齊岳峰

2015年5月4日，江西省峽江縣法院工作人員在為當(dāng)事人辦理立案登記

北京，最高人民法院立案庭。一早，登記入口處已聚集了很多人，手里拿著大包小包的材料向前蠕動(dòng)。

立案庭庭長(zhǎng)姜立波只要推開(kāi)辦公室的窗戶(hù)，就會(huì)聽(tīng)見(jiàn)外面的喧嚷。這樣的場(chǎng)景每天都在發(fā)生，而近期更加密集。

這一變化很大程度上緣自2015年5月1日起實(shí)施的全國(guó)法院立案登記制度——旨在保障當(dāng)事人可以更有效行使訴訟權(quán)利，通俗的解釋就是“有案必立”。

跨出這一步并不容易。

2015年初，最高法召開(kāi)全國(guó)高法院長(zhǎng)會(huì)議，院長(zhǎng)周強(qiáng)稱(chēng)，各級(jí)人民法院要按照中央的部署，積極穩(wěn)妥推進(jìn)人民法院各項(xiàng)改革，確保各項(xiàng)改革任務(wù)落到實(shí)處。

接受《瞭望東方周刊》專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)，姜啟波說(shuō)，實(shí)施立案登記制度后，在沈陽(yáng)皇姑區(qū)法院現(xiàn)場(chǎng)的一位律師表示，“實(shí)行立案登記制是人民法院有史以來(lái)最徹底、最有效的改革”。

沒(méi)有立案，就沒(méi)有審判

在司法系統(tǒng)中，立案被認(rèn)為是保障當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利的首要環(huán)節(jié)，沒(méi)有立案，就沒(méi)有審判。

全國(guó)各級(jí)法院普遍設(shè)有立案大廳，“依法、及時(shí)受理各類(lèi)案件。”姜啟波說(shuō)，相當(dāng)多的法院還大力推行網(wǎng)上立案、預(yù)約立案、上門(mén)立案及遠(yuǎn)程立案等多種形式。

事實(shí)上，“立案難”此前相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間一直存在。據(jù)姜啟波介紹，因社會(huì)快速發(fā)展、利益格局深刻調(diào)整帶來(lái)的各類(lèi)糾紛案件，在改革開(kāi)放后大量增長(zhǎng)，但各級(jí)法院的立案接納能力并未同步提升，于是出現(xiàn)了民眾反映的“有案不立、有訴不理、拖延立案、增設(shè)門(mén)檻”等現(xiàn)象。

過(guò)去之所以沒(méi)能實(shí)施立案登記制，緣于很多案件“難以審理、難以執(zhí)行、難以保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益”。

根據(jù)《民事訴訟法》規(guī)定，只有符合“有直接利害關(guān)系”、“有明確被告”、“有具體請(qǐng)求和事實(shí)理由”、“屬于法院受案范圍和管轄權(quán)”等4個(gè)條件的起訴方可受理。但一些物業(yè)糾紛案件，按規(guī)定，一個(gè)社區(qū)的數(shù)百上千戶(hù)居民作為原告都需要單獨(dú)立案，工作量極大。即便合并審理，仍耗時(shí)費(fèi)力，并不利于提高辦案效率，有時(shí)反倒使得民眾質(zhì)疑司法。

還有一些事情，以往認(rèn)為由黨委和政府協(xié)調(diào)比較好，也沒(méi)有進(jìn)入立案程序。

這類(lèi)現(xiàn)象在2014年被高層以政策決議的形式關(guān)注——中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》要求：改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)。

姜啟波告訴本刊記者，十八屆四中全會(huì)后，最高法于2014年11月成立了立案改革調(diào)研小組，先后在北京、山東等地，召開(kāi)了有20多家高級(jí)法院、17家中基層人民法院參加的5個(gè)座談會(huì)?！皬V泛聽(tīng)取了地方法院同志、法學(xué)專(zhuān)家、律師的意見(jiàn)，并征求了全國(guó)人大、中央政法委、最高檢、公安部、司法部、中國(guó)法學(xué)會(huì)等單位的意見(jiàn)”。

調(diào)研情況并不樂(lè)觀，“各級(jí)法官尤其是基層法官壓力本來(lái)就不小，有的基層法院一年就有二三百件積案，但一年也就200多個(gè)工作日?！彼f(shuō)。

有了上述調(diào)研，2015年4月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組召開(kāi)第十一次會(huì)議，審議通過(guò)了《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見(jiàn)》，并以最高法的名義對(duì)外發(fā)布。

4月13日，最高法審判委員會(huì)1647次會(huì)議討論通過(guò)了《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問(wèn)題的規(guī)定》。這兩份文件都于5月1日起實(shí)施。

