方永恒 張青蕓

摘要：我國保障性住房經(jīng)過二十多年的發(fā)展，已引起社會的高度關(guān)注。文章分析得出，我國保障性住房現(xiàn)有進(jìn)入機(jī)制存在信息不對稱、機(jī)制不完善、監(jiān)督不到位等現(xiàn)實(shí)問題，在借鑒國內(nèi)外先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出了出臺進(jìn)入機(jī)制細(xì)則、建立個(gè)人誠信體系、健全監(jiān)督制度、完善配套政策等相應(yīng)的建議和對策，為進(jìn)一步推進(jìn)我國保障性住房進(jìn)入機(jī)制的優(yōu)化提供了思路。

關(guān)鍵詞：保障性住房；進(jìn)入機(jī)制；優(yōu)化

一、引言

保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標(biāo)準(zhǔn)、限定價(jià)格或租金的住房。保障性住房進(jìn)入機(jī)制是指公民為享受保障性住房，必須達(dá)到的各項(xiàng)由政府主張的標(biāo)準(zhǔn)及具體流程，同時(shí)受到監(jiān)督機(jī)制的制約。保障性住房進(jìn)入機(jī)制是公民享受住房保障的先決條件，也是加快促進(jìn)保障性住房房屋資源合理配置的重要保障。黨中央對保障性住房進(jìn)入機(jī)制給予了深切的關(guān)注，習(xí)近平總書記指出，“保障性住房建設(shè)是一件利國利民的大好事，但要把這件好事辦好、真正使需要幫助的住房困難群眾受益，就必須加強(qiáng)管理，在準(zhǔn)入、使用、退出等方面建立規(guī)范機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共資源公平善用”。然而，當(dāng)前我國保障性住房面臨“應(yīng)保的未保、不應(yīng)保的卻被保了”的現(xiàn)象，這與保障性住房的初衷、公民的公平訴求及和諧社會的構(gòu)建等相悖。因此，有針對性推進(jìn)保證性住房進(jìn)入機(jī)制優(yōu)化的對策，將有助于促進(jìn)保障性住房社會福利訴求的進(jìn)一步落實(shí)、社會公平原則的進(jìn)一步體現(xiàn)，也有助于進(jìn)一步促進(jìn)社會和諧發(fā)展。

二、國內(nèi)外保障性住房進(jìn)入機(jī)制研究綜述

發(fā)達(dá)國家自第二次世界大戰(zhàn)后為應(yīng)對大范圍住房短缺，提出公共住房（public housing）的概念，這類住房的性質(zhì)與我國保障性住房性質(zhì)相仿，對公共住房領(lǐng)域的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和研究成果的解讀將為我國保障性住房進(jìn)入機(jī)制優(yōu)化研究提供新視角。國外學(xué)者在進(jìn)入機(jī)制范疇的研究主要可歸為兩部分進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)和政策體系。

（一）進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)。Kim等基于多家庭住宅特征建立了針對性的評價(jià)模型，模型對住房進(jìn)行分類并用層次分析法賦以權(quán)重，評價(jià)結(jié)果按照得分被劃分為四個(gè)等級。該模型的目的是鼓勵(lì)實(shí)現(xiàn)更好的住房性能和支持購房者的決策，使其對住房進(jìn)行比較和選擇。Stone構(gòu)建了英國住房支付能力標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，將家庭中非住房的最低可接受預(yù)算定為最低剩余收入標(biāo)準(zhǔn)，以此估計(jì)住房支付能力和住房問題。

（二）政策體系。發(fā)達(dá)國家公共住房的政策體系較為系統(tǒng)與完善。公共住房政策主要包括問題提出、政策制定、執(zhí)行和評價(jià)體系等。Harsman和Quigley（1991）指出單一家庭住房支出比重之大導(dǎo)致住房政策將影響到所有居民；住房政策的調(diào)整是一個(gè)長期過程；住房政策與特定經(jīng)濟(jì)社會政策關(guān)系密切；住房政策制定初期難以設(shè)計(jì)，實(shí)行后期很難評估。Bramley等在研究英國住房供需的問題時(shí)，通過“都市間面板數(shù)據(jù)分析”模型探索“低需求”和“高需求”地區(qū)不同的市場反應(yīng)，對比分析不同需求條件下，保障性住房供給方和需求方的不同反應(yīng)，這項(xiàng)研究最終表明：政策對供需的影響比價(jià)格更顯著，不平衡的住房市場需要強(qiáng)有力的政策來調(diào)節(jié)。

