孫渤星，何思長，趙大仁，陳瑜，龔懷宇，張瑞華**

(1.成都中醫(yī)藥大學管理學院，成都市 610075； 2.成都市醫(yī)學信息所，成都市 610074)

?探索與研究?

社會辦醫(yī)內(nèi)涵的思考*

孫渤星1，何思長1，趙大仁1，陳瑜1，龔懷宇2，張瑞華1**

(1.成都中醫(yī)藥大學管理學院，成都市 610075； 2.成都市醫(yī)學信息所，成都市 610074)

新醫(yī)改方案提出以來，鼓勵和支持社會辦醫(yī)的政策和規(guī)定頻頻出臺，但是關于社會辦醫(yī)的內(nèi)涵卻一直存在較大爭議。加之前期的民營醫(yī)院、公立醫(yī)院、政府辦醫(yī)院等稱呼的影響，使得公眾對醫(yī)院類型的理解變得更加混亂，也使得各項促進政策在具體落實上難以找準“靶心”。筆者試圖從統(tǒng)計學、經(jīng)濟學、工商注冊等方面歸納出社會辦醫(yī)的內(nèi)涵，以期理清社會辦醫(yī)定義，為更好地落實社會辦醫(yī)政策提供理論基礎。

社會辦醫(yī)；內(nèi)涵；民營醫(yī)院；現(xiàn)狀

新醫(yī)改以來，國家層面出臺了一系列鼓勵和支持社會辦醫(yī)的政策文件[1]，明確提出到2015年非公立醫(yī)療機構(gòu)床位數(shù)和服務量達到總量20%左右的發(fā)展目標。2014年，四川省人民政府也在《關于印發(fā)促進健康服務業(yè)發(fā)展實施方案的通知》(川府發(fā)〔2014〕14號)中提出，力爭到2017年社會辦醫(yī)療機構(gòu)床位數(shù)和服務量占總量的25%。然而即使如此，也沒有一部法律或法規(guī)對社會辦醫(yī)的內(nèi)涵明確定義，較多的是依據(jù)醫(yī)院的特點，籠統(tǒng)地認為社會辦醫(yī)院就是政府辦醫(yī)院以外的醫(yī)院。

目前醫(yī)院分類依據(jù)主要有五種，一是按照醫(yī)療技術水平和服務層次將醫(yī)院分為“三級十等”醫(yī)院；二是根據(jù)服務范圍將其分為綜合醫(yī)院和?？漆t(yī)院；三是按照經(jīng)營目標將其分為營利性和非營利性醫(yī)院；四是根據(jù)行政管轄將其歸納為省、市、縣級醫(yī)院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院；五是依據(jù)投資人身份將其分為政府出資舉辦的公立醫(yī)院、民間出資舉辦的民營醫(yī)院和中外合資醫(yī)院[3]。因此，對社會辦醫(yī)這種類型的醫(yī)院劃分依據(jù)便成了爭辯的焦點。有人認為社會辦醫(yī)院就是政府辦醫(yī)院以外的醫(yī)院，也有人認為社會辦醫(yī)院不包括個人舉辦的醫(yī)院；還有人疑惑社會辦醫(yī)院與民營醫(yī)院之間的關系[2]。

1 社會辦醫(yī)院與政府辦醫(yī)院的聯(lián)系與區(qū)別

從字面理解來看，“社會辦”和“政府辦”都是從醫(yī)療機構(gòu)的主辦單位進行的分類，由此可見政府辦醫(yī)療機構(gòu)和社會辦醫(yī)療機構(gòu)是依據(jù)同一標準對醫(yī)療機構(gòu)的分類，即為兩者的聯(lián)系。

