杜柯偉

一、引言

當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決定性階段，正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要時(shí)期，也處于城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。黨的十八大、十八屆三中全會(huì)和中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、中央農(nóng)村工作會(huì)議等重要會(huì)議，都將城鎮(zhèn)化擺在了重要位置，提出了推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作的指導(dǎo)意見，特別是2014年陸續(xù)出臺(tái)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》（以中共中央國(guó)務(wù)院名義印發(fā)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》等文件對(duì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作作出了總體部署和統(tǒng)籌安排。

新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，很重要的方面就是讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正融入城市社會(huì)，讓他們能夠享受到義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，人的流動(dòng)具有隨機(jī)性，而學(xué)校必須事先規(guī)劃和建設(shè)，為妥善應(yīng)對(duì)流動(dòng)人口的就學(xué)壓力，最關(guān)鍵的是要做好學(xué)校的布局調(diào)整和改善薄弱學(xué)校的基本辦學(xué)條件，整體提高學(xué)校對(duì)預(yù)期人口變化的承載能力。因此，我們必須深刻領(lǐng)會(huì)中央對(duì)城鎮(zhèn)化的新部署和新要求，準(zhǔn)確研判城鎮(zhèn)化發(fā)展的新趨勢(shì)、新特點(diǎn)，進(jìn)一步明確義務(wù)教育改革發(fā)展的新任務(wù)、新舉措，妥善應(yīng)對(duì)可能面臨的新問題、新挑戰(zhàn)。

二、深刻理解城鎮(zhèn)化發(fā)展

和戶籍制度改革的大背景

1.新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)任務(wù)

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的強(qiáng)大引擎，是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要抓手，是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步的必然要求。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”。

2013年底我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右，不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家80%的平均水平，也低于人均收入與我國(guó)相近的發(fā)展中國(guó)家60%的平均水平，還有較大的發(fā)展空間。目前東部地區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到62.2%，而中部、西部地區(qū)分別只有48.5%、44.8%，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展空間更大。根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，到2020年的目標(biāo)是：常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右（約8.5億人），戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右（約6億人），戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個(gè)百分點(diǎn)左右，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。

中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確提出了推進(jìn)“三個(gè)1億人”城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略安排，2014年《政府工作報(bào)告》也對(duì)此進(jìn)行了部署。推進(jìn)“三個(gè)1億人”城鎮(zhèn)化，是指促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村、引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。由此看來(lái)，農(nóng)村勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)間流動(dòng)就業(yè)是長(zhǎng)期現(xiàn)象，而且規(guī)模很大，基礎(chǔ)教育的改革發(fā)展必須重點(diǎn)研究、妥善應(yīng)對(duì)。

2.戶籍制度改革的主要內(nèi)容

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍制度給城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來(lái)了很大的障礙。為了適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，2014年7月出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》明確了戶籍制度改革的主要內(nèi)容，包括調(diào)整戶口遷移政策、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度、建立居住證制度、健全人口信息管理制度等。

2014年12月4日，國(guó)務(wù)院法制辦已將《居住證管理辦法》公開征求社會(huì)意見。征求意見稿規(guī)定，“公民離開常住戶口所在地，到其他設(shè)區(qū)的市級(jí)以上城市居住半年以上，符合有穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一的，可以依照本辦法的規(guī)定申領(lǐng)居住證”。有了居住證，就可以在當(dāng)?shù)亟邮芰x務(wù)教育，所以隨著戶籍制度改革的推進(jìn)，城鎮(zhèn)義務(wù)教育可能會(huì)面臨更大的壓力。

3.城鎮(zhèn)化和戶籍制度改革對(duì)義務(wù)教育學(xué)校布局提出新要求

我國(guó)已經(jīng)在2011年全面普及了9年義務(wù)教育，但現(xiàn)在義務(wù)教育還面臨兩大問題，即不均衡性和流動(dòng)性。這兩個(gè)問題疊加在一起，給我們帶來(lái)很大挑戰(zhàn)。不均衡性是義務(wù)教育本身的問題，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不均衡密切相關(guān)，表現(xiàn)為區(qū)域不均衡、城鄉(xiāng)不均衡和校際不均衡，既體現(xiàn)在質(zhì)上，也體現(xiàn)在量上。流動(dòng)性即在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，學(xué)生從農(nóng)村向城市流動(dòng)，從小城市向大城市流動(dòng)，從西部向東部流動(dòng)，與義務(wù)教育本身的不均衡性也有一定的關(guān)系。

