劉紅建

（南京曉莊學(xué)院體育學(xué)院，江蘇 南京 211171）

?博士論壇

社會(huì)參與大眾體育政策過(guò)程的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)與本土探索
——兼論我國(guó)社會(huì)參與大眾體育政策過(guò)程的應(yīng)然范式

劉紅建

（南京曉莊學(xué)院體育學(xué)院，江蘇 南京 211171）

運(yùn)用文獻(xiàn)資料法、邏輯分析法等，概述發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)參與大眾體育政策過(guò)程的主要經(jīng)驗(yàn)，梳理我國(guó)社會(huì)力量參與大眾體育政策過(guò)程的現(xiàn)實(shí)狀況，在此基礎(chǔ)上提出我國(guó)社會(huì)參與大眾體育政策過(guò)程的合作參與范式，并對(duì)該范式的實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行探討。研究認(rèn)為，發(fā)達(dá)國(guó)家在大眾體育政策整個(gè)運(yùn)行過(guò)程中有著廣泛的社會(huì)參與，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)社會(huì)參與大眾體育政策過(guò)程仍然處于探索階段。我國(guó)社會(huì)參與大眾體育政策過(guò)程合作范式的實(shí)現(xiàn)需要優(yōu)化社會(huì)輿論環(huán)境，重視大眾體育政策的宣傳與解釋體育；政府應(yīng)合理定位，轉(zhuǎn)變?cè)诖蟊婓w育政策過(guò)程中的職能積極；探索與完善社會(huì)參與大眾體育政策過(guò)程的制度機(jī)制。

大眾體育；大眾體育政策；社會(huì)參與

社會(huì)參與是在公民社會(huì)興起之后才逐漸走向成熟的。所謂社會(huì)參與是指社會(huì)組織或公眾通過(guò)直接與政府或其他公共權(quán)力機(jī)構(gòu)互動(dòng)的方式?jīng)Q定公共事務(wù)和參與公共治理的過(guò)程［1］。一般而言，社會(huì)參與的主體是社會(huì)公民以及由公民個(gè)體組成的各類社會(huì)組織，社會(huì)參與的客體是與社會(huì)公民利益相關(guān)的各種公共活動(dòng)。社會(huì)參與對(duì)提升政府公共活動(dòng)決策的科學(xué)性、提高公共事務(wù)治理的效率以及制衡政府權(quán)利的過(guò)度行使等方面具有重要作用。公共政策運(yùn)行過(guò)程鼓勵(lì)社會(huì)的廣泛參與，正如Stivers，Camilla所認(rèn)為的：“我們應(yīng)該為了增進(jìn)和鼓勵(lì)社會(huì)參與政策過(guò)程的各個(gè)方面和各個(gè)階段而管理公共組織，通過(guò)這個(gè)過(guò)程，社會(huì)公民‘逐漸把自己視為行政國(guó)家的公民，而不是把自己視為行政國(guó)家的顧客、當(dāng)事人和受益人’?！保?］2014年10月22日，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見(jiàn)》出臺(tái)，把全民健身上升為國(guó)家戰(zhàn)略，把增強(qiáng)人民體質(zhì)、提高健康水平作為根本目標(biāo)［3］，將全民健身推向了新的發(fā)展高度，對(duì)于我國(guó)大眾體育事業(yè)的整體發(fā)展具有重要的里程碑意義。大眾體育政策作為引領(lǐng)與推進(jìn)社會(huì)大眾體育事業(yè)發(fā)展，保障社會(huì)公民體育權(quán)利實(shí)現(xiàn)的計(jì)劃方案，與社會(huì)公民利益息息相關(guān)。伴隨著社會(huì)參與在我國(guó)的興起，高校專家團(tuán)隊(duì)、社會(huì)團(tuán)體或公民個(gè)體對(duì)大眾體育政策過(guò)程的影響是不爭(zhēng)的事實(shí)。有效推進(jìn)社會(huì)組織或公民參與到大眾體育政策制定、執(zhí)行以及評(píng)估過(guò)程中，不僅有利于提升大眾體育政策的科學(xué)性與合理性，而且能夠促進(jìn)大眾體育政策在社會(huì)中順利執(zhí)行，從而有效解決大眾體育政策所關(guān)涉的體育問(wèn)題。國(guó)外一些發(fā)達(dá)國(guó)家在大眾體育政策整個(gè)運(yùn)行過(guò)程中都有廣泛的社會(huì)參與，并積累了許多成功的經(jīng)驗(yàn)。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)社會(huì)參與大眾體育政策過(guò)程仍然處于探索階段，有必要梳理國(guó)外社會(huì)參與大眾體育政策的有益經(jīng)驗(yàn)，得出些許啟示，利于我國(guó)社會(huì)力量參與到大眾體育政策過(guò)程中。

1 國(guó)外經(jīng)驗(yàn)：發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)參與大眾體育政策過(guò)程概述

