劉麗梅　李翠萍

內(nèi)容摘要：行賄犯罪檔案查詢(xún)工作自2012年實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)以來(lái)，查詢(xún)的量在猛增，而被處置的比例卻不斷下降，有的檢察院預(yù)防部門(mén)甚至從未通過(guò)查詢(xún)發(fā)現(xiàn)行賄犯罪記錄，這是當(dāng)前規(guī)避查詢(xún)問(wèn)題和造假現(xiàn)象增多所導(dǎo)致的。如果該問(wèn)題得不到有效解決，勢(shì)必影響行賄犯罪檔案查詢(xún)制度作用的充分發(fā)揮，使之淪為“走過(guò)場(chǎng)”的程序。故本文著重圍繞“關(guān)于規(guī)避查詢(xún)的問(wèn)題”進(jìn)行專(zhuān)題研究，力爭(zhēng)切實(shí)解決問(wèn)題、突破瓶頸，促進(jìn)查詢(xún)工作健康有序發(fā)展，以服務(wù)于全社會(huì)誠(chéng)信體系的建設(shè)和實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：行賄犯罪 查詢(xún) 規(guī)避

行賄犯罪檔案查詢(xún)是檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防部門(mén)的主要業(yè)務(wù)之一，對(duì)預(yù)防職務(wù)犯罪乃至其他類(lèi)型的商業(yè)賄賂犯罪來(lái)說(shuō)，具有很強(qiáng)的外圍防御功能。據(jù)統(tǒng)計(jì)2006年1月至2009年5月3年間全國(guó)共受理查詢(xún)57311次，涉及被查詢(xún)單位60505家，個(gè)人48741次，其中有254家單位和224名個(gè)人分別受到相關(guān)部門(mén)的處置;2012年全國(guó)聯(lián)網(wǎng)后僅該上半年受理查詢(xún)就達(dá)34萬(wàn)余次，涉及單位48萬(wàn)余家，個(gè)人49萬(wàn)余人，而查詢(xún)到有行賄犯罪記錄的僅152家單位和318名個(gè)人并被作了處置。由此可見(jiàn)，查詢(xún)的量在猛增，而被處置的比例卻在下降，有的檢察院預(yù)防部門(mén)甚至從未通過(guò)查詢(xún)發(fā)現(xiàn)行賄記錄。筆者認(rèn)為這與當(dāng)前規(guī)避查詢(xún)問(wèn)題增多、造假現(xiàn)象泛濫有密切關(guān)系。如何有效避免“規(guī)避查詢(xún)問(wèn)題”的發(fā)生呢，筆者結(jié)合多年的工作經(jīng)驗(yàn)。

一、規(guī)避查詢(xún)的含義及種類(lèi)

所謂“規(guī)避”查詢(xún)，是指有行賄犯罪記錄的單位或個(gè)人通過(guò)隱瞞手段，騙得檢察機(jī)關(guān)出具無(wú)行賄犯罪記錄告知函，或偽造、變?cè)鞜o(wú)行賄犯罪記錄的查詢(xún)結(jié)果告知函，從而得以繼續(xù)進(jìn)行政府或其他相關(guān)單位組織的工程招投標(biāo)活動(dòng)的行為。一般有以下幾種規(guī)避類(lèi)型：

（一）有行賄犯罪記錄的單位或個(gè)人通過(guò)變更公司名稱(chēng)、新設(shè)立公司或變更法定代表人規(guī)避查詢(xún)

