孫長春

依法執(zhí)政是推進(jìn)依法治國的關(guān)鍵。依法行政的重點在于約束和監(jiān)督行政權(quán)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，構(gòu)建糾正違法行政行為的新常態(tài)。

一、強(qiáng)化對行政權(quán)的監(jiān)督是深入推進(jìn)依法行政的關(guān)鍵

與人民群眾期待相比，行政執(zhí)法領(lǐng)域仍然存在著有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究甚至以權(quán)壓法、權(quán)錢交易、徇私枉法等突出問題。行政權(quán)力“異化”、“設(shè)租”、“尋租”以及“缺位”、“失位”現(xiàn)象比較普遍，人民群眾對行政執(zhí)法不公問題反映強(qiáng)烈。行政機(jī)關(guān)能否切實依法履行職責(zé)，直接影響著社會主義法治國家建設(shè)進(jìn)程。

為強(qiáng)化對行政權(quán)的制約和監(jiān)督，在加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力制約的同時，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）對監(jiān)督和促進(jìn)依法行政作出重要部署，確立了包括司法監(jiān)督在內(nèi)的八種監(jiān)督方式，力求形成科學(xué)有效的行政權(quán)制約和監(jiān)督體系。法律監(jiān)督是司法監(jiān)督重要組成部分，發(fā)揮著獨特的監(jiān)督作用，主要體現(xiàn)在對行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的法律監(jiān)督方面。違法行政行為實施法律監(jiān)督的核心問題，是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)糾正違法行為、正確履行職責(zé)，保證法律嚴(yán)格實施。

二、檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為的正當(dāng)性

黨的十八屆三中、四中全會高度重視檢察機(jī)關(guān)在國家治理和社會治理中的重要作用。黨的十八屆四中全會對檢察機(jī)關(guān)督促糾正違法行政行為作出頂層設(shè)計，要求檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。這是十八屆四中全會《決定》在綜合考量檢察機(jī)關(guān)的憲法定位、法律監(jiān)督職責(zé)以及我國法治建設(shè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，作出的一項重要制度安排。

一是檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有法定性和專門性。檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)是與行政機(jī)關(guān)相平行的機(jī)關(guān)，是在人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力前提下的權(quán)力分工。作為“法律守護(hù)人”的檢察機(jī)關(guān)，通過依法獨立公正行使檢察權(quán)，監(jiān)督審判權(quán)和行政權(quán)依法行使，維護(hù)國家法制統(tǒng)一。作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)起對行政法律實施的監(jiān)督職責(zé)，既是對依憲治國、依憲執(zhí)政的落實，也是法律監(jiān)督立法本意的回歸。

二是檢察機(jī)關(guān)能夠依職權(quán)主動開展法律監(jiān)督活動。檢察權(quán)與審判權(quán)同屬司法權(quán)，但兩者在權(quán)力運行等方面存在明顯的區(qū)別。與審判機(jī)關(guān)恪守“不告不理”訴訟原則的被動司法審查不同，檢察權(quán)是一種積極和主動作為的法律監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為，可以有效發(fā)揮行政權(quán)背后的“法律之眼”和 “有效控權(quán)”職能，防止違法行政行為侵權(quán)，具有提醒、糾偏和預(yù)防作用。

三是檢察機(jī)關(guān)具有督促糾正違法行政行為的條件。督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行為，需要全面了解和掌握違法行政行為的違法所在，這需要一定的調(diào)查核實權(quán)和專業(yè)人員，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查核實證據(jù)、對法律法規(guī)的理解等方面，基本上與行政機(jī)關(guān)保持平衡。根據(jù)《憲法》和有關(guān)法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)享有完整的三種訴訟監(jiān)督權(quán)力。檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)過程中，具有發(fā)現(xiàn)行政違法行為的職權(quán)優(yōu)勢。

四是從世界范圍的法治實踐來看，授權(quán)檢察機(jī)關(guān)（檢察官）監(jiān)督糾正違法行政行為是許多國家和地區(qū)的通行做法。從實踐情況來看，我國一些地方檢察機(jī)關(guān)探索開展的違法行政行為檢察監(jiān)督，取得了法律效果和社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。

三、督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為的三種方式

檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為，涉及檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)問題，屬于重大改革措施，要嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定要求，從建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機(jī)制等入手，探索開展試點工作。