1．1 大眾體育政策制定階段：廣泛參與、科學(xué)決策

作為政策周期的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，政策制定的優(yōu)劣直接影響著政策是否在實(shí)踐中能夠真正落實(shí)。好的政策制定是一個(gè)需要群策群力科學(xué)論證的過(guò)程，理應(yīng)體現(xiàn)公眾情懷，因而離不開(kāi)制定過(guò)程中的社會(huì)參與。發(fā)達(dá)國(guó)家特別重視大眾體育政策制定環(huán)節(jié)中的社會(huì)參與，往往通過(guò)與社會(huì)組織、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)甚至公民個(gè)體等進(jìn)行民主協(xié)商，以此達(dá)成與社會(huì)民意的契合。美國(guó)2010年頒布的《國(guó)民體力活動(dòng)計(jì)劃》是由統(tǒng)籌委員會(huì)（簡(jiǎn)稱NCPPA）制定的，而統(tǒng)籌委員會(huì)以南卡羅來(lái)納大學(xué)預(yù)防研究中心為核心，由美國(guó)體力活動(dòng)研究中心、疾病防控中心以及非政府組織的300多個(gè)代表共同組成?！敖y(tǒng)籌委員會(huì)成立之初就是一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)，不斷降低入會(huì)門檻，吸納各個(gè)部門和個(gè)人的加入，注重組織機(jī)構(gòu)的異質(zhì)化發(fā)展?！保?］《國(guó)民體力活動(dòng)計(jì)劃》的制定很大程度上是由政府與社會(huì)組織合作的產(chǎn)物，這種異質(zhì)化的合作整合了美國(guó)各個(gè)領(lǐng)域的優(yōu)秀人才，同時(shí)由于統(tǒng)籌委員會(huì)不受政府支配，與政策目標(biāo)群體進(jìn)行了廣泛的溝通，從而使得政策制定更契合民意，政策內(nèi)容的科學(xué)性與合理性更加凸顯。新加坡為推動(dòng)本國(guó)公民的體育運(yùn)動(dòng)參與，從而提高生活品質(zhì)，于2011年制定頒布了《2030愿景》，從“Z”時(shí)代、平衡都市生活形態(tài)的節(jié)奏、銀色時(shí)代、新加坡精神、預(yù)備未來(lái)、未來(lái)視界以及為成功而結(jié)合7個(gè)領(lǐng)域提出了詳細(xì)的實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的策略?！?030愿景》的制定是政府與民間各類體育社團(tuán)以及普通民眾共同協(xié)商的成果。早在政策制定之初，工作團(tuán)隊(duì)就開(kāi)始與來(lái)自各行各業(yè)的人進(jìn)行討論，包括高層管理者、體育領(lǐng)導(dǎo)者、城市規(guī)劃師、教師、義工、醫(yī)生、退休人員等，討論在未來(lái)的10年里如何通過(guò)運(yùn)動(dòng)來(lái)帶給新加坡更好的生活品質(zhì)，設(shè)計(jì)方案及提出政策與建議［5］。英國(guó)大眾體育政策在制定環(huán)節(jié)除了廣泛吸納各類社會(huì)組織參與，更為重要的政策是在大量數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上形成的，因而使得大眾體育政策更具科學(xué)性與權(quán)威性，如21世紀(jì)先后頒布的《關(guān)于全民體育運(yùn)動(dòng)的未來(lái)計(jì)劃》《青少年十年規(guī)劃》等，這些政策在制定時(shí)都是根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略專家學(xué)者的研究數(shù)據(jù)、體育專家學(xué)者的研究數(shù)據(jù)、民眾意愿模型以及歷史文化傳統(tǒng)等方面確定的［6］。新西蘭政府在制定新的體育政策以及政策在發(fā)展過(guò)程中，都非常重視公眾意見(jiàn)的重要作用，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、意見(jiàn)采納以及訪談等方式接受社會(huì)公眾的意見(jiàn)。冰島在包括大眾體育政策在內(nèi)的社會(huì)公共事務(wù)決策中，通常采取開(kāi)放型咨詢方式，廣泛征求各級(jí)政府、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織以及普通公眾的意見(jiàn)，使體育政策一定程度上體現(xiàn)了不同利益群體的意愿。總體來(lái)看，國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家在大眾體育政策的制定過(guò)程中，由政府單獨(dú)制定政策的方式已經(jīng)不復(fù)存在，廣泛吸納社會(huì)各類組織與民眾積極參與大眾體育政策的制定成為普遍態(tài)勢(shì)，既可以充分利用社會(huì)資源，集思廣益，又能使政策目標(biāo)與社會(huì)民意契合，具有較強(qiáng)的社會(huì)公信力，為大眾體育政策在社會(huì)中的順利執(zhí)行奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1．2 大眾體育政策執(zhí)行階段：互惠合作、協(xié)同執(zhí)行

