根據(jù)農(nóng)村各地的實際情況允許有不同的組織形式存在，如農(nóng)村土地股份合作制、農(nóng)民專業(yè)合作社中的管理組織等。

（三）完善農(nóng)村社會保障制度

傳統(tǒng)上農(nóng)村沒有專門的社會保障制度，農(nóng)民社會保障主要依靠土地和子女，近幾年來我國開始建立專門的社會保障制度，但農(nóng)村社會保障水平仍然很低，不利于農(nóng)民的權(quán)益保護，應(yīng)提高農(nóng)民社會保障水平，我國集體土地所有權(quán)改革應(yīng)當(dāng)配套解決農(nóng)村社會保障現(xiàn)代化問題，使農(nóng)民從根本上從土地中解放出來。建立國家、集體和農(nóng)民個人共同負擔(dān)的社會保障費用的新制度，在全國范圍內(nèi)建立社會保障向高水平的、專業(yè)化、商業(yè)化的農(nóng)民社會保障制度，解決農(nóng)民對土地的嚴(yán)重依附問題，改善農(nóng)民的生存條件和生活水平，使農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間自由遷徙和自由擇業(yè)，促進經(jīng)濟的發(fā)展。

[ 注 釋 ]

①曾祥德.集體土地所有權(quán)制度改革探討[D].湖南大學(xué)，2013.

②黎藜，劉秀華.我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法律改革探討[J].西南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2011（3）：46.

③司婉婷.集體土地所有權(quán)制度重構(gòu)[D].大連海事大學(xué)，2008：32.