宋潮

摘要：增強地方政府財政回應性是建立現代財政制度的核心，由于缺乏有效的激勵和約束，我國地方政府的財政回應性普遍處于低水平。在我國全面深化改革的過程中，應該從擴大居民參與、完善權力制衡、促進生產要素流通、實現居民委托人身份回歸等方面增強地方政府的財政回應性。

關鍵詞：地方政府；財政回應性；現狀；提升

1.地方政府財政回應性理論分析

建立現代財政制度和建設服務型政府的核心在于增強財政的回應性，即政府公共支出決策應該充分回應居民的公共需求。設政府的目標函數為Ug=（1-p）G+pUi，式中：Ug表示地方政府的目標函數，Ui表示本地代表性居民i的效用函數，G為地方政府官員關注的不同于本地居民偏好的其他目標，0≤p≤1為地方政府目標函數中居民偏好的權重。若p=1，則地方政府的目標與代表性居民的偏好一致，地方政府充分回應本地居民偏好；若p=0，則地方政府完全不顧及本地居民的偏好。p越大，地方政府越重視本地居民的偏好，那么，p正是本文所定義的財政回應性。在現實中，p的大小是體現在公共支出決策之中的，下面就分別從兩個方面分析如何提高地方政府的財政回應性。

（1）居民直接參與的公共支出決策

假設居民參與公共決策的成本為零，所有的公共支出決策都由所有相關利益者共同參與。在這種決策模式下，政府和居民的角色發(fā)生了重合，地方政府就是全體居民，地方政府目標函數就等價于本地居民的公共物品偏好，即Ug=Ui，地方政府財政充分回應了居民偏好。雖然在實踐中，居民直接參與由于具有高昂的決策成本而難以廣泛應用，但是模型的分析結論卻告訴我們，擴大公共決策的參與范圍能夠有效地提升地方政府的財政回應性。

（2）居民間接參與的公共支出決策

目前，在現實世界中應用最為廣泛的是基于代議制民主的居民間接參與的公共決策機制。按照公共選擇理論的觀點，作為經濟人的地方政府官員自然會有不同于本地居民偏好的其他目標，地方政府的目標函數和居民的公共物品需求產生了偏離。在實踐中，有三種方式來促使地方政府的目標函數和居民的公共物品偏好趨于一致，從而提高地方政府的財政回應性。

①用手投票機制。在選舉制度發(fā)達的國家，地方居民可以用直接投票的方式來更換代理人，以及時糾正地方政府目標對居民偏好的偏離。獲得代理人資格，即贏得選票是地方政府官員最為關切的利益，所以，用手投票機制是一種對代理的強有力的約束，能夠保證較高的財政回應性。

②權利分離的制衡機制。通過將立法權、行政權、司法權等權利分別賦予不同的主體，使得委托人之間相互制約和監(jiān)督。在日常的權力運行當中，通過地方居民通過民眾代表表達自己的偏好，對行政機關施加約束，使得行政官員的行為更加符合地方居民的偏好，從而提高地方政府的財政回應性。

③用腳投票機制。蒂伯特在其1956年的論文中提出，在沒有遷徙成本等一系列假設下，地方政府可以看成是一個個以地域為依托的俱樂部，居民在不同的社區(qū)間選擇其最滿意的公共品和稅收的組合，就如同消費者在市場上選擇商品一樣，居民可以通過用腳投票的機制來約束地方政府的行為，地方政府有激勵去斷提高財政回應性以贏得競爭。

2.我國地方政府財政回應性的現狀分析

（1）缺乏居民參與

從上文的分析可知，廣泛的居民參與能夠顯著使得地方政府的目標函數更加接近居民的公共物品偏好，從而有效的提高地方政府財政回應性。然而，目前我國在公共支出決策中，信息透明度差，居民的參與程度低，財政資金的分配權實際上集中于少數行政長官和各級黨委手中，這在很大程度上導致了地方政府的財政回應性低下。