政策執(zhí)行是執(zhí)行者通過(guò)建立組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實(shí)驗(yàn)、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種行動(dòng)，將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果，從而實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)的活動(dòng)過(guò)程［7］。政策執(zhí)行是政策過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)，在美國(guó)學(xué)者艾利森看來(lái)，政策執(zhí)行對(duì)政策目標(biāo)的貢獻(xiàn)率所占比例為90%，而政策方案僅占10%。體育政策執(zhí)行是政策執(zhí)行的下屬概念，英國(guó)學(xué)者Tess Kay認(rèn)為：“體育政策執(zhí)行是將公民的體育利益表達(dá)經(jīng)確定后轉(zhuǎn)化成實(shí)踐的動(dòng)態(tài)復(fù)雜過(guò)程，一個(gè)完美的執(zhí)行實(shí)踐是要達(dá)到政策所規(guī)定的定性和定量化的雙重目標(biāo)，政策目標(biāo)和實(shí)踐結(jié)果之間只要存在差異則被視為政策執(zhí)行的失敗?！保?］

發(fā)達(dá)國(guó)家大眾體育政策執(zhí)行的模式經(jīng)歷了長(zhǎng)期的探索階段。早期的大眾體育政策執(zhí)行特別依賴政府的作用，認(rèn)為政策的執(zhí)行主體主要是政府方面，忽視了社會(huì)組織在大眾體育政策執(zhí)行中的作用，同時(shí)也缺乏有效的與非政府組織合作方式，導(dǎo)致大眾體育政策的執(zhí)行遇到阻滯問(wèn)題。希臘在上世紀(jì)80—90年代早期，政府在政策制定和執(zhí)行上發(fā)揮了巨大作用，但是局限于監(jiān)督和資金，所有制定體育政策者以及體育組織沒(méi)有足夠的積極性去執(zhí)行體育政策所要解決的問(wèn)題；另一方面，國(guó)家對(duì)于人民行為的干預(yù)過(guò)于嚴(yán)格，導(dǎo)致人們從事體育活動(dòng)的激情沒(méi)有釋放出來(lái)［9］。隨后，為了激發(fā)非政府組織、市場(chǎng)在大眾體育政策執(zhí)行中的積極性，許多國(guó)家采取多種互惠方式與非政府組織進(jìn)行合作，政府通過(guò)讓渡給非政府組織部分或全部的政策執(zhí)行職能，同時(shí)配以資金支持協(xié)助非政府組織完成各項(xiàng)體育政策的執(zhí)行。英國(guó)《關(guān)于全民體育運(yùn)動(dòng)的未來(lái)計(jì)劃》的政策執(zhí)行模式，采取的主要辦法就是通過(guò)政府撥款和社會(huì)投資創(chuàng)立體育基金會(huì)，由體育基金會(huì)具體執(zhí)行體育政策，一方面通過(guò)推廣“積極公民”計(jì)劃來(lái)保障孩子和青少年參與體育鍛煉，并對(duì)優(yōu)秀者進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)；另一方面對(duì)在全國(guó)和世界體育比賽上獲得優(yōu)異成績(jī)進(jìn)行嘉獎(jiǎng)。這樣做不僅解決了全民參與體育的問(wèn)題，還挽救了瀕臨“滅亡”的部分傳統(tǒng)體育運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目［10］。加拿大聯(lián)邦政府為實(shí)現(xiàn)大眾體育政策的目標(biāo)，采取向社會(huì)體育組織提供財(cái)政資助的形式，依托社會(huì)體育組織執(zhí)行體育政策，并且制定了詳細(xì)的體育資助模式與責(zé)任框架（Sport Funding and Accountability Framework，簡(jiǎn)稱SFAF），SFAF包括“資格標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估、資助數(shù)額、簽訂責(zé)任制”4部分［11］，通過(guò)這種體育資助標(biāo)準(zhǔn)，從而確定哪些社會(huì)體育組織應(yīng)當(dāng)獲得聯(lián)邦政府的財(cái)政資助，獲得資助的組織必須與加拿大政府簽訂合同，明確要實(shí)現(xiàn)的大眾體育政策目標(biāo)［12］。在這種模式下，加拿大社會(huì)體育組織參與大眾體育政策執(zhí)行的積極性得到了顯著的提高。美國(guó)的大眾體育政策基本是由各類非政府組織負(fù)責(zé)實(shí)施的，聯(lián)邦政府將政策的執(zhí)行責(zé)任賦予社會(huì)，由非政府組織、大學(xué)科研機(jī)構(gòu)以及公民共同執(zhí)行各類大眾體育政策。如2000年頒布的《促進(jìn)老年體育的國(guó)家計(jì)劃》，其執(zhí)行機(jī)構(gòu)就是由總統(tǒng)體質(zhì)與體育委員會(huì)、疾病預(yù)防控制中心、老齡協(xié)會(huì)、退休者協(xié)會(huì)、運(yùn)動(dòng)醫(yī)學(xué)學(xué)會(huì)、伊利諾伊大學(xué)科研部門以及社會(huì)精英個(gè)體等共同組成的。這些非政府部門或公民個(gè)體具有共同的興趣、信仰，并且獨(dú)立性、創(chuàng)造性較高，美國(guó)聯(lián)邦政府部門則回歸到社會(huì)事務(wù)管理、監(jiān)督的角色，同時(shí)為執(zhí)行機(jī)構(gòu)提供必要的財(cái)政資金支持。挪威的大眾體育政策實(shí)施基本是由該國(guó)傘狀的體育自愿組織完成的，包括挪威奧運(yùn)和殘奧委員會(huì)聯(lián)合會(huì)和其民族特殊體育組織網(wǎng)絡(luò)，區(qū)體育組織，區(qū)域特殊體育組織，地方體育委員會(huì)以及超過(guò)12 000個(gè)體育俱樂(lè)部［13］。