新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和戶籍制度的改革，對(duì)基礎(chǔ)教育特別是義務(wù)教育將產(chǎn)生以下幾個(gè)方面的影響：一是城市學(xué)校的教育資源將變得更加緊張；二是農(nóng)村學(xué)校的布局調(diào)整難度更大；三是客觀上可能加劇義務(wù)教育發(fā)展的不均衡。

城鎮(zhèn)化和戶籍制度改革的大背景給義務(wù)教育學(xué)校布局提出了新要求，我們必須深刻認(rèn)識(shí)這樣的背景，提前謀劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，積極應(yīng)對(duì)，有序推進(jìn)，穩(wěn)妥解決可能出現(xiàn)的各種問題。

三、明確城鎮(zhèn)化背景下

義務(wù)教育學(xué)校布局和建設(shè)的基本價(jià)值取向

對(duì)教育人口的城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀進(jìn)行分析，對(duì)確定下一步義務(wù)教育學(xué)校的布局建設(shè)政策取向具有十分重要的意義。通過(guò)對(duì)教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的簡(jiǎn)單分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)義務(wù)教育人口城鎮(zhèn)化率（在城鎮(zhèn)義務(wù)教育學(xué)校上學(xué)的學(xué)生和任教的教師與全國(guó)義務(wù)教育師生人數(shù)之比）已遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于常住人口城鎮(zhèn)化率，近年來(lái)義務(wù)教育人口城鎮(zhèn)化率的增長(zhǎng)速度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)常住人口城鎮(zhèn)化率的增長(zhǎng)速度?；诹x務(wù)教育的性質(zhì)和法定要求以及當(dāng)前義務(wù)教育人口城鎮(zhèn)化的實(shí)際，義務(wù)教育學(xué)校布局建設(shè)和發(fā)展必須堅(jiān)持把公平作為基本價(jià)值取向，把均衡發(fā)展作為戰(zhàn)略性任務(wù)，今后一個(gè)時(shí)期還是要把農(nóng)村作為基礎(chǔ)和重點(diǎn)，優(yōu)化農(nóng)村學(xué)校布局，加快縮小城鄉(xiāng)差距，提高農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)水平，同時(shí)要合理布局城鎮(zhèn)學(xué)校，滿足已進(jìn)入城鎮(zhèn)學(xué)生的就學(xué)需要，盡快解決大校額、大班額問題。

1.必須深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展

均衡發(fā)展是義務(wù)教育的本質(zhì)所決定的，是義務(wù)教育發(fā)展的重中之重和戰(zhàn)略性任務(wù)。《義務(wù)教育法》要求“合理配置教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”。黨的十八大強(qiáng)調(diào)要“均衡發(fā)展九年義務(wù)教育”。2012年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》（國(guó)發(fā)〔2012〕48號(hào)）明確了推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的基本目標(biāo)。均衡發(fā)展的內(nèi)容體現(xiàn)在基本辦學(xué)條件、校長(zhǎng)師資、管理水平、生源、教育質(zhì)量等五個(gè)方面。均衡不是絕對(duì)的，而是相對(duì)的、動(dòng)態(tài)的，要在發(fā)展中實(shí)現(xiàn)均衡，在均衡中獲得發(fā)展，關(guān)鍵是要形成良好的教育生態(tài)，讓好學(xué)校有方向，讓一般學(xué)校有目標(biāo)，讓薄弱學(xué)校有機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)百花齊放。均衡發(fā)展的措施包括推進(jìn)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、實(shí)行校長(zhǎng)教師輪崗交流、優(yōu)質(zhì)教育資源共享、學(xué)校管理標(biāo)準(zhǔn)化、實(shí)行優(yōu)質(zhì)高中招生指標(biāo)合理分配到初中、推進(jìn)教育信息化等。國(guó)家教育督導(dǎo)委員會(huì)從2013年開始對(duì)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展進(jìn)行督導(dǎo)評(píng)估認(rèn)定，截至2015年1月，共有757個(gè)縣（市、區(qū)）通過(guò)了國(guó)家認(rèn)定。城鎮(zhèn)化背景下的義務(wù)教育發(fā)展首先必須堅(jiān)持均衡的原則。