相較國外，國內(nèi)保障性住房研究自80年代末90年代初發(fā)展至今，業(yè)已取得一定成果，前沿文獻(xiàn)針對保障性住房進(jìn)入機(jī)制進(jìn)行了大量分析和研究，可主要?dú)w納以下幾部分。

（一）管理者角色定位。保障性住房進(jìn)入機(jī)制中的管理者角色是制度運(yùn)行的關(guān)鍵所在，在我國，政府直接享有土地的直接支配權(quán)和城市規(guī)劃權(quán)，制定稅收政策，負(fù)責(zé)征稅和提供保障性住房建設(shè)資金，因此保障性住房的管理者顯然是政府。馮科指出保障房不能完全依托于市場機(jī)制，應(yīng)發(fā)揮政府的干預(yù)作用。黃慶梅認(rèn)為從管理者角度出發(fā)，采用政策優(yōu)惠指標(biāo)、道德約束指標(biāo)和基本指標(biāo)對保障對象進(jìn)行界定。

（二）進(jìn)入對象的界定。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷加快，傳統(tǒng)僅限于城鎮(zhèn)戶籍人群被納入保障對象的范圍這一現(xiàn)象已不復(fù)存在，學(xué)者普遍提出更廣泛意義的保障對象。楊琳（2006）認(rèn)為住房保障應(yīng)該包括所有無法憑自身能力從市場獲得住房的家庭，包括城鎮(zhèn)居民與城市中流動(dòng)的非戶籍人群。陳伯庚（2007）指出，保障性住房的保障對象范圍應(yīng)該擴(kuò)大，包括最低收入群體和住房困難家庭、低收入群體以及中低收入的住房困難家庭。

（三）進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)的確定（主要是收入線層面）。進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)的清晰確定是后續(xù)工作開展的基礎(chǔ)，學(xué)者主要從收入線層面出發(fā)，剖析現(xiàn)有機(jī)制中進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)的弊端及原因，說明確定進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)的重要性。任修霞，鐘云華（2012）認(rèn)為我國住房保障對象的界定中存在覆蓋范圍不夠?qū)?、?biāo)準(zhǔn)不清晰，無法有效進(jìn)行等問題，究其原因在于立法不嚴(yán)明，相關(guān)利益各方嚴(yán)重的信息不對稱，解決辦法是加快住房保障制度的法治建設(shè)，明確標(biāo)準(zhǔn)，完善信息平臺，并實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

（四）審核機(jī)制的重要性。在審核工作的操作層面，張金娟（2007）指出“該通過住房普查登記，摸清每個(gè)居民家庭的住房，建立居民個(gè)人住房和收入的檔案信息系統(tǒng)”。關(guān)于審核機(jī)制的重要性，任修霞，鐘云華（2012）在對住房保障對象界定問題原因分析的基礎(chǔ)上提出， 政府政策應(yīng)嚴(yán)令禁止以確保執(zhí)行力，將監(jiān)管工作落到實(shí)處。董潘，伍瑞姝（2012）在重新制定保障房甄別對象的界定范圍和核算標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，提出建立健全住房保障進(jìn)入機(jī)制的關(guān)鍵是完善審核機(jī)制。此外，申請與審核工作方面，郭俊勝（2007）則認(rèn)為應(yīng)使住房保障受理申請實(shí)現(xiàn)常年性，保障性住房申請配租配售將成為常年的日常工作，符合申請條件的市民應(yīng)隨時(shí)可以提交申請。

基于此，在進(jìn)入機(jī)制優(yōu)化過程中，須著眼于政府職能、進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)、動(dòng)態(tài)監(jiān)管和政策體系等內(nèi)容進(jìn)行針對性的改進(jìn)，結(jié)合新時(shí)期背景下我國經(jīng)濟(jì)與社會新趨勢，對照現(xiàn)有進(jìn)入模式，提出進(jìn)入機(jī)制優(yōu)化建議。