1．3 大眾體育政策評(píng)估階段：異體評(píng)估、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)

政策評(píng)估是公共政策過(guò)程重要的組成部分，是評(píng)估主體依據(jù)一定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策實(shí)施的過(guò)程、效果進(jìn)行評(píng)價(jià)的活動(dòng)過(guò)程，只有通過(guò)相應(yīng)的評(píng)價(jià)與反饋才能科學(xué)、合理、及時(shí)地調(diào)整各類公共政策的執(zhí)行，是調(diào)控政策執(zhí)行的有力工具。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的探索，發(fā)達(dá)國(guó)家大眾體育政策評(píng)估科學(xué)性程度較高，已經(jīng)趨于成熟性，主要表現(xiàn)在大眾體育政策的異體評(píng)估模式，即大眾體育政策的評(píng)估主體與執(zhí)行主體的異體性，評(píng)估主體大多是由第三方機(jī)構(gòu)或者第三方與政府相結(jié)合的方式構(gòu)成的，并且評(píng)估過(guò)程是動(dòng)態(tài)的，這樣更有利于政策評(píng)估的全面性、客觀性與真實(shí)性。美國(guó)《國(guó)民體力活動(dòng)計(jì)劃》的評(píng)估主體主要就是由社會(huì)組織等第三方形成的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)專門從事健康促進(jìn)政策的評(píng)估，可以保證評(píng)估的客觀性和可靠性，主要目的是為精確地評(píng)估政策的促進(jìn)效果，而不是其他因素對(duì)公民體力活動(dòng)的促進(jìn)效果，其次是追蹤公民體力活動(dòng)的發(fā)展趨勢(shì)［4］。澳大利亞對(duì)于大眾體育政策的評(píng)估主要采用非執(zhí)行部門專家學(xué)者與政府代表組成專項(xiàng)評(píng)估小組的模式進(jìn)行。如在實(shí)施《活躍“澳大利亞”計(jì)劃》的過(guò)程中，專門由體育領(lǐng)域的著名學(xué)者和政府代表組成了“活躍澳大利亞監(jiān)督、評(píng)價(jià)與研究委員會(huì)”，以對(duì)實(shí)施《計(jì)劃》的實(shí)施效果進(jìn)行分析與評(píng)估。對(duì)《群眾體力活動(dòng)發(fā)展規(guī)劃》（分為3個(gè)階段，第一階段是1996—2000年，第二階段是2001—2003年，第三階段是2004—2006年，每階段政策側(cè)重點(diǎn)不同）的評(píng)估主要采用自評(píng)與他評(píng)相結(jié)合的方式，并且這種評(píng)估方式貫穿到政策的每一階段，首先政府要求相關(guān)政策執(zhí)行部門對(duì)規(guī)劃執(zhí)行效果進(jìn)行自評(píng)，然后組織政策的非執(zhí)行部門專家學(xué)者組成專項(xiàng)評(píng)價(jià)小組進(jìn)行他評(píng)，從而客觀、全面地評(píng)價(jià)政策實(shí)施的效果，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為下一階段的工作開(kāi)展打下基礎(chǔ)［14］。英國(guó)非常重視大眾體育政策執(zhí)行的評(píng)估環(huán)節(jié)，一般將大眾體育政策執(zhí)行的評(píng)估程序分為4個(gè)步驟：內(nèi)部性個(gè)體評(píng)估、外部介入性評(píng)估、評(píng)估后整改、評(píng)估結(jié)果的使用等，其中外部介入評(píng)估主要由社會(huì)組織、體育精英以及大學(xué)體育研究機(jī)構(gòu)組成，具有一定的獨(dú)立性與專業(yè)性，不受大眾體育政策執(zhí)行主體的干涉。通過(guò)這種綜合評(píng)估方式的應(yīng)用，有利于克服大眾體育政策執(zhí)行主體與評(píng)估主體同質(zhì)化所帶來(lái)的問(wèn)題，保證科學(xué)、真實(shí)地獲取政策。