1.變更公司名稱(chēng)或變更企業(yè)法定代表人，即企業(yè)到工商行政管理機(jī)關(guān)單純就企業(yè)的名稱(chēng)或法定代表人進(jìn)行工商登記變更，這種做法利用的是工商登記變更后檢察機(jī)關(guān)無(wú)法及時(shí)獲取該變更信息的漏洞。變更登記后再進(jìn)行相關(guān)行賄犯罪檔案查詢(xún)時(shí)，所得到的告知函自然無(wú)法顯示出原有的犯罪記錄。如浙江省杭州市蕭山區(qū)人民檢察院在行賄犯罪檔案查詢(xún)中發(fā)現(xiàn)，某私營(yíng)建設(shè)有限公司的法定代表人、執(zhí)行董事、總經(jīng)理曹某某，因犯行賄罪于2011年6月被法院判處有期徒刑1年6個(gè)月，緩刑1年6個(gè)月執(zhí)行，后該公司變更倪某為法定代表人、執(zhí)行董事、總經(jīng)理，而倪某在該公司沒(méi)有任何股份，曹某某仍以控股股東身份實(shí)際掌控該公司。該公司在2012年6月1日至2013年3月間申請(qǐng)了9次行賄犯罪檔案查詢(xún)，均無(wú)行賄犯罪記錄。

2.設(shè)立新公司即企業(yè)經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為存在行賄犯罪記錄而導(dǎo)致自己經(jīng)營(yíng)成本上升時(shí)，而直接將原企業(yè)注銷(xiāo)再設(shè)立新的公司。對(duì)于一般的小規(guī)模公司而言，根據(jù)我國(guó)公司法和公司登記管理?xiàng)l例的相關(guān)規(guī)定重新注冊(cè)公司是很方便的，而經(jīng)過(guò)這樣的操作后，企業(yè)原有的污點(diǎn)就成為過(guò)去，不再受行賄犯罪檔案查詢(xún)的影響。例如2012年，高密市人民檢察院辦理的某林場(chǎng)黨委書(shū)記賀某受賄案中，行賄犯罪人王某原系園林個(gè)體，案發(fā)后其重新注冊(cè)公司以規(guī)避查詢(xún)，導(dǎo)致該公司在2013年以來(lái)的多次查詢(xún)中均無(wú)行賄犯罪記錄。

（二）借用有資質(zhì)的主體（掛靠單位或個(gè)人）通過(guò)借用其他身份、變更項(xiàng)目經(jīng)理等行為來(lái)規(guī)避查詢(xún)

這種規(guī)避行為通常發(fā)生在工程建設(shè)領(lǐng)域：重大工程涉及民生安全、百年大計(jì)，故國(guó)家對(duì)工程施工企業(yè)實(shí)行嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和資質(zhì)備案審查制度。但是由于我國(guó)建筑市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈、管理混亂、良莠不齊，導(dǎo)致借用資質(zhì)即掛靠現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。而行賄犯罪記錄的單位和個(gè)人在進(jìn)行招投標(biāo)時(shí)就借用其他有資質(zhì)且無(wú)行賄犯罪記錄的單位進(jìn)行競(jìng)標(biāo)，由于查詢(xún)申請(qǐng)函中只顯示被借用企業(yè)的信息，而查詢(xún)到的企業(yè)及法定代表人亦均是其所借用資質(zhì)公司名稱(chēng)及法定代表人，如此，借用方的行賄犯罪記錄將在查詢(xún)申請(qǐng)中完全隱去。

所謂變更項(xiàng)目經(jīng)理則更為簡(jiǎn)單，因掛靠人員多以項(xiàng)目經(jīng)理的身份出現(xiàn)在投標(biāo)文件中，如果其本人存在行賄犯罪記錄，其只要輕易更換其他人員擔(dān)任所謂的“項(xiàng)目經(jīng)理”就可以規(guī)避查詢(xún)。