三、我國保障性住房進(jìn)入機(jī)制現(xiàn)狀和問題

我國現(xiàn)有保障性住房體制的構(gòu)成主要可分為四個(gè)大塊：經(jīng)濟(jì)適用住房制度、廉租住房制度、公共租賃住房制度和住房補(bǔ)貼制度。從制度層面出發(fā)經(jīng)濟(jì)適用住房制度保障對象及保障標(biāo)準(zhǔn)界定不夠準(zhǔn)確、不夠到位；廉租住房制度對“最低收入家庭”的收入標(biāo)準(zhǔn)沒有明確界定，進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)不明確；公共租賃住房制度只有部分省市結(jié)合《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》（建保[2010]87號）文件精神制定了細(xì)則；住房補(bǔ)貼制度中的貨幣補(bǔ)貼使用情況無法追蹤、落實(shí)，保障目的不盡然得到實(shí)現(xiàn)。

除了制度層面的剖析解讀，在現(xiàn)實(shí)社會中，不符合政策規(guī)定的謀取保障房現(xiàn)象屢現(xiàn)。2009年武漢經(jīng)濟(jì)適用房“六連號”事件，2010年深圳桃源村經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)停駐豪車，2011年安徽省濱湖惠園小區(qū)（為合肥市首個(gè)高層保障性住宅小區(qū)）內(nèi)停放眾多高級轎車等。綜上，筆者認(rèn)為，隨著我國保障性住房的不斷發(fā)展，進(jìn)入機(jī)制也正逐步完善，但仍然存在一定問題，可以歸納為以下幾點(diǎn)：

（一）法規(guī)不完善。我國保障性住房制度本身起步較晚，相關(guān)法律法規(guī)的制定更是落后于發(fā)達(dá)國家，學(xué)界反復(fù)強(qiáng)調(diào)我國至今尚未出臺一部完善的《住宅法》，基礎(chǔ)立法的缺失導(dǎo)致配套立法的不夠完善。我國現(xiàn)有保障性住房領(lǐng)域的法規(guī)多以文件、意見的形式為主，因此相關(guān)法律位階較低，引致各級政府規(guī)章無法高度統(tǒng)一、部門之間權(quán)責(zé)界定不清，對保障性住房制度整體發(fā)展帶來不利影響。

（二）審核不科學(xué)。保障性住房對象的確定是住房保障內(nèi)容實(shí)施的第一步，申請者資格審核的重要性可見一斑。實(shí)際上，政府部門負(fù)責(zé)審核保障性住房申請材料的相關(guān)人員，受限于當(dāng)前技術(shù)條件和部門分割，缺乏多維度審核申請人資格的審核方式，只能根據(jù)申請人所提交的材料審查該材料的完整性，卻難以驗(yàn)證材料信息的真實(shí)性，存在申請人和審核部門之間存在信息不對稱，導(dǎo)致資格審核不科學(xué)。

（三）監(jiān)督不到位?，F(xiàn)有的法律法規(guī)對申請人騙取保障性住房的行為，并沒有嚴(yán)厲的制裁手段。對外部申請人的信用監(jiān)督存在空缺，對保障性住房負(fù)責(zé)官員任期內(nèi)的權(quán)責(zé)范圍界定不準(zhǔn)確，出現(xiàn)申請人以欺騙、隱瞞等手段騙取保障性住房現(xiàn)象時(shí)，缺乏對相應(yīng)官員的約談問責(zé)機(jī)制。保障性住房實(shí)際分配情況的公示與檢舉渠道較窄，不利于社會監(jiān)督作用的發(fā)揮。監(jiān)管人員短缺、缺乏專業(yè)素養(yǎng)也是導(dǎo)致難以開展有效監(jiān)督的原因之一。

四、保障性住房進(jìn)入機(jī)制的國內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與借鑒

隨著建設(shè)用地、建設(shè)規(guī)模、政府投入等不斷擴(kuò)大，我國保障性住房獲得迅速發(fā)展，越來越多的民眾享受到保障房，國內(nèi)部分典型地區(qū)已取得一定實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，尤其是進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)的明晰和審核制度的改進(jìn)，開展總結(jié)分析有助于開展進(jìn)入機(jī)制優(yōu)化研究。

