牛玉嬋

摘要：隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的快速崛起，我國(guó)在由農(nóng)業(yè)大國(guó)向新型工業(yè)大國(guó)轉(zhuǎn)變的過程中，伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，越來越凸顯我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地使用及流向問題。土地改革是破解我國(guó)發(fā)展新型農(nóng)村的關(guān)鍵，改革的重點(diǎn)要靠土地產(chǎn)權(quán)制度來支撐，必須要有效的完善我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地制度才能突破我國(guó)新農(nóng)村發(fā)展的瓶頸。本文主要從我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度來分析，深刻剖析現(xiàn)有的集體土地產(chǎn)權(quán)缺陷問題，提出有效的措施來保證現(xiàn)行的農(nóng)民土地的使用權(quán)和收益權(quán)，從而更有效的促進(jìn)我國(guó)土地使用建設(shè)和國(guó)家的新農(nóng)建設(shè)。

關(guān)鍵詞：集體土地產(chǎn)權(quán)；制度缺陷；產(chǎn)權(quán)沖突；產(chǎn)權(quán)改革

一、關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的概述

（一）產(chǎn)權(quán)概述

產(chǎn)權(quán)理論是近年來我國(guó)從西方現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論中引入的概念，而在我國(guó)關(guān)于產(chǎn)權(quán)的相關(guān)文獻(xiàn)中爭(zhēng)議比較多。所謂產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟(jì)所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式，經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為產(chǎn)權(quán)是人們擁有的對(duì)稀缺資源的占用、用途選擇、收益及轉(zhuǎn)讓的權(quán)力。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿爾欽從法律層面上闡釋產(chǎn)權(quán)，認(rèn)為“產(chǎn)權(quán)是一個(gè)社會(huì)所強(qiáng)制實(shí)施的選擇一種經(jīng)濟(jì)品的使用的權(quán)利?！蓖ㄋ椎恼f，產(chǎn)權(quán)就是人們使用資源時(shí)必須遵守的規(guī)則。但是，產(chǎn)權(quán)制度并非十全十美的，早在德姆塞茨的學(xué)說中，就提出“所有權(quán)殘缺”的概念，他指出了所有權(quán)殘缺是指完整的所有權(quán)中產(chǎn)權(quán)束的一部分被控制、廢除或已被安排給了國(guó)家，因此，它是國(guó)家侵權(quán)的結(jié)果。而周其仁在他的一篇文章中將其稱之為“所有權(quán)悖論”。簡(jiǎn)單來說，只要有國(guó)家制度的存在和行政的干預(yù)，私人產(chǎn)權(quán)殘缺將是不可避免的。

（二）關(guān)于我國(guó)現(xiàn)行的集體產(chǎn)權(quán)制度

所有的產(chǎn)權(quán)中其實(shí)包括集體產(chǎn)權(quán)，其存在的合法前提都是界定它并且由國(guó)家提供安全和保護(hù)。因此，集體產(chǎn)權(quán)從某種意義上講是一個(gè)政治上的概念或法律概念。但對(duì)于產(chǎn)權(quán)研究中西方國(guó)家很少出現(xiàn)“集體”一詞，因?yàn)殡m然說產(chǎn)權(quán)的主體可能存在多數(shù)人的情況，但產(chǎn)權(quán)本身應(yīng)該是具有排他性的，這樣才能更有效的利用稀缺資源。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的眼光來看，集體產(chǎn)權(quán)本質(zhì)是不明晰的，是沒有效率的產(chǎn)權(quán)形式。

從我國(guó)社會(huì)主義的國(guó)家性質(zhì)來看，我國(guó)《憲法》明確規(guī)定：當(dāng)前我國(guó)土地制度實(shí)行的是社會(huì)主義公有制，分為全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制，具體概述為城市的土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村或城郊的土地除國(guó)家法律規(guī)定外歸集體所有。何為“集體”，《憲法》中并無明確規(guī)定。集體土地產(chǎn)權(quán)制度是在我國(guó)基本國(guó)情和社會(huì)實(shí)踐中建立起來的，它是我國(guó)的根本制度問題，具有很強(qiáng)的固定性。但是就因?yàn)樵诩w產(chǎn)權(quán)中，任何人都無權(quán)絕對(duì)的排斥其他人使用其土地財(cái)產(chǎn)，所以對(duì)于我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地制度中存在著尷尬的局面就是“人人有權(quán)，人人又無權(quán)”的情況。