（三）偽造或變?cè)鞕z察機(jī)關(guān)行賄犯罪檔案結(jié)果告知函

行賄犯罪檔案查詢(xún)結(jié)果告知函是檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)制作的、用以證明被查詢(xún)對(duì)象是否存在行賄犯罪或行賄行為的專(zhuān)門(mén)證明文件，加蓋“××人民檢察院行賄犯罪檔案查詢(xún)專(zhuān)用章”后生效。個(gè)別有行賄犯罪記錄的單位和個(gè)人為規(guī)避查詢(xún)，對(duì)以前檢察機(jī)關(guān)出具的查詢(xún)結(jié)果告知函的編號(hào)、查詢(xún)時(shí)間、被查詢(xún)?nèi)说葍?nèi)容進(jìn)行偽造、變?cè)旌?，直接參加招投?biāo)活動(dòng)，從而規(guī)避新的查詢(xún)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自2006年檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行賄犯罪檔案查詢(xún)工作以來(lái)，云南省嵩明縣檢察院、陜西省榆林市檢察院、深圳市福田區(qū)檢察院和柳州市檢察院先后分別發(fā)現(xiàn)2起、14起、1起、1起偽造行賄犯罪檔案查詢(xún)告知函的行為。

二、規(guī)避查詢(xún)得以實(shí)現(xiàn)的原因分析

《最高人民檢察院行賄犯罪檔案查詢(xún)工作管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《查詢(xún)管理辦法》要求將個(gè)人行賄、單位行賄、對(duì)單位行賄、介紹賄賂犯罪等四類(lèi)判決案件信息及行賄行為錄入系統(tǒng)，所錄信息中涵蓋了行賄犯罪的基本形態(tài)，不僅包括構(gòu)成犯罪的行賄行為而且包括不構(gòu)成犯罪的行賄行為，可謂實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”。這一舉措對(duì)有行賄犯罪記錄的個(gè)人、單位及潛在行賄犯罪的個(gè)人和單位是一種實(shí)實(shí)在在的威脅，因此少數(shù)不法個(gè)人和企業(yè)明知邁不過(guò)“查詢(xún)關(guān)口”，便采取種種手段規(guī)避查詢(xún)。但是我們也應(yīng)該清醒的認(rèn)識(shí)到：各種規(guī)避查詢(xún)的行為之所以能實(shí)現(xiàn)，說(shuō)明我們的行賄犯罪查詢(xún)系統(tǒng)和體系本身也存在一定的問(wèn)題和漏洞。

（一）行賄犯罪信息錄入不及時(shí)不全面不準(zhǔn)確

《最高人民檢察院關(guān)于行賄犯罪檔案查詢(xún)工作的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《查詢(xún)規(guī)定》）第9條規(guī)定：“人民檢察院自人民法院判決、裁定生效之日起30日內(nèi)將行賄犯罪等信息錄入行賄犯罪檔案庫(kù)?！备鶕?jù)規(guī)定，行賄犯罪信息必須等到判決生效后才能錄入。在辦案中，從立案?jìng)刹榈脚袥Q生效所需的時(shí)間比較長(zhǎng)，少則幾個(gè)月，多則一兩年，而負(fù)責(zé)行賄犯罪檔案錄入的預(yù)防部門(mén)不參與辦理案件，難以準(zhǔn)確掌握案件的進(jìn)展情況，法院判決文書(shū)也不送達(dá)給預(yù)防部門(mén)，因此在實(shí)踐中延時(shí)錄入情況較為普遍，影響和制約了行賄犯罪檔案查詢(xún)系統(tǒng)功能的發(fā)揮。同時(shí)由于現(xiàn)有的法律文書(shū)中行賄信息記錄過(guò)于簡(jiǎn)單、內(nèi)容不完整，導(dǎo)致錄入時(shí)信息收集難、錄入不完整。

（二）系統(tǒng)設(shè)置不科學(xué)，使規(guī)避行為有機(jī)可乘

信息錄入過(guò)程中存在有些字段設(shè)置不靈活、不科學(xué)的問(wèn)題：例如有些行賄的案件，存在掛靠某建筑公司下的項(xiàng)目經(jīng)理或公司內(nèi)部員工以單位名義行賄，以行賄罪名被判刑、處理的情況，而系統(tǒng)字段單位行賄只有“法人代表”，以至于相關(guān)涉案人員信息不能錄入，或者個(gè)人行賄只錄入涉案人員信息，掛靠的建筑公司的信息不適宜錄入的情況。