2.必須進(jìn)一步辦好農(nóng)村教育

（1）辦好農(nóng)村教育意義重大

中國(guó)有13億多人口，目前近半數(shù)生活在農(nóng)村。辦好農(nóng)村義務(wù)教育有特殊意義。一是促進(jìn)教育公平的需要。農(nóng)村教育是農(nóng)村的希望，讓自己的孩子接受良好的教育是每一個(gè)父母的愿望。二是農(nóng)村文化傳承的需要。我國(guó)歷來(lái)就有“耕讀傳家”的傳統(tǒng)，中華文明起源于農(nóng)耕社會(huì)，中華文化的根脈在農(nóng)村，教育是傳承文化的主要途徑。三是保障國(guó)家糧食安全的需要。無(wú)論城鎮(zhèn)化怎么發(fā)展，中國(guó)18億畝耕地的紅線必須堅(jiān)守，要有農(nóng)村，要有土地，要有無(wú)污染的水源，更要有種田的人。四是城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展的需要。只有辦好農(nóng)村教育，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)教育差距，才能減少學(xué)生的無(wú)序流動(dòng)，減少當(dāng)前城鎮(zhèn)教育發(fā)展的壓力。黨的十八大提出“推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”，指出“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)問題的根本途徑”，要求“加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮”，“堅(jiān)持把國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展重點(diǎn)放在農(nóng)村”，極具針對(duì)性。2015年的中央一號(hào)文件再次對(duì)辦好農(nóng)村教育提出了明確要求。

（2）穩(wěn)妥慎重調(diào)整農(nóng)村學(xué)校布局

近年來(lái)，隨著農(nóng)村學(xué)齡人口的下降，各地普遍開展了撤點(diǎn)并校工作，整合了農(nóng)村教育資源，改善了辦學(xué)條件，優(yōu)化了教師配置，提高了辦學(xué)效益和辦學(xué)質(zhì)量。但是，在布局調(diào)整工作中，一些地方存在過(guò)急過(guò)快的情況，導(dǎo)致出現(xiàn)了一些不容忽視的突出問題，如學(xué)生上學(xué)路程普遍變遠(yuǎn)、學(xué)生上學(xué)交通安全隱患增多、寄宿制學(xué)校辦學(xué)條件保障不到位、并入學(xué)校大班額問題突出、部分群眾經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重等。為解決這些問題，2012年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的通知》，明確提出農(nóng)村學(xué)校撤并必須堅(jiān)持以下幾個(gè)原則。

一是不能產(chǎn)生大班額、大校額，學(xué)校撤并應(yīng)先建后撤，保證平穩(wěn)過(guò)渡。要通過(guò)新建、擴(kuò)建、改建學(xué)校和合理分流學(xué)生等措施，使學(xué)校班額符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

二是解決好學(xué)生上下學(xué)交通問題，保證學(xué)生交通安全。要按照國(guó)務(wù)院《校車安全管理?xiàng)l例》“保障就近入學(xué)、建設(shè)寄宿制學(xué)校、發(fā)展公共交通、提供校車服務(wù)依次優(yōu)先”的原則解決學(xué)生上下學(xué)交通問題，保障學(xué)生不因交通問題而輟學(xué)，不出現(xiàn)交通安全問題，這是兩條底線。

三是征求當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娨庖娊ㄗh。通過(guò)舉行聽證會(huì)等多種有效途徑，廣泛聽取學(xué)生家長(zhǎng)、學(xué)校師生、村民自治組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的意見，保障群眾充分參與并監(jiān)督?jīng)Q策過(guò)程。

四是履行必要程序。要規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校撤并程序，確因生源減少需要撤并學(xué)校的，必須嚴(yán)格履行撤并方案的制定、論證、公示、報(bào)批等程序。

五是辦好必要的村小和教學(xué)點(diǎn)。對(duì)保留和恢復(fù)的村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)，要采取多種措施改善辦學(xué)條件，著力提高教學(xué)質(zhì)量。

（3）全面改善農(nóng)村薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件

近些年來(lái)，國(guó)家實(shí)施了一系列教育重大工程項(xiàng)目，改善了農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件。但是，農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困和民族地區(qū)特別是集中連片特困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，仍然是我國(guó)義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。為了?；?、兜底線，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，教育部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件的意見》，提出了全面改薄的任務(wù)目標(biāo)。