二、現(xiàn)行我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度中存在的缺陷

（一）“集體”產(chǎn)權(quán)不明晰。我國(guó)憲法明確規(guī)定集體土地屬于全體農(nóng)民所有，但單就“集體”一詞而言，國(guó)家解釋分歧很大，我國(guó)集體在目前可以分為三級(jí)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有、村集體所有、村內(nèi)各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組所有，所以在法律層面上，任何一個(gè)集體對(duì)于土地都擁有所謂的產(chǎn)權(quán)，那么歸根結(jié)底到底集體屬于哪個(gè)層級(jí)，分辨不清，這種情況會(huì)導(dǎo)致集體土地在使用中有越權(quán)行為或無人管理現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（二）集體土地產(chǎn)權(quán)與國(guó)家行政干預(yù)沖突。集體土地產(chǎn)權(quán)在使用中存在“產(chǎn)權(quán)悖論”，其本質(zhì)是產(chǎn)權(quán)在使用過程中私人產(chǎn)權(quán)與國(guó)家的行政干預(yù)發(fā)生了沖突。我國(guó)家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制體現(xiàn)了農(nóng)村土地本質(zhì)上是所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。但在中國(guó)這樣一個(gè)行政干預(yù)比較大的國(guó)家里，很難做到將真正的權(quán)利下放給農(nóng)民，“產(chǎn)權(quán)悖論”問題尤為突出，具體包括：第一、國(guó)家對(duì)集體土地的強(qiáng)制征收。雖說農(nóng)村集體土地屬于集體所有，但我國(guó)法律規(guī)定國(guó)家有權(quán)向農(nóng)村集體征收土地進(jìn)行公共利益或公共設(shè)施建設(shè)，一旦農(nóng)村集體土地使用和國(guó)家土地征收發(fā)生沖突時(shí)，國(guó)家調(diào)控權(quán)利一向是以合法性和強(qiáng)制性突出。而在征收過程中國(guó)家征收權(quán)的濫用、征收的土地標(biāo)準(zhǔn)和范圍不合理、農(nóng)民補(bǔ)償費(fèi)低下等在我國(guó)土地管理中存在很大漏洞。第二：村委會(huì)對(duì)農(nóng)民土地使用的干預(yù)。我國(guó)農(nóng)民是在法律制度上享有土地經(jīng)營(yíng)處置權(quán)。但是以目前來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村委會(huì)經(jīng)常會(huì)運(yùn)用行政力量干涉集體土地，對(duì)農(nóng)民土地進(jìn)行發(fā)包、調(diào)整地價(jià)、決定費(fèi)用收取和宅基地分配等，普通農(nóng)民所謂經(jīng)營(yíng)權(quán)就形同虛設(shè)。

（三）國(guó)家土地流轉(zhuǎn)制度、流轉(zhuǎn)市場(chǎng)等不完善，無法保障農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)。在過去的幾十年里我國(guó)所謂的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)只不過是一種土地耕種權(quán)，分田到戶各負(fù)盈虧，而土地使用權(quán)所衍生出來的土地轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、入股、抵押、等權(quán)利在集體土地制度中沒有充分體現(xiàn)。近兩年，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了法律都允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)農(nóng)村集體土地發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。但土地流轉(zhuǎn)過程缺乏有效的市場(chǎng)機(jī)制，其中土地估值、流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)用途、流轉(zhuǎn)目標(biāo)等一系列的事項(xiàng)都未完成整體體系，沒有土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)運(yùn)作體系和相關(guān)服務(wù)平臺(tái)，流轉(zhuǎn)過程是存在很大的風(fēng)險(xiǎn)性。

三、農(nóng)村集體土地制度改革措施

面對(duì)日益嚴(yán)重的土地流失和土地稀缺問題，合理規(guī)劃和利用城鎮(zhèn)土地，有效推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展已經(jīng)是國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略方向。所以，農(nóng)村集體土地問題中的問題首要出發(fā)點(diǎn)就是對(duì)國(guó)家土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革，關(guān)鍵是要處理好個(gè)人產(chǎn)權(quán)問題和國(guó)家利益的關(guān)系，切實(shí)在維護(hù)國(guó)家利益的前提下，保證農(nóng)村個(gè)人的土地產(chǎn)權(quán)。

（一）細(xì)分產(chǎn)權(quán)，明確農(nóng)民權(quán)益。在保證農(nóng)村集體土地所有制不變的前提下，明確細(xì)分土地產(chǎn)權(quán)，切實(shí)改變現(xiàn)實(shí)中“三級(jí)集體所有”的土地格局。村集體的公共用地，要嚴(yán)格按照國(guó)家法律規(guī)定進(jìn)行處置和使用，村民代表對(duì)集體土地使用采取公投的形式確定。承包田到戶的個(gè)體，有權(quán)自行對(duì)其經(jīng)營(yíng)的土地進(jìn)行管理和轉(zhuǎn)讓，上級(jí)政府不得私自干預(yù)、收回、占用或改變承包年限等。

（二）嚴(yán)格控制政府權(quán)力。國(guó)家政府是為人民服務(wù)的組織機(jī)關(guān)，其工作是要做好公共事業(yè)和維護(hù)公共安全。在國(guó)家土地制度改革中，政府不得干預(yù)農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)土地的經(jīng)營(yíng)、使用、流轉(zhuǎn)、收益等工作都要建立在市場(chǎng)需求基礎(chǔ)上，政府的行政措施只會(huì)使土地使用效率下降，同時(shí)還會(huì)造成土地尋租現(xiàn)象。所以，嚴(yán)格規(guī)范和約束政府人員行為，嚴(yán)厲打擊土地尋租現(xiàn)象和賤賣土地獲取不法收益的行為是政府首要執(zhí)行的措施。

（三）規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，確保土地公平交易。規(guī)范農(nóng)民對(duì)于土地的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，依照法律要求和市場(chǎng)秩序?qū)Τ邪恋睾图w土地進(jìn)行耕種和管理。對(duì)于流轉(zhuǎn)土地的行為，政府和國(guó)家要進(jìn)行合理規(guī)劃和引導(dǎo)。從自愿流轉(zhuǎn)，公平交易做起，建立農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，幫助農(nóng)村引入土地開發(fā)商，用規(guī)范的模式和正規(guī)的渠道進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)過程中又可將集體土地進(jìn)行歸類，并對(duì)每種土地使用和流轉(zhuǎn)過程加以準(zhǔn)確的記錄和法律的保障。同時(shí)，要建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，將土地作為一種生產(chǎn)要素進(jìn)行看待，努力提高農(nóng)村集體土地的使用效率。

（四）健全相應(yīng)的法律制度，保障農(nóng)民合法利益。法律是法治國(guó)家的必要保證，任何一種行為都需要法律的約束和保護(hù)。所以，必須要加快對(duì)土地流轉(zhuǎn)和土地改革的立法工作，在完善各項(xiàng)土地制度的同時(shí)，必須要以法律為依托，做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，用法律來確定農(nóng)民對(duì)土地的使用、支配和收益等權(quán)利。（作者單位：河北大學(xué)）

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