一是督促起訴制度。對行政機(jī)關(guān)不依法行使職權(quán)或者行使職權(quán)不到位，為保護(hù)國有資產(chǎn)和公共利益免受損失和侵害，對符合民事訴訟條件的，檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)依法提起民事訴訟。督促起訴屬于一種協(xié)作、提醒、督促性質(zhì)的監(jiān)督方式。

二是檢察建議制度。作為一種法定監(jiān)督手段，檢察建議已在民事訴訟法和行政訴訟法中得到確認(rèn)。檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的重要手段，主要是督促行政機(jī)關(guān)依法、全面、正當(dāng)履行職責(zé)，具有靈活便捷、柔性非對抗、易于被行政機(jī)關(guān)接受等特點。

三是行政公益訴訟制度?？紤]到與檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的銜接，對經(jīng)過督促起訴、檢察建議等監(jiān)督方式，行政機(jī)關(guān)仍然不糾正違法行為或仍不履行法定職責(zé)，符合提起公益訴訟條件的，可以依法向人民法院提起公益訴訟。

四、督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為的原則

檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為，是黨的十八屆四中全會有關(guān)司法體制改革的一項重要制度安排，對優(yōu)化檢察職權(quán)配置、強(qiáng)化法律監(jiān)督、促進(jìn)依法行政具有重要的現(xiàn)實意義。檢察機(jī)關(guān)要敢于擔(dān)當(dāng)，善于監(jiān)督，認(rèn)真探討，穩(wěn)妥試點，切實加強(qiáng)對人權(quán)的司法保障，努力實現(xiàn)社會公平正義。司法實踐中，要做到既要發(fā)揮監(jiān)督作用又要促進(jìn)依法行政。

一是有限監(jiān)督原則。行政行為種類繁多，檢察機(jī)關(guān)不可能監(jiān)督每個行政行為。鑒于對行政違法行為的檢察監(jiān)督尚處于探索階段，應(yīng)該科學(xué)、嚴(yán)格限制監(jiān)督范圍。

二是行政權(quán)自行救濟(jì)優(yōu)先原則。要充分尊重行政管理規(guī)律，尊重行政權(quán)運行特點，尊重行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。依法行政的主體是行政機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)要恪守權(quán)力邊界，充分尊重行政機(jī)關(guān)自行救濟(jì)優(yōu)先原則，不得任意干涉行政執(zhí)法活動，避免對行政權(quán)的不恰當(dāng)干預(yù)，不能代替、直接撤銷或者變更行政行為。

三是有效銜接原則。增強(qiáng)工作的前瞻性、主動性，注意檢察監(jiān)督與行政監(jiān)察、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力制約、行政復(fù)議、行政訴訟等措施的有效銜接。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)適應(yīng)接受法律監(jiān)督的新常態(tài)，及時糾正違法行政行為，將有關(guān)糾正情況及時回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。

四是落實行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制。完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實現(xiàn)行政處罰和刑事處罰的無縫對接。對涉嫌貪污受賄、濫用職權(quán)、玩忽職守等職務(wù)犯罪的，要及時移送職務(wù)犯罪偵查部門查處。

五是嚴(yán)格規(guī)范原則。檢察機(jī)關(guān)要探索督促糾正違法行政行為的范圍、方式、手段和程序，嚴(yán)格規(guī)范司法行為，做到有序、良性、科學(xué)推進(jìn)。要加強(qiáng)對監(jiān)督活動的監(jiān)督，嚴(yán)格規(guī)范司法行為，恪守檢察職業(yè)道德、嚴(yán)守權(quán)力邊界，避免濫用檢察權(quán)。

五、督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為應(yīng)注意的問題

一是調(diào)查核實。督促糾正違法行政行為，需要準(zhǔn)確掌握和了解違法行政行為，這是開展檢察監(jiān)督工作的基礎(chǔ)和前提。

二是典型引領(lǐng)。發(fā)揮督促糾正違法行政行為典型案例的導(dǎo)向作用，樹立有權(quán)就有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督的風(fēng)向標(biāo)，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)和工作人員的法治觀念和依法執(zhí)政意識。

三是走中國特色社會主義法治道路，建立中國特色的檢察監(jiān)督制度。充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能作用，需要立法機(jī)關(guān)授權(quán)的，可以授權(quán)試點。需要檢察機(jī)關(guān)先行先試的，要積極、穩(wěn)妥探索，形成成熟經(jīng)驗，實踐證明行之有效的，及時上報立法機(jī)關(guān)，提出立法建議。

（作者單位：華東理工大學(xué)社會學(xué)博士后流動站）

責(zé)任編輯：李振通