改薄工作2014年全面啟動(dòng)。一是部署推進(jìn)。2014年3月14日，國(guó)家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組召開了“全面改薄”電視電話會(huì)議，部署全面改薄工作，劉延?xùn)|副總理出席并作重要講話。2014年6月9日，教育部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部三部委召開“全面改薄”推進(jìn)工作視頻會(huì)，劉利民副部長(zhǎng)出席并講話。二是制定實(shí)施方案。2014年4月23日，教育部辦公廳會(huì)同國(guó)家發(fā)改委辦公廳、財(cái)政部辦公廳制定印發(fā)《關(guān)于制定全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件實(shí)施方案的通知》，各地制定了實(shí)施方案，基本明確了地方政府全面改薄的目標(biāo)任務(wù)和財(cái)政投入責(zé)任，初步形成了2014-2018年全面改薄的時(shí)間表和路線圖。三是明確底線要求。2014年7月18日，三部委辦公廳印發(fā)了《全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件底線要求》，共計(jì)20項(xiàng)，要求作為優(yōu)先保障的項(xiàng)目、必須完成的建設(shè)內(nèi)容予以優(yōu)先落實(shí)。四是加大中央資金投入。2014年，中央共投入“全面改薄”資金492.4億元。五是開展督導(dǎo)。下一步，要指導(dǎo)各地盡快完成全面改薄的項(xiàng)目規(guī)劃，研究出臺(tái)項(xiàng)目管理辦法和資金管理辦法，保證全面改薄的順利實(shí)施。

（4）辦好農(nóng)村教育的關(guān)鍵是教師

教師是教育的第一資源，決定了辦學(xué)水平的高低。農(nóng)村學(xué)校與城鎮(zhèn)學(xué)校的差距有硬件方面的，但更重要的是師資，特別是近些年隨著國(guó)家一系列重大工程的實(shí)施，很多農(nóng)村學(xué)校的面貌已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化，甚至比城鎮(zhèn)學(xué)校還好，但由于教師問題，還是無(wú)法阻擋農(nóng)村學(xué)生進(jìn)城的腳步。義務(wù)教育教師是重要的人力資源，其配置受兩種力量的影響，一是人力資源市場(chǎng)，二是政府的政策?！叭送咛幾摺！痹诔青l(xiāng)差距明顯的情況下，人力資源市場(chǎng)的規(guī)律決定了教師必然從農(nóng)村流向城鎮(zhèn)。為了抵消這種力量，就必須加大政策引導(dǎo)的力度。多年來(lái)，盡管我們針對(duì)農(nóng)村教師出臺(tái)了一系列支持政策，但效果不明顯，主要原因就是政策的力度不夠或落實(shí)不到位，不足以克服市場(chǎng)的力量。實(shí)施上，一些地方已經(jīng)有了很多好的經(jīng)驗(yàn)和做法。如貴州省麻江縣取消了對(duì)農(nóng)村學(xué)校高級(jí)教師比例的限制，教師只要能評(píng)上高級(jí)職稱，就可以按高級(jí)聘用。這一舉措不僅穩(wěn)住了農(nóng)村教師，而且也使很多評(píng)上了高級(jí)職稱而又無(wú)法被城鎮(zhèn)學(xué)校聘用的城鎮(zhèn)教師來(lái)到農(nóng)村學(xué)校。浙江省嘉善縣推進(jìn)校長(zhǎng)教師輪崗交流，配套政策設(shè)計(jì)到位，教師主動(dòng)要求交流，每年申請(qǐng)交流的教師占教師總數(shù)的35%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)18%的交流計(jì)劃。我們要很好地研究推廣各地這些好的經(jīng)驗(yàn)做法，加大政策引導(dǎo)和執(zhí)行力度，從根本上解決農(nóng)村教育的關(guān)鍵問題。

3.必須完善與城鎮(zhèn)化發(fā)展相適應(yīng)的義務(wù)教育學(xué)校布局建設(shè)機(jī)制

（1）學(xué)校布局和建設(shè)要適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展是法定要求