2 本土鏡像：社會(huì)參與大眾體育政策過(guò)程的探索路徑

2．1 大眾體育政策制定中有社會(huì)力量參與，但參與程度還不高

改革開(kāi)放以前，我國(guó)大眾體育政策的制定基本上遵循的是“自上而下”模式，國(guó)家利益統(tǒng)攝個(gè)人利益，人民的體育利益表達(dá)由黨和國(guó)家所代替，自上而下地制定各種大眾體育政策［15］。這時(shí)期基本沒(méi)有社會(huì)力量參與到大眾體育政策的制定過(guò)程中。改革開(kāi)放后，我國(guó)大眾體育由工具回歸本原，民眾本位逐漸成為各種大眾體育政策制定的邏輯蘊(yùn)含，包括專家學(xué)者、體育組織代表以及普通公民在內(nèi)的社會(huì)力量開(kāi)始參與到“自上而下”的政策制定模式中。例如，《全民健身計(jì)劃綱要》自1993年就開(kāi)始征求專家的意見(jiàn)，召集了天津體育學(xué)院、天津市體委（體總）、北京體育大學(xué)、國(guó)家體委科研所和部分新聞單位的專家、學(xué)者及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)參加座談會(huì)，對(duì)全民健身計(jì)劃提出了不少頗有見(jiàn)地的設(shè)想和建議［16］?！度窠∩碛?jì)劃（2011—2015）》在制定過(guò)程中也重視專家的作用，積極征求社會(huì)意見(jiàn)。先由國(guó)家體育總局成立的領(lǐng)導(dǎo)小組經(jīng)專家咨詢形成第一稿，而后通過(guò)各省、自治區(qū)、直轄市體育部門征求意見(jiàn)，形成公開(kāi)征求意見(jiàn)稿，公開(kāi)征求意見(jiàn)時(shí)間為20天［4］。雖然我國(guó)大眾體育政策的制定確實(shí)吸納了社會(huì)力量參與，但從實(shí)質(zhì)來(lái)看，無(wú)論是國(guó)家層面的，抑或是地方的大眾體育政策，社會(huì)參與主要還是以體育專家為主的精英參與模式。作為大眾體育政策目標(biāo)群體的廣大社會(huì)公眾并沒(méi)有真正參與到大眾體育政策的制定中來(lái)，因而社會(huì)參與程度還不高。正如有研究者所認(rèn)為的：“在整個(gè)《全民健身計(jì)劃綱要（第一期）》的制定中，權(quán)利精英和業(yè)務(wù)精英構(gòu)成了政策方案謀劃的主導(dǎo)者，處于絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位，鮮有普通公眾參與，鮮見(jiàn)政府征求過(guò)公眾的意見(jiàn)，大多數(shù)公眾被排斥在政策制定的進(jìn)程之外［17］。英國(guó)學(xué)者Tess Kay認(rèn)為，“體育政策的制定需要不斷和目標(biāo)群體進(jìn)行溝通，不能只代表政府、體育組織的利益，也不能代表政客或者部分代表的利益，政策確定需要代表底層人民的體育利益訴求，使目標(biāo)群體最終能夠?qū)φ邼M意，對(duì)當(dāng)權(quán)者認(rèn)可”［18］。如果參照美國(guó)學(xué)者阿恩斯坦的社會(huì)參與層次理論，我國(guó)大眾體育政策制定中的社會(huì)參與基本處于假參與或象征性參與階段，還沒(méi)有到達(dá)實(shí)質(zhì)性參與階段，合作性、連貫性的社會(huì)參與機(jī)制還沒(méi)有建立起來(lái)。

2．2 大眾體育政策執(zhí)行中購(gòu)買服務(wù)開(kāi)始興起，但保障制度較為滯后

我國(guó)傳統(tǒng)的公共政策執(zhí)行是一種“逐級(jí)發(fā)包”模式，大眾體育政策也不例外?！爸鸺?jí)發(fā)包”即由中央政府負(fù)責(zé)制定一系列大眾體育政策，然后發(fā)包給各地區(qū)政府部門，層層傳遞，一直到各地基層體育部門。這種帶有中國(guó)特色的“逐級(jí)發(fā)包”模式由中央部門進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，各地再進(jìn)行解讀與具體執(zhí)行，確實(shí)為我國(guó)大眾體育政策的落實(shí)起到了重要性作用。然而，目前這種模式的缺點(diǎn)也日益凸顯出來(lái)：1）大眾體育政策的執(zhí)行需要數(shù)量龐大且專業(yè)化的執(zhí)行主體，但我國(guó)體育行政部門工作人員的數(shù)量明顯不足，在一些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)甚至不具備體育工作人員，另外，體育行政部門人員的角色以管理者為主，專業(yè)性程度也不高。2）受傳統(tǒng)的行政執(zhí)政理念影響，作為政策執(zhí)行主體的體育行政部門往往好大喜功，片面追求大場(chǎng)面，追求高曝光率，很少考慮政策落實(shí)的具體性與實(shí)效性?；诖?，為更好地落實(shí)各項(xiàng)大眾體育政策，滿足不斷增長(zhǎng)的社會(huì)公眾的體育需求，一些地方政府在執(zhí)行政策時(shí)開(kāi)始允許社會(huì)力量的參與，通過(guò)采用購(gòu)買體育服務(wù)的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)。長(zhǎng)沙市政府將游泳服務(wù)的生存定向委托給具有資質(zhì)的游泳場(chǎng)館，政府與各場(chǎng)館簽訂合同，約定購(gòu)買服務(wù)的形式、內(nèi)容等，并進(jìn)行評(píng)估，結(jié)束后支付相關(guān)費(fèi)用［19］。常州市從2011年起就實(shí)施了政府購(gòu)買公共體育服務(wù)，將各項(xiàng)賽事活動(dòng)的承辦、國(guó)民體質(zhì)測(cè)試、全民健身活動(dòng)站（點(diǎn)）的管理等向體育組織購(gòu)買，極大地激發(fā)了社團(tuán)組織舉辦活動(dòng)的熱情。盡管我國(guó)通過(guò)向社會(huì)購(gòu)買體育服務(wù)落實(shí)各項(xiàng)大眾體育政策，但保障購(gòu)買體育服務(wù)的相關(guān)制度與機(jī)制亟待健全，如政府購(gòu)買體育服務(wù)的具體制度規(guī)范還沒(méi)有建立起來(lái)，相關(guān)購(gòu)買體育服務(wù)的宣傳與解釋機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)與淘汰機(jī)制、監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制等滯后于實(shí)踐的發(fā)展，難以起到為實(shí)踐提供有效服務(wù)的作用。