香港實(shí)行的是“公營房屋政策”，香港房屋委員會作為一個(gè)獨(dú)立法定機(jī)構(gòu)，于1973年根據(jù)房屋條例成立，負(fù)責(zé)推行公營房屋計(jì)劃。香港房屋政策規(guī)定，申請家庭需要在公屋輪候冊上登記，并要接受收入和資產(chǎn)審查；房委會每年檢討輪候者收入及資產(chǎn)限額，以確保限額符合當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)和社會狀況，并確保真正有需要的家庭和個(gè)人符合資格申請公屋。深圳市住房保障實(shí)行申請、審核、公示、輪候制度，在進(jìn)入機(jī)制方面，深圳市建立了“三級審核，兩次公示”和“九查九核”的審查程序，提高對弄虛作假等違法行為的懲處力度，確保保障性住房進(jìn)入機(jī)制的公開、公平、公正。上海市聯(lián)合民政、社保、稅務(wù)、房管、銀行等部門共同建立“電子比對專線”，建立起“居民經(jīng)濟(jì)狀況核對系統(tǒng)”。在嚴(yán)格保護(hù)申請戶的隱私前提下，查詢申請戶的存款賬戶、股市賬戶、納稅記錄、房產(chǎn)登記、公積金繳納等情況，將其作為審核過程的參考依據(jù)，對形成居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)具有一定的借鑒意義。重慶市依托其“公共租賃住房數(shù)據(jù)信息管理系統(tǒng)”，對申請者的住房情況進(jìn)行嚴(yán)格審查，對符合要求的申請人員，通過電子搖號方式確定入住公租房的人員名單，對當(dāng)次搖號未能獲得配租的申請人，進(jìn)入下一輪搖號配租，確?！肮_、公平、公正”。

發(fā)達(dá)國家保障性住房發(fā)展歷時(shí)較久，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。首先，發(fā)達(dá)國家在保障性住房領(lǐng)域的立法較為完善，以美國、日本為例，美國政府早在1949年就頒布了《住宅法》，隨后又出臺了《國家住房法》（National housing Act）、《住房與城市發(fā)展部法》（The Department of Housing and Urban Development Act）、《住房和社區(qū)發(fā)展法》（Housing and Community Development of 1974）等相關(guān)法律，為擴(kuò)大房屋抵押貸款保險(xiǎn)、提供低利息貸款建房、提供較低租金供房、提供房屋補(bǔ)貼、幫助低收入家庭獲得房屋所有權(quán)等措施的實(shí)施提供了最為強(qiáng)有力的法律依據(jù)。日本政府依次頒布了《住宅金融公庫法》、《公營住宅法》、《日本住宅公法團(tuán)》、《地方住宅供給公社法》、《住宅建設(shè)規(guī)劃法》、《城市再開發(fā)法》、《提供特定優(yōu)質(zhì)出租住宅法》等一系列法律對住房保障問題進(jìn)行明確的界定，以法律要求并保障各種計(jì)劃的實(shí)施。其次，發(fā)達(dá)國家進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)界定準(zhǔn)確到位。新加坡政府就制定了準(zhǔn)確、詳細(xì)的進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)，包括公民權(quán)、無私有房產(chǎn)、收入水平、家庭構(gòu)成等。