新型城鎮(zhèn)化要著力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是解決好人的問題，主要任務(wù)是逐步推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)的無(wú)差別化顯得十分重要。到2020年，我們要解決1億農(nóng)民工及其家屬在城鎮(zhèn)落戶和相關(guān)基本公共服務(wù)，還要逐步解決余下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本公共服務(wù)，讓他們有歸屬感，真正融入城市穩(wěn)定生活。我們應(yīng)該看到，在人口大流動(dòng)大遷徙的背景下，教育資源的布局調(diào)整和均衡配置顯得更加重要。要在均衡發(fā)展中調(diào)整學(xué)校布局，通過(guò)布局調(diào)整實(shí)現(xiàn)新的均衡。但我們也看到，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一些地方在城區(qū)盲目發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，吸引外地人口和農(nóng)村人口來(lái)買房居住，一些原來(lái)都是平房的小區(qū)變成了十幾層的樓房，人口增加了數(shù)倍，但沒有配套建設(shè)學(xué)校。原來(lái)的學(xué)校不堪重負(fù)，大班額問題嚴(yán)重，安全隱患突出。

義務(wù)教育學(xué)校是最重要的基本公共服務(wù)設(shè)施，是城鄉(xiāng)規(guī)劃的主要內(nèi)容，有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)明確了相關(guān)規(guī)定和要求?！读x務(wù)教育法》第十五條規(guī)定，“新建居民區(qū)需要設(shè)置學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)與居民區(qū)的建設(shè)同步進(jìn)行”。2012年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》明確“將常住人口納入?yún)^(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃，推行按照進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在校人數(shù)撥付教育經(jīng)費(fèi)”?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》明確要求城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃應(yīng)該統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、合理配置城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施，科學(xué)規(guī)劃教育科研等各類用地布局。《城市規(guī)劃編制辦法》、《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制辦法》要求城鄉(xiāng)規(guī)劃部門在編制城市控制性詳細(xì)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)根據(jù)居住區(qū)人口規(guī)模和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，安排中小學(xué)規(guī)模和相關(guān)規(guī)定，安排中小學(xué)校的用地布局?！吨行W(xué)校設(shè)計(jì)規(guī)范》、《城市普通中小學(xué)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》明確了完全小學(xué)、完全中學(xué)的服務(wù)半徑、學(xué)校規(guī)模、班額人數(shù)、教師使用面積等指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)。這些都應(yīng)該成為城鎮(zhèn)學(xué)校規(guī)劃布局的重要參考依據(jù)。

在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化中，必須重點(diǎn)落實(shí)新建小區(qū)配套學(xué)校建設(shè)要求。要通過(guò)新建或改擴(kuò)建學(xué)校來(lái)提高城鎮(zhèn)教育的承載能力，健全規(guī)劃、交地、經(jīng)費(fèi)、建設(shè)四項(xiàng)保障機(jī)制，推動(dòng)住宅小區(qū)配套學(xué)校的同步建設(shè)，對(duì)配套學(xué)校不能同步建設(shè)的房地產(chǎn)項(xiàng)目，采取必要的制約措施。我們很高興地看到，不少城市都出臺(tái)了公共服務(wù)設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)，杭州、青島等地還專門出臺(tái)了住宅小區(qū)配套中小學(xué)（幼兒園）建設(shè)的指導(dǎo)性文件。在小區(qū)配套學(xué)校建設(shè)中，教育部門可以發(fā)揮非常重要的作用，要主動(dòng)作為。

（2）標(biāo)本兼治，妥善解決城鎮(zhèn)學(xué)校大班額問題

大班額問題是城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問題，也是教育資源配置不均衡的必然反映。大班額問題在很多地方已經(jīng)出現(xiàn)，以前主要是東部發(fā)達(dá)地區(qū)，現(xiàn)在已蔓延到西部地區(qū)。雖然東部發(fā)達(dá)地區(qū)大班額問題也沒有完全解決，但造成大班額問題的原因已不同于西部。目前東部發(fā)達(dá)地區(qū)的大班額問題主要是因?yàn)橥馐?、外地學(xué)生的流入，而西部地區(qū)的大班額問題主要是因?yàn)楸镜剞r(nóng)村學(xué)生到城里讀書。國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委流動(dòng)人口司發(fā)布的《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2014》顯示，東部地區(qū)跨省流入人口所占比例為90.5%，西部地區(qū)為7.1%，中部地區(qū)只有2.4%。東部地區(qū)在解決大班額問題上有很多很好的經(jīng)驗(yàn)做法，中西部地區(qū)有后發(fā)優(yōu)勢(shì)，可以學(xué)習(xí)借鑒。各地的經(jīng)驗(yàn)歸納起來(lái)就是八個(gè)字：均衡發(fā)展，標(biāo)本兼治。