（2）居民的委托人身份缺失

依據公共選擇理論的觀點，地方政府之所以重視居民的公共物品需求，其最主要的激勵來自于對選票的競爭。目前，我國的人大選舉制度不完善，選舉人的普選權并沒有得到很好的保障，這些因素導致了地方居民對人大代表的委托人身份缺失。而且，我國地方人民代表大會并沒有選舉和更換政府官員的實際權力，這導致地方居民對地方居民對政府官員的間接委托人身份缺失。地方居民的這種委托人身份的缺失，使得地方政府官員并沒有強烈的激勵去關注本地居民的公共物品需求，導致地方政府的財政回應性普遍較低。

（3）權力制衡機制虛置

在公共支出的權力上，我國的預算法設計了權力的制衡機制，規(guī)定地方政府行政機關負責預算的編制、執(zhí)行，而地方人民代表大會則負責預算的審查、監(jiān)督、評價，但是目前我國人大會議在預算年度開始之后才召開，且會期只有短短幾天，人大審議預算的專設機構人員配備不足，導致了我國人大缺乏對預算的專業(yè)化常態(tài)化審議。在預算審議程序中，我國人大的預算修改權、單項表決權、否決權等核心權力都處于虛置狀態(tài)沒有落到實處。以上原因造成了人大對于政府的權利制衡機制處于虛置，使得地方政府并沒有有效的約束去按照居民偏好制定公共支出決策。

（4）“用腳投票”作用有限

目前，我國以戶籍制度為代表的傳統(tǒng)體制還在繼續(xù)維護城鄉(xiāng)分割的二元結構和城市之間人口的流動，企業(yè)在地區(qū)之間的遷移還會受到種種阻撓，資金、人力資本等生產要素的自由流動還會受到種種限制，蒂伯特模型中地方公眾依靠用腳投票來促使地方政府提高財政回應性的方面作用有限。

（5）中央政府的激勵扭曲

在我國目前的體制框架下，稅收立法權和地方官員的任免權都高度集中于中央，中央實際上取代了地方居民成為了地方政府實際的委托人。

但是，中央政府作為委托人，卻不能直接觀測到地方政府的行為，在信息上處于劣勢，中央政府只能用一些可觀測到的指標來約束地方政府的行為，中央政府對地方政府的考核逐漸淪為了以GDP為中心的顯績考核。這體現在地方政府的目標函數Ug=（1-p）G+pUi中，一方面是代表地方政府財政回應性的p值總是處于低水平，另一方面是地方政府政府的其他目標G集中表現為以GDP為核心的一系列顯績指標。這種考核方式不僅降低了地方政府的財政回應性，而且還使地方政府圍繞GDP而展開了晉升錦標賽，對地方政府的行為產生了激勵扭曲。

3.完善我國地方政府財政回應性現狀的政策建議

（1）拓寬居民直接參與公共支出決策的渠道

如前文所述，居民廣泛參與公共支出決策能夠使得地方政府的目標函數更加符合居民的公共物品偏好。從而可以有效提升地方政府的財政回應性。目前，在我國的浙江省溫嶺市、安徽省鹽津縣等地涌現的參與式預算實踐為居民參與公共支出決策提供了良好的平臺，下一步應該在我國地方政府實現逐步推廣。

（2）加強人大對行政部門的制衡

通過提前并延長人大審議預算的會期，提高專職人大代表的比例，實現人大對預算審議的專業(yè)化與常態(tài)化。進一步落實人大對預算的修改權、單項表決權、否決權等權力，使得人大對政府形成有效的制衡。

（3）促進生產要素流通，激活“用腳投票”機制

進一步完善戶籍制度，打破對人力資本、資金等要素流動的各種不合理限制，降低居民的遷徙成本，激活居民用腳投票機制，提高地方政府的財政回應性。

（4）完善選舉制度，使地方居民的委托人身份回歸

選票競爭無疑是對地方政府官員回應居民公共物品偏好最強的激勵，然而目前我國地方政府官員的任免仍然是一種自上而下的政治集權模式，這大大降低我國地方政府的財政回應性。隨著我國經濟社會的發(fā)展，應該不斷完善人大代表以及官員的選舉制度，在條件具備的時候，中央政府應逐步退出直接決定地方政府官員的任命、獎懲和提拔，使得地方居民的委托人身份得以回歸。（作者單位：四川大學）

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