從高層文件出臺(tái)到全面正式實(shí)施立案登記制，只有一個(gè)月時(shí)間。這是以往絕少見(jiàn)到的現(xiàn)象。

最高法的30天

最高法必須趕在中央文件正式實(shí)施之前，出臺(tái)司法解釋與具體的操作規(guī)程，指導(dǎo)下級(jí)法院依法實(shí)施。

姜啟波說(shuō)，最高法確定，在15天內(nèi)出臺(tái)具體文件，再用剩下的15天培訓(xùn)各級(jí)法院?！皞鋺?zhàn)”狀態(tài)中，“同志們常常住在辦公室”。

他告訴本刊記者，由于中央深改組的決定，立案登記制的實(shí)施“緊急啟動(dòng)”。面向各級(jí)法院與相關(guān)部門(mén)、相關(guān)專(zhuān)家征求意見(jiàn)，幾乎同步進(jìn)行。

每天，各方的反饋信息都會(huì)被集中匯總，其中不無(wú)分歧。

比如說(shuō)，有人認(rèn)為“有案就立”，但有人認(rèn)為，一些因國(guó)家法律設(shè)置以及政策要求，而使公民認(rèn)為自身權(quán)益受損的事件，就很難立案。

根據(jù)4月出臺(tái)的這兩份文件，違法起訴或不符合法律規(guī)定的、涉及危害國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整的、危害國(guó)家安全的、破壞國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)的、破壞國(guó)家宗教政策的、所訴事項(xiàng)不屬于人民法院主管的，這6類(lèi)案件，法院不予登記立案。

更寬的口子還是打開(kāi)了。調(diào)研確定，不屬于法院主管范圍的事件（如信訪(fǎng)矛盾），也要登記，“但可以駁回立案”。姜啟波拿過(guò)一個(gè)卷宗說(shuō)，“有許多這樣的行為，比如移民安置問(wèn)題、上山下鄉(xiāng)導(dǎo)致的問(wèn)題、計(jì)劃生育問(wèn)題……”

而如果當(dāng)事人堅(jiān)持起訴，“也會(huì)受理”。

最后一輪外圍審閱由全國(guó)人大法工委進(jìn)行，他們修改后，最高法審判委員會(huì)還要進(jìn)行一輪修訂。姜啟波說(shuō)，參加論證的共有一兩百人。

院長(zhǎng)吃住在辦公室

2015年4月16日，在全國(guó)法院立案登記制改革視頻會(huì)上，根據(jù)中央政法委書(shū)記孟建柱的指示，最高法院長(zhǎng)周強(qiáng)稱(chēng)，要“從制度上、源頭上解決人民群眾反映的‘立案難問(wèn)題”。

一周后，針對(duì)全國(guó)高院立案庭庭長(zhǎng)與各級(jí)法院立案工作人員的兩個(gè)培訓(xùn)班先后運(yùn)行。一套更細(xì)致的方案下發(fā)至各級(jí)法院，關(guān)于立案登記的宣傳材料也出現(xiàn)在各級(jí)法院立案大廳里。

至4月下旬，各地仍“不斷請(qǐng)示詢(xún)問(wèn)”，比如，訴狀信息究竟要明確到什么程度？原告起訴要有明確的被告，可同名的人很多，怎么區(qū)分？再比如，怎么提供被告的詳細(xì)信息，很多原告連被告的常住地都摸不清，身份證號(hào)碼就更難提供了。

很多訴狀不合格，被退回補(bǔ)齊材料，但時(shí)間又成了問(wèn)題。有人說(shuō)兩天，但這對(duì)來(lái)自外地的原告不現(xiàn)實(shí);時(shí)間太長(zhǎng)又會(huì)造成壓案。

姜啟波說(shuō)，種種因素都會(huì)影響立案效率。

經(jīng)過(guò)再次論證，最高法最終向社會(huì)公開(kāi)了不予立案的范圍，提前告知公眾。

很多人都有擔(dān)心——放開(kāi)立案登記后，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)一些難以掌控的事件？最高法要求各級(jí)法院成立應(yīng)急小組，預(yù)防意外情況。

而姜啟波所在的立案庭也與各級(jí)法院建了一個(gè)內(nèi)部網(wǎng)群，及時(shí)傳遞信息。

一些法院向最高法表示，擔(dān)心大量立案后審理困難。而最高法則強(qiáng)調(diào)：“嚴(yán)格執(zhí)行，不能有自選動(dòng)作，不能增設(shè)條件，發(fā)現(xiàn)有案不立的，要追究責(zé)任?！?/p>