從國內(nèi)外保障性住房進(jìn)入機(jī)制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，可以分別歸納為以下幾個(gè)主要部分。（1）清晰透明的進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)：進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)清晰，包括家庭收入、私有房產(chǎn)、現(xiàn)有居住面積等內(nèi)容，聯(lián)合多個(gè)政府部門協(xié)作，實(shí)現(xiàn)保障對象經(jīng)濟(jì)狀況信息共享；在較大范圍內(nèi)保障進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)的一致性，減小區(qū)域間差異。（2）嚴(yán)格詳盡的審核過程：對保障房申請者的經(jīng)濟(jì)水平進(jìn)行詳盡的審核，包括其所提供的書面材料和申請信息，也包括對其銀行賬戶信息的審核。嚴(yán)格審核住房保障對象的收入水平，發(fā)現(xiàn)存在瞞報(bào)、謊報(bào)情形則依法進(jìn)行嚴(yán)厲處置。（3）科學(xué)有效的動(dòng)態(tài)監(jiān)管：對保障對象的收入水平進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，要求保障家庭進(jìn)行定期的家庭收入申報(bào)，一旦發(fā)現(xiàn)收入水平超出最低收入標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要求其退出保障性住房。（4）嚴(yán)格完善的法律體系：在美國、日本、德國、新加坡等國家，保障性住房法都是國家大法，并建立一套完善的住房法律制度體系，嚴(yán)厲打擊在保障性住房申請過程隱瞞重要信息的行為，將虛報(bào)、偽造申請資料視為詐騙，進(jìn)行取消保障資格，處罰金，甚至限制人身自由等方式進(jìn)行懲罰。

五、我國保障性住房進(jìn)入機(jī)制優(yōu)化建議

（一）構(gòu)建完整進(jìn)入機(jī)制?？茖W(xué)的進(jìn)入機(jī)制是公民享受住房保障的基礎(chǔ)，也是政府提供住房保障的必要路徑。著眼于完整的進(jìn)入機(jī)制全部構(gòu)成，針對組成部件進(jìn)行分項(xiàng)完善。進(jìn)一步清晰界定進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確定位保障性住房的收益對象；依托多部門間信息共享，落實(shí)科學(xué)的審核及動(dòng)態(tài)監(jiān)管，保證保障性住房的福利性和公平性；逐步完善政策體系，嚴(yán)厲打擊進(jìn)入機(jī)制主體任一方的違法行為；進(jìn)一步完善公示機(jī)制，發(fā)揮社會監(jiān)督作用。

（二）逐步建立個(gè)人誠信體系。打破當(dāng)前政府與住戶間信息不對稱局面，與稅務(wù)、不動(dòng)產(chǎn)登記、公積金、股份證券、車輛管理、商業(yè)銀行等部門協(xié)調(diào)建立信息共享平臺，在保護(hù)隱私的前提下對申請戶進(jìn)行多維度收入及財(cái)產(chǎn)評估，幫助審核人員跨部門對保障性住房申請家庭進(jìn)行收入審核，進(jìn)而保證審核材料的真實(shí)性，科學(xué)甄別申請資格，落實(shí)保障性住房的保障作用。同時(shí)，住房保障滿足的是過渡性保障，而不是一次性永久保障，還要利用個(gè)人誠信體系加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管力度。

（三）完善監(jiān)督體系。監(jiān)督體系包括對內(nèi)部政府人員的監(jiān)督和外部保障對象的監(jiān)督，建立保障性住房的內(nèi)外部監(jiān)督體系，可以實(shí)現(xiàn)政府部門相關(guān)人員對任期內(nèi)的保障性住房分配負(fù)責(zé)。拓寬分配情況公示渠道，對住房保障主管部門及有關(guān)部門的工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的行為進(jìn)行有效監(jiān)督，并依法追究；堅(jiān)持和強(qiáng)化輿論引導(dǎo)，發(fā)揮新時(shí)期網(wǎng)絡(luò)輿論的力量，鼓勵(lì)對騙保騙租、不合理分配保障性住房等行為進(jìn)行揭發(fā)檢舉。

（四）健全配套法律法規(guī)。不同時(shí)期根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段制定和修訂住房保障法規(guī)，通過法律強(qiáng)制達(dá)到住房保障目的；對前期申請資料弄虛作假等行為以欺詐罪名論處等方式，對騙取保障性住房申請人的行為起到威懾作用，提高虛假申請保障性住房行為的法律成本，利于政府部門依法開展違規(guī)清查行動(dòng)；聯(lián)合國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、監(jiān)察部等有關(guān)部門，落實(shí)保障性住房工作有關(guān)城市人民政府負(fù)責(zé)人的約談問責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)對人民政府保障性住房工作的監(jiān)督和檢查。（作者單位：西安建筑科技大學(xué)）

基金項(xiàng)目：住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部研究開發(fā)項(xiàng)目“我國保障性住房分配機(jī)制研究” （編號：2012-R4-13）成果。

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