2．3 大眾體育政策評(píng)估中同體評(píng)估是常態(tài)，第三方評(píng)估剛剛起步

國(guó)際學(xué)術(shù)界對(duì)于政策評(píng)估的探討已經(jīng)進(jìn)入第四代，主張打破傳統(tǒng)單一、集權(quán)式的評(píng)估，從單向評(píng)估轉(zhuǎn)到多項(xiàng)評(píng)估，調(diào)動(dòng)政策制定者、政策執(zhí)行者、政策相對(duì)人、政策利益相關(guān)方以及公眾廣泛地參與到政策評(píng)估中。從前面國(guó)外大眾體育政策的評(píng)估實(shí)踐來(lái)看，以第三方機(jī)構(gòu)作為評(píng)估主體的異體評(píng)估范式正在成為發(fā)達(dá)國(guó)家的評(píng)估常態(tài)。長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)的大眾體育政策評(píng)估主要是由各級(jí)體育政府負(fù)責(zé)，評(píng)估主體都是以政府機(jī)關(guān)為主的，體育政府機(jī)構(gòu)成為我國(guó)大眾體育政策的制定者、執(zhí)行者以及評(píng)估者，集組織者、運(yùn)動(dòng)員、裁判員等多種角色于一身，形成了典型的大眾體育政策的同體評(píng)估常態(tài)。不難理解，大眾體育政策的同體評(píng)估模式容易造成大眾體育政策權(quán)利博弈中的行政權(quán)與公民權(quán)呈現(xiàn)非均衡發(fā)展態(tài)勢(shì)，導(dǎo)致行政權(quán)利壟斷公共權(quán)利，擠壓社會(huì)權(quán)利的空間，其結(jié)果是大眾體育政策目標(biāo)的實(shí)行落空或者虛假現(xiàn)象叢生，最終損害社會(huì)公眾的體育權(quán)益。我國(guó)的《全民健身計(jì)劃（2011—2015）》明確要求第三方參與審核，2014年5月，國(guó)家體育總局群體司在北京啟動(dòng)了《全民健身計(jì)劃（2011—2015年）》實(shí)施效果評(píng)估工作，委托上海體育學(xué)院組成專家評(píng)估組，作為此次評(píng)估工作的第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)我國(guó)全民健身政策的效果進(jìn)行評(píng)估［20］，開(kāi)啟了我國(guó)第三方參與大眾體育政策評(píng)估的新階段。但總體來(lái)看，我國(guó)社會(huì)組織、高校機(jī)構(gòu)以及公民個(gè)體等參與大眾體育政策評(píng)估的積極性、主動(dòng)性還不強(qiáng)，相應(yīng)的社會(huì)參與政策評(píng)估的配套制度與機(jī)制還沒(méi)有建立起來(lái)，社會(huì)參與大眾體育政策評(píng)估還處于萌芽階段。大眾體育政策評(píng)估缺乏第三方的參與，其公正性、客觀性以及真實(shí)性必然大打折扣，大眾體育政策的總體執(zhí)行情況就難以得到社會(huì)公眾的信服，社會(huì)公信力就會(huì)下降。

3 合作參與：我國(guó)社會(huì)參與大眾體育政策過(guò)程的應(yīng)然范式構(gòu)建

按照美國(guó)學(xué)者阿恩斯坦的社會(huì)參與階梯論，合作參與才是社會(huì)參與的實(shí)質(zhì)性階段。結(jié)合國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)參與大眾體育政策過(guò)程的相關(guān)啟示，筆者認(rèn)為合作參與是適合于我國(guó)社會(huì)參與大眾體育政策過(guò)程的應(yīng)然范式，并繪制出下面的社會(huì)參與大眾體育政策過(guò)程的范式圖，稱之為“合作參與”范式。合作參與范式是對(duì)我國(guó)社會(huì)參與大眾體育政策過(guò)程傳統(tǒng)范式的一種揚(yáng)棄。