均衡發(fā)展就是從基本辦學(xué)條件、校長(zhǎng)教師、生源、管理、質(zhì)量五個(gè)維度同時(shí)推進(jìn)，而不是只在一兩個(gè)維度上推進(jìn)。標(biāo)本兼治就是把學(xué)校建設(shè)和政策引導(dǎo)結(jié)合起來(lái)。解決大班額問題，有兩個(gè)辦法。一是直接解決，就是不斷地新建學(xué)校。這是治本之策，但投入大，時(shí)間長(zhǎng)，而且可能建的越好，來(lái)的越多。事實(shí)上，我們不可能把所有的孩子都安排到城里上學(xué)，而且也不能。所以，僅靠建學(xué)校的辦法是無(wú)法解決的。二是“圍魏救趙”，就是通過(guò)政策引導(dǎo)，讓學(xué)生的流動(dòng)漸進(jìn)、有序、可控。如優(yōu)質(zhì)高中招生指標(biāo)分配政策，就是一個(gè)非常行之有效的辦法。這雖然是個(gè)治標(biāo)的辦法，但可以為治本贏得時(shí)間。

優(yōu)質(zhì)高中招生指標(biāo)分配政策各地都在實(shí)施，但由于認(rèn)識(shí)不同，比例差別很大，有的地方已達(dá)70-80%以上，效果非常明顯，而有的地方比例不高，或者辦法不完善，效果不明顯，主要是擔(dān)心高中招生的質(zhì)量。實(shí)際上，這樣的政策只要實(shí)行三年，就基本能實(shí)現(xiàn)初中生源的均衡。近年來(lái)，山西省晉中市大力均衡發(fā)展義務(wù)教育，推進(jìn)教師交流，實(shí)行優(yōu)質(zhì)高中招生指標(biāo)100%分配到初中，使大批學(xué)生回到家門口的學(xué)校就讀，城市的大班額問題得到明顯緩解。如處在太行山深處的榆社河峪中學(xué)2011年“回流”在縣城和外地借讀的學(xué)生229名，“回流”率達(dá)98%。通過(guò)這樣的辦法，不僅能讓學(xué)生留在農(nóng)村學(xué)?；虮∪鯇W(xué)校，而且還能讓已經(jīng)到城里讀書的初中學(xué)生回流，既讓農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校煥發(fā)了生機(jī)，也解決了城鎮(zhèn)學(xué)校的大班額問題。

（3）提高學(xué)生流動(dòng)管理服務(wù)水平

城鎮(zhèn)化背景下，學(xué)生的流動(dòng)日益增多，如何為流動(dòng)學(xué)生提供更便捷的管理服務(wù)，準(zhǔn)確掌握流動(dòng)的情況和趨勢(shì)，及時(shí)完善政策加以引導(dǎo)，也是擺在我們面前的一個(gè)重大課題。為此，2013年8月教育部出臺(tái)了《中小學(xué)生學(xué)籍管理辦法》，實(shí)行“一人一籍，籍隨人走”，要求接收學(xué)校發(fā)起轉(zhuǎn)學(xué)申請(qǐng)，方便隨遷子女辦理學(xué)籍轉(zhuǎn)接。目前29個(gè)省已出臺(tái)實(shí)施辦法。同時(shí)，我們創(chuàng)新治理手段，2014年初基本建成全國(guó)中小學(xué)生學(xué)籍信息管理系統(tǒng)，可全面、及時(shí)掌握隨遷學(xué)生的準(zhǔn)確情況，為確保隨遷子女入學(xué)、加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管、開展學(xué)生資助提供支撐，目前已取得明顯的管理效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。我們要用好這個(gè)系統(tǒng)，不斷提高管理服務(wù)水平和治理能力。

新型城鎮(zhèn)化是國(guó)家戰(zhàn)略，戶籍制度改革已經(jīng)全面啟動(dòng)。對(duì)義務(wù)教育而言，這樣的新形勢(shì)既是挑戰(zhàn)，也是機(jī)遇。我們要主動(dòng)適應(yīng)新形勢(shì)、新要求，及時(shí)出臺(tái)具有正確價(jià)值取向的新政策、新舉措，切實(shí)解決新問題、新矛盾，全面深化義務(wù)教育綜合改革，全面推進(jìn)依法治教，努力開創(chuàng)義務(wù)教育服務(wù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新局面。

（責(zé)任編輯 王永麗）