但是醫(yī)療機構(gòu)是否只有此兩類情況尚存在較大爭議。一方面，眾多學者都把社會辦醫(yī)療機構(gòu)定義為政府辦醫(yī)療機構(gòu)以外的醫(yī)療機構(gòu)，或者定義為非政府辦醫(yī)療機構(gòu)，即認為除了“政府辦”就是社會辦醫(yī)療機構(gòu)。例如馬先松[3]和劉燦[4]都一致認為社會辦醫(yī)療機構(gòu)是相對“國家辦醫(yī)”而言，指國家衛(wèi)生行政部門給予人員、經(jīng)費、設施支持和統(tǒng)一管理以外的單位辦醫(yī)或個人辦醫(yī)。即使是國家出臺的鼓勵社會辦醫(yī)政策中也時有將社會辦醫(yī)療機構(gòu)和非政府辦醫(yī)療機構(gòu)劃為等號。他們認為，首先社會辦醫(yī)療機構(gòu)是社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)的簡稱，是按照資產(chǎn)類型進行的分類，而非按照主辦單位進行分類，因此有社會資產(chǎn)參與的醫(yī)療機構(gòu)都應該為社會辦醫(yī)療機構(gòu)；其次，個人舉辦的醫(yī)療機構(gòu)也是社會化的，以個人為法人主體舉辦的醫(yī)療機構(gòu)理應為社會資本舉辦的醫(yī)療機構(gòu)。

但另一方面，從國家衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒中的定義來看，其以醫(yī)療機構(gòu)登記注冊為依據(jù)，按主辦單位分，將醫(yī)療機構(gòu)分為政府辦、社會辦和私人辦三類醫(yī)療機構(gòu)。其中政府辦醫(yī)療機構(gòu)包括衛(wèi)生(衛(wèi)生計生)行政部門和教育、民政、公安、司法等政府機關主辦的醫(yī)療機構(gòu)，社會辦醫(yī)療機構(gòu)包括企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體和其他社會組織舉辦的醫(yī)療機構(gòu)。由此可見，社會辦醫(yī)療機構(gòu)不包括個人舉辦醫(yī)療機構(gòu)[5]。

因此，社會辦醫(yī)療機構(gòu)的爭議之一在于是否包括個人舉辦的醫(yī)療機構(gòu)，然而社會辦醫(yī)療機構(gòu)中是否包括個人舉辦的醫(yī)療機構(gòu)將對社會辦醫(yī)現(xiàn)狀的判斷產(chǎn)生至關重要的影響。以成都市為例，在不統(tǒng)計個人舉辦的醫(yī)院(社會辦A)情況下，2013年社會辦醫(yī)院僅占到了總數(shù)的35.08%，床位數(shù)、衛(wèi)生技術人員數(shù)、萬元以上設備數(shù)和門診量，分別占到總數(shù)的23.22%、22.56%、20.52%和17.64%，某些指標與“2015年非公立醫(yī)療機構(gòu)床位數(shù)和服務量達到總量20%左右”的發(fā)展目標還有一些差距；但在將個人舉辦的醫(yī)院納入統(tǒng)計(社會辦B)的情況下，社會辦醫(yī)院數(shù)占到了醫(yī)院總數(shù)的80%以上，床位數(shù)、門診量也占到了42.24%和25.27%，遠遠高于前一種統(tǒng)計口徑下的狀況。再從每一家社會辦醫(yī)院的狀況來看，在不計入個人舉辦的醫(yī)院情況下，每家醫(yī)院無論是床位數(shù)、衛(wèi)技人員數(shù)還是設備數(shù)和服務量，都要高于社會辦B的統(tǒng)計口徑下的狀況。因此，對社會辦醫(yī)內(nèi)涵的不同理解，將對社會辦醫(yī)現(xiàn)狀判斷產(chǎn)生不同的結(jié)果，詳見表1、表2。