圖1 社會(huì)參與大眾體育政策的合作參與范式圖［21］

3．1 大眾體育政策過(guò)程中社會(huì)合作參與范式解釋

從圖1中可以清晰地看出，大眾體育政策制定不僅僅是政府體育行政部門的獨(dú)角戲，一些高校專家團(tuán)體、社會(huì)輿論、作為目標(biāo)群體的社會(huì)公眾等等都應(yīng)該參與到政策制定中，這對(duì)于保障政策制定的合法性提供了基礎(chǔ)；同時(shí)不難看出，專家團(tuán)隊(duì)參與政策制定也突破了簡(jiǎn)單的“自外及內(nèi)”參與方式，“自內(nèi)及外”參與政策制定的方式彌補(bǔ)了“自外及內(nèi)”的不足，政策的制定更加符合社會(huì)公眾的體育需求，增強(qiáng)了大眾體育政策制定的合理性、科學(xué)性，因而不易形成社會(huì)公眾對(duì)政策的抵制現(xiàn)象。在“合作參與”范式下，大眾體育政策執(zhí)行主體之間的關(guān)系是建立在互惠基礎(chǔ)之上的，利益獲得是多元主體參與大眾體育政策執(zhí)行的動(dòng)力源泉，不至于因利益分歧陷入多元主體執(zhí)行大眾體育政策的“失靈”境況中；此外，大眾體育政策工具是一種“自上而下”與“自下而上”的整合模式，這種模式既能保證某些政策執(zhí)行的統(tǒng)一性與公平性，又可以發(fā)揮地方主體的主動(dòng)性與積極性，使某些政策的執(zhí)行更具特色與效率，“自上而下”與“自下而上”政策工具的辯證性存在使得大眾體育政策執(zhí)行更加有效，有利于規(guī)避政策執(zhí)行的阻滯問(wèn)題。傳統(tǒng)制度范式下大眾體育政策多是體育行政部門的自我評(píng)估，難以形成真實(shí)的評(píng)估數(shù)據(jù)，不利于大眾體育政策執(zhí)行的真實(shí)反饋。第四代公共政策評(píng)估的著力點(diǎn)在于協(xié)商，評(píng)估設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)該建立民眾參與渠道，重視政策相對(duì)人的感受，也就是了解政策相對(duì)人的要求、關(guān)切和議題?！昂献鲄⑴c”范式下，大眾體育政策的評(píng)估重視第三部門以及社會(huì)輿論的作用，政府將大眾體育政策的評(píng)估委托給高校機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等第三方機(jī)構(gòu)，如上海市將該市全民健身政策實(shí)施效果的評(píng)估委托給了上海體育學(xué)院，負(fù)責(zé)政策效果的全面評(píng)估，具有一定的客觀性，更能把握大眾體育政策執(zhí)行的真實(shí)效果，使政策制定者、執(zhí)行者及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，從而修改完善政策本身或政策執(zhí)行方式、手段，促進(jìn)大眾體育政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

3．2 大眾體育政策過(guò)程中社會(huì)合作參與范式的實(shí)現(xiàn)策略

3．2．1 優(yōu)化社會(huì)輿論環(huán)境，重視大眾體育政策的宣傳與解釋 對(duì)大眾體育政策的了解與認(rèn)同是社會(huì)參與政策過(guò)程的前提與基礎(chǔ)。由于當(dāng)前社會(huì)中群眾體育發(fā)展的邊緣性，以及現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的信息不對(duì)稱造成了人們對(duì)于大眾體育政策理解的偏差，這種信息不對(duì)稱導(dǎo)致了社會(huì)對(duì)相關(guān)大眾體育政策的不自覺(jué)的抵觸，人們參與大眾體育政策過(guò)程的內(nèi)驅(qū)力與社會(huì)動(dòng)力明顯不足，因而優(yōu)化輿論環(huán)境至關(guān)重要?？梢酝ㄟ^(guò)廣播、電視、報(bào)紙等傳統(tǒng)的宣傳工具，也可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)媒體等新媒體進(jìn)行宣傳，使社會(huì)公眾能夠從多種渠道了解相關(guān)的大眾體育政策。輿論環(huán)境的營(yíng)造還需要注重大眾體育政策的解釋工作。作為政策宣傳的必要補(bǔ)充，大眾體育政策解釋可定義為向政策對(duì)象和社會(huì)各個(gè)方面說(shuō)明，并傳播大眾體育政策的合法性、合理性以及效益性等方面的信息，以獲得社會(huì)公眾對(duì)政策的理解、支持和接受。

3．2．2 體育政府應(yīng)合理定位，轉(zhuǎn)變?cè)诖蟊婓w育政策過(guò)程中的職能 傳統(tǒng)的政府行政方式已然不能適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府職能改革是大勢(shì)所趨。特別是隨著人們公共體育需求不斷增多，政府根本無(wú)法包辦公眾所需要的一切，亟需社會(huì)力量參與到體育行政中。在這種背景下，政府在大眾體育政策過(guò)程中的職能需要重新定位，將本不該或難以承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移出去，讓渡給市場(chǎng)或社會(huì)力量，使政府的職能主要集中于大眾體育政策的社會(huì)引導(dǎo)、宏觀管理、監(jiān)督與保障服務(wù)等方面。當(dāng)然，職能的轉(zhuǎn)變并非放棄政府在大眾體育政策中的職能，而是強(qiáng)化政府更應(yīng)該肩負(fù)的調(diào)控與監(jiān)管職能。只有這樣，大眾體育政策的運(yùn)行才會(huì)吸納更多的社會(huì)力量參與其中，且社會(huì)合作參與到大眾體育政策的應(yīng)然范式才有可能實(shí)現(xiàn)。