在過(guò)去一個(gè)月里，這樣的事情經(jīng)常發(fā)生。姜啟波告訴本刊記者，最高法院長(zhǎng)周強(qiáng)、主管立案的副院長(zhǎng)景漢朝經(jīng)常吃住在辦公室，某日凌晨5點(diǎn)，周強(qiáng)從內(nèi)網(wǎng)將文件傳給景漢朝，景漢朝爬起來(lái)修改，再傳給周強(qiáng)，周強(qiáng)再次改完后，文件即行印刷，報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳。

以為院長(zhǎng)只抽查幾個(gè)省區(qū)，沒(méi)想到全查

2015年5月4日，立案登記制實(shí)施后的第一個(gè)工作日。

當(dāng)日上午，周強(qiáng)安排姜啟波坐鎮(zhèn)最高法信息集控中心，通過(guò)遠(yuǎn)程視頻系統(tǒng)抽查全國(guó)各地的登記立案情況?！霸?xún)問(wèn)窗口的情況、立案秩序如何、有什么類(lèi)型的案件、各高院院長(zhǎng)是否到位?！?/p>

此前一天，最高法向全國(guó)派出了10個(gè)督導(dǎo)組，并要求各級(jí)法院立案現(xiàn)場(chǎng)要有人大代表、政協(xié)委員、律師代表及媒體的監(jiān)督。

當(dāng)日下午2時(shí)，臨時(shí)向中央請(qǐng)假趕回的周強(qiáng)出現(xiàn)在最高法信息集控中心，他一口氣視頻連線(xiàn)了34個(gè)省區(qū)的法院，“請(qǐng)匯報(bào)你們現(xiàn)場(chǎng)的情況！”

他還特意要求將視頻切換到深圳龍崗法院，并告訴現(xiàn)場(chǎng)的人：“這是案件最多的一個(gè)法院。”

很多省區(qū)并未出現(xiàn)人們當(dāng)初擔(dān)心的“爆棚”，不過(guò)有些省區(qū)不太平靜。比如北京朝陽(yáng)法院的案件比以往同期翻了一番，“一上午登記立案了346件”，這個(gè)數(shù)字超出了后期統(tǒng)計(jì)的全國(guó)當(dāng)日平均立案增幅（40%）。而西安中院反饋說(shuō)，戶(hù)縣民眾曾在戰(zhàn)爭(zhēng)年代資助八路軍銀元，而今有老鄉(xiāng)來(lái)立案大廳稱(chēng)，要通過(guò)司法途徑尋求“6000萬(wàn)元的賠償”。

更有甚者，北京一名律師一人當(dāng)天立案208起，起訴狀原告均為北京市某公司，被告均為望京地區(qū)某社區(qū)業(yè)主。立案律師的說(shuō)法是，這些業(yè)主拖欠熱力公司供暖費(fèi)，損害了原告的合法權(quán)益。

208起案件、將近4000頁(yè)紙的立案材料，耗時(shí)9小時(shí)才完成程序，當(dāng)事律師拿到了208張繳費(fèi)單。

而在最高法現(xiàn)場(chǎng)，周強(qiáng)要求工作人員不斷切換視頻，一定要看到守在立案大廳的各地高院、中院負(fù)責(zé)人。

姜啟波本以為周強(qiáng)只抽查幾個(gè)省區(qū)，沒(méi)想到全查了。這凸顯了立案登記制度的重要性—— “沒(méi)有立案就沒(méi)有審判，就沒(méi)有司法公正，社會(huì)公正也就沒(méi)有風(fēng)向標(biāo)，就無(wú)所謂依法治國(guó)?！?/p>

全國(guó)法院系統(tǒng)每年約有1500萬(wàn)件案件。姜啟波記得，過(guò)去是否立案要先審查，“有些矛盾可事先控制”。如今，這些矛盾被后置到法院環(huán)節(jié)，“對(duì)當(dāng)事人的訴求保護(hù)是徹底的，法院承擔(dān)的社會(huì)壓力也是空前的?！?/p>

接受本刊記者采訪(fǎng)前，姜啟波聽(tīng)取了派往全國(guó)的十個(gè)督導(dǎo)組的匯報(bào)。讓他印象尤為深刻的是，在沈陽(yáng)皇姑區(qū)法院，有兩位老律師一直在現(xiàn)場(chǎng)觀察，并不立案，后來(lái)他們對(duì)督導(dǎo)組說(shuō)“這是我們見(jiàn)過(guò)的法院系統(tǒng)改革最徹底、最有效的一項(xiàng)（措施）”。

而在5月4日的最高法現(xiàn)場(chǎng)，周強(qiáng)稱(chēng)，今天對(duì)全國(guó)法院系統(tǒng)是具有歷史意義的一天，“人民群眾立案難，由此得到根本性解決”。