表1 不同統(tǒng)計口徑下2013年成都市社會辦醫(yī)院現(xiàn)狀

注：表中“社會辦A”統(tǒng)計數(shù)據(jù)不包括個人舉辦的醫(yī)院，“社會辦B”包括個人舉辦的醫(yī)院

表2 不同統(tǒng)計口徑下2013年成都市社會辦醫(yī)院院均狀況

注：表中“社會辦A”統(tǒng)計數(shù)據(jù)不包括個人舉辦的醫(yī)院，“社會辦B”包括個人舉辦的醫(yī)院

2 社會辦醫(yī)與民營醫(yī)院的爭議

對社會辦醫(yī)內(nèi)涵爭議之二就在于社會辦醫(yī)院是否能等同于民營醫(yī)院。從字面理解，“民營”是一個經(jīng)濟術語，根據(jù)憲法和有關法律規(guī)定，我國目前有國有經(jīng)濟、集體所有制經(jīng)濟、私營經(jīng)濟、聯(lián)營經(jīng)濟、股份制經(jīng)濟、涉外經(jīng)濟(包括外商投資、中外合資及港、澳、臺投資經(jīng)濟)等經(jīng)濟類型，其中對應的國有資產(chǎn)或集體所有制資產(chǎn)舉辦的醫(yī)院稱為公立醫(yī)院，而其余資產(chǎn)舉辦的醫(yī)院稱之為民營醫(yī)院，因此民營醫(yī)院包括了私營、聯(lián)營、股份制和外資醫(yī)院。加之國有資產(chǎn)或集體資產(chǎn)舉辦的醫(yī)院往往都是政府舉辦；“私營”從經(jīng)濟學的角度看，即為由公民個人出資興辦并由其所有和支配，因此個人舉辦的醫(yī)院即為私營醫(yī)院。因此，在將社會辦醫(yī)院看作是社會資本舉辦的醫(yī)院簡稱的情況下，社會辦醫(yī)院就等同了民營醫(yī)院。

但也有人持不同觀點，根據(jù)主辦單位的分類，將醫(yī)院分為政府辦、社會辦(企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體、其他社會組織)和個人三類舉辦的醫(yī)院，認為社會辦和個人辦的醫(yī)院即是民營醫(yī)院，由此看，社會辦醫(yī)院并不等同于民營醫(yī)院。再者，能夠確認的是國有企業(yè)舉辦的醫(yī)院屬于社會辦醫(yī)院，但根據(jù)上述的經(jīng)濟類型分類其應該屬于公立醫(yī)院，由此可見，社會辦醫(yī)不能和民營醫(yī)院完全畫等號。

3 社會辦醫(yī)的內(nèi)涵與發(fā)展對策

3.1 社會辦醫(yī)內(nèi)涵

基于以上兩點分析，不難看出有關社會辦醫(yī)院內(nèi)涵的疑惑就在于對“社會辦”三個字的理解，既可理解為以社會為主辦單位的醫(yī)院，《醫(yī)療機構(gòu)管理條例實施細則》第十四條就明確了不同法人設置醫(yī)療機構(gòu)的申請人，在歷年的統(tǒng)計年鑒中，也都將醫(yī)院分成了政府辦、社會辦和個人辦醫(yī)院；也可以理解為以社會資本舉辦的醫(yī)院，在《民法通則》中解釋的民營企業(yè)法人包括聯(lián)營、私營、合資等，相應的民營醫(yī)院就是社會資本舉辦的醫(yī)院。因此，無論是“社會辦醫(yī)院就是政府辦醫(yī)院以外的醫(yī)院”，還是“社會辦醫(yī)院就是民營醫(yī)院”都各有依據(jù)。

綜上所述，盡管對社會辦醫(yī)內(nèi)涵的理解各有不同，但大多數(shù)學者習慣認為社會辦醫(yī)就是政府辦醫(yī)療機構(gòu)以外的醫(yī)療機構(gòu)，即將注冊登記為社會辦和個人辦的醫(yī)療機構(gòu)劃分到廣義的社會辦醫(yī)療機構(gòu)的范疇。同時為了與《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》《衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》相切合，建議將注冊登記為社會辦的醫(yī)療機構(gòu)劃分為狹義的社會辦醫(yī)療機構(gòu)。

3.2 促進社會辦醫(yī)對策

3.2.1 調(diào)整法律法規(guī)，改善社會辦醫(yī)法律環(huán)境。不同爭辯從側(cè)面反映出當前社會辦醫(yī)的尷尬局面。其在法律法規(guī)面前是否能站住腳跟，是否能得到法律法規(guī)的保障，還需國家在法律環(huán)境上對社會辦醫(yī)環(huán)境予以改善。首先，需調(diào)整我國衛(wèi)生統(tǒng)計口徑，明確并切合當前社會辦醫(yī)內(nèi)涵的發(fā)展；其次，以法律法規(guī)的形式明確當前鼓勵社會辦醫(yī)政策的適用對象，以使得政策的落實更加準確，防止不法醫(yī)療行為鉆社會辦醫(yī)的空子。