3．2．3 積極探索與完善社會(huì)參與大眾體育政策過(guò)程的制度機(jī)制 完善的制度機(jī)制是社會(huì)力量參與到大眾體育政策過(guò)程，并能實(shí)現(xiàn)與政府互惠合作的重要保障?！耙?guī)則的辦法，總是比倫理的辦法，更少受到人的情感干擾，也更能接近社會(huì)公平和正義。既然誰(shuí)也不能通過(guò)改變‘人性’，去根除人們‘惡’的行為，那么，設(shè)置外在的強(qiáng)力控制，對(duì)于確保人類公共社會(huì)的秩序化，是理所當(dāng)然的了?！保?2］當(dāng)前需要積極探索并不斷完善的制度機(jī)制有：公開(kāi)機(jī)制，大眾體育政策執(zhí)行主體有義務(wù)公開(kāi)政策狀況，以使社會(huì)力量能夠獲得對(duì)政策過(guò)程的知情權(quán)，為參與到政策過(guò)程中做好準(zhǔn)備；補(bǔ)償機(jī)制，減少社會(huì)力量參與大眾體育政策過(guò)程的成本，解決社會(huì)力量的后顧之憂；程序機(jī)制，設(shè)計(jì)社會(huì)參與大眾體育政策過(guò)程的流程，并使之制度化；評(píng)估機(jī)制，構(gòu)建一套行之有效的評(píng)估社會(huì)參與大眾體育政策過(guò)程效果的標(biāo)準(zhǔn)體系；獎(jiǎng)懲機(jī)制，設(shè)計(jì)相應(yīng)的獎(jiǎng)懲條款，有效激勵(lì)或督促社會(huì)力量對(duì)大眾體育政策過(guò)程的參與。

4 結(jié)束語(yǔ)

大眾體育政策承載著全社會(huì)的公共體育利益，政策目標(biāo)與內(nèi)容理應(yīng)反映社會(huì)公眾的體育需求。所以，建立適應(yīng)我國(guó)本土的社會(huì)參與大眾體育政策過(guò)程的模式意義重大。理論探究的實(shí)質(zhì)在于形成一定的邏輯支撐，而邏輯存在的根本性依據(jù)在于給人類行為以之道，給人類社會(huì)發(fā)展路線、方式以理由與辯護(hù)。從當(dāng)前國(guó)情來(lái)看，合作參與是適應(yīng)于我國(guó)社會(huì)參與大眾體育政策過(guò)程的應(yīng)然范式，對(duì)于該范式的探究能夠給與實(shí)踐一定的指導(dǎo)，但該范式全面、系統(tǒng)的實(shí)現(xiàn)并非一朝一夕的事情，除了理論自身因素需要不斷進(jìn)行優(yōu)化外，相應(yīng)的諸如參與制度、政策環(huán)境、政府職能等外部因素還需要進(jìn)一步改善，這樣理論與實(shí)踐才能很好地對(duì)接，理論的價(jià)值才能最大程度地實(shí)現(xiàn)。

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責(zé)任編輯：劉紅霞

Foreign Experience and Local Exp loration about Social Participation in M ass Sports Policy Process：On the Ideal Paradigm of Social Participation in Public Sports Policy Process in China

LIU Hongjian
（P．E．Department of Nanjing Xiaozhuang University，Nanjing 211171，Jiangsu，China）

With themethods of documentary analysis，logicalanalysis aswell as othermethods，the process of social participation in mass sports policy in developed country is summarized and the status quo of Chinese social forces taking part in the process of themass sports policy is groomed，on the base of which，the normal form of the cooperated participation is raised and the implementation path is discussed．Researchers suggest that developed countries have a w ide range of social participation in the entire operational process of mass sports policy．Compared w ith developed countries，China’s social participation is stillatan exploratory stage．The realization of the normal form of China’s social participation needs the improvement of the public opinion environment，emphasis on the propaganda of mass sports policy and the explanation of sports；governments need to orient reasonably and change their functions in themass sports policy actively；explore and improve the system mechanism of social participation in the process ofmass sports policy．

mass sports；mass ports policy；social participation

G812．0

A

1004－0560（2015）06－0007－06

2015-10-11；

2015-11-26

國(guó)家社科基金項(xiàng)目（項(xiàng)目號(hào)：12CTY025）；南京曉莊學(xué)院校級(jí)科研項(xiàng)目（項(xiàng)目號(hào)：2015NXY08）。

劉紅建（1983—），男，講師，博士，主要研究方向?yàn)轶w育政策與評(píng)價(jià)、體育治理研究。