3.2.2 加大社會辦醫(yī)鼓勵政策的落實。結(jié)合表1、表2，不難看出社會辦醫(yī)院在數(shù)量上已大大超出政府辦醫(yī)院數(shù)量。盡管鼓勵社會辦醫(yī)政策已提出多年，但其在床位數(shù)、萬元以上設備數(shù)、人力資源水平、服務能力等方面還遠不及后者，社會辦醫(yī)“數(shù)量大，規(guī)模小”這一現(xiàn)狀反映出在鼓勵社會辦醫(yī)，促進社會資本參與公立醫(yī)院改革政策落實力度上還需有很大提升。

3.2.3 加強行業(yè)管理，促進社會辦醫(yī)做大做強。表1、表2也顯示出狹義社會辦醫(yī)和廣義社會辦醫(yī)之間的差距，狹義社會辦醫(yī)數(shù)量少，但規(guī)模大，在床位數(shù)、執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師數(shù)、萬元以上設備數(shù)、服務量等方面均高于個人舉辦的醫(yī)療機構(gòu)。廣義社會辦醫(yī)是“數(shù)量大，規(guī)模小與規(guī)模大并存”，即社會辦醫(yī)內(nèi)部發(fā)展差距較大。因此，以行業(yè)(例如醫(yī)院協(xié)會民營醫(yī)院分會)管理促進社會辦醫(yī)壯大是很有必要的，對此協(xié)會既可以通過科學研究的方式為社會辦醫(yī)療機構(gòu)的管理提供學術性、科學性的支持，也可以作為與衛(wèi)生行政部門接洽的中間力量，為改善社會辦醫(yī)環(huán)境，落實社會辦醫(yī)政策提供社會保障。

3.2.4 加快落實醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)，促進衛(wèi)生人才流動。人才是制約社會辦醫(yī)發(fā)展的首要因素，促進社會辦醫(yī)的有力措施便是提高社會辦醫(yī)療機構(gòu)人力資源水平，而醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)為社會辦醫(yī)療機構(gòu)帶來了巨大期望。一是需要繼續(xù)放寬醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)的手續(xù)和限制條件；二是減少各方對醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)的阻礙。

[1] 金春林,王賢吉,何達，等.我國社會辦醫(yī)政策回顧與分析[J].中國衛(wèi)生政策研究,2014,(4):1-7.

[2] 申俊龍，湯少梁.新編醫(yī)院管理教程[M].北京:科學出版社，2009:1-4.

[3] 馬先松.社會辦醫(yī)中的問題及對策研究[J].醫(yī)學與社會,1995,(2):5-7.

[4] 劉燦.社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)準入制度的法律問題研究[D].中國社會科學院研究生院,2012.

[5] 國家衛(wèi)生和計劃生育委員會.中國衛(wèi)生和計劃生育統(tǒng)計年鑒[M].2013：1-2.

[6] 岳榮榮,徐愛軍.民營醫(yī)院對醫(yī)療行業(yè)公益性的影響分析[J].醫(yī)學與社會,2012,(2):46-48.

(編輯 徐佳)

Thinking about the Connotation of Non-governmental Medical Institutions

SUNBo-xing1,HESi-zhang1,ZHAODa-ren1，CHENYu1,GONGHuai-yu2,ZHANGRui-hua1**

(1.SchoolofManagement,ChengduUniversityofTCM,Chengdu610075,China;2.ChengduInstituteforMedicalInformationResearch,Chengdu610074,China)

Since the introduction of new medical reform plans,the policies and regulations for encouraging and supporting non-governmental medical institutions are frequently issued.However,there is an argument about the connotation of medical institutions of social capital.The naming of private hospital,public hospital and government-owned hospital makes the public confused about the types of hospitals,and the implementation of the policies for improvement misses the goals.The authors try to induce the connotation of non-governmental medical institutions from the aspects of statistics,economics,industry and commerce registration so as to clarify the definition of medical institutions with social capital and provide theoretical base for better implementation of the policies for non-governmental medical institutions.

non-governmental medical institution;connotation;private hospital;present situation

成都市衛(wèi)生局科研基金項目“成都市社會辦醫(yī)現(xiàn)狀、問題及對策研究”(2014041)

R197

A

1672-4232(2015)02-0017-03

10.3969/j.issn.1672-4232.2015.02.006

張瑞華(1972-)，女，碩士，教授；研究方向：社會醫(yī)學與衛(wèi)生事業(yè)管理。

2014-12-05