而查詢(xún)過(guò)程中系統(tǒng)默認(rèn)的選擇性輸入方式使查詢(xún)結(jié)果真實(shí)性大打折扣：在查詢(xún)單位時(shí)，系統(tǒng)中要求輸入單位名稱(chēng)或者組織機(jī)構(gòu)代碼，法定代表人根據(jù)申請(qǐng)人的申請(qǐng)情況選擇是否查詢(xún);在查詢(xún)個(gè)人時(shí)，系統(tǒng)中要求輸入個(gè)人姓名或者身份證號(hào)碼，不必體現(xiàn)單位情況--這種選擇性輸入方式使得一些單位在申請(qǐng)查詢(xún)時(shí)只查詢(xún)單位或者只查詢(xún)個(gè)人，從而導(dǎo)致企業(yè)或個(gè)人通過(guò)變更公司名稱(chēng)或變更企業(yè)法定代表人規(guī)避查詢(xún)得以實(shí)現(xiàn)。

（三）行賄犯罪檔案查詢(xún)結(jié)果無(wú)強(qiáng)制性？，主管機(jī)關(guān)或招投標(biāo)單位對(duì)查詢(xún)結(jié)果不予甄別

根據(jù)《查詢(xún)規(guī)定》第4條及第5條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)查詢(xún)有行賄犯罪記錄的單位和個(gè)人的處理不參與、不干預(yù)，又要求檢察機(jī)關(guān)對(duì)行賄犯罪檔案查詢(xún)結(jié)果的應(yīng)用實(shí)行跟蹤、監(jiān)督，防止查詢(xún)結(jié)果不用、不當(dāng)使用或?yàn)E用。目前，檢察機(jī)關(guān)只負(fù)責(zé)提供行賄犯罪檔案查詢(xún)服務(wù)，對(duì)查詢(xún)結(jié)果是否應(yīng)用、如何應(yīng)用沒(méi)有發(fā)言權(quán)，只有建議權(quán)，只是給相關(guān)主管（監(jiān)管）部門(mén)或招標(biāo)單位提供一項(xiàng)參考，不直接引發(fā)任何資格處分，明顯剛性不足。在實(shí)際工作中，有的主管（監(jiān)管）部門(mén)對(duì)行賄犯罪檔案查詢(xún)采取可查可不查或查多查少無(wú)所謂的態(tài)度，對(duì)查詢(xún)結(jié)果用與不用或怎樣應(yīng)用隨意性很大，且在實(shí)踐中由于使用查詢(xún)結(jié)果告知函的招投標(biāo)中心、業(yè)主單位等部門(mén)，復(fù)核和輔助審查手段有限，使得偽造行賄犯罪檔案查詢(xún)結(jié)果告知函、掛靠有資質(zhì)的合格企業(yè)、隨意分包、轉(zhuǎn)包其他單位等規(guī)避手段得以實(shí)現(xiàn)。

三、完善制度破解“規(guī)避”查詢(xún)的建議

（一）提升查詢(xún)系統(tǒng)功能，規(guī)范信息錄入、修改工作

改進(jìn)完善系統(tǒng)錄入查詢(xún)的有關(guān)字段要求。例如前文中提到的行賄記錄中的“法人代表”應(yīng)改為“涉案人員”。在系統(tǒng)查詢(xún)時(shí)，一是要統(tǒng)一要求，不得進(jìn)行選擇性查詢(xún)，應(yīng)該一并查詢(xún)企業(yè)名稱(chēng)、組織機(jī)構(gòu)代碼和法定代表人，或個(gè)人姓名和身份證號(hào)碼，從而加大對(duì)規(guī)避行為的監(jiān)管力度;二是查詢(xún)過(guò)程中增加查詢(xún)事由錄入項(xiàng)，查詢(xún)結(jié)果告知函中體現(xiàn)查詢(xún)事由，以增加偽造告知函的難度和強(qiáng)化查詢(xún)工作開(kāi)展情況及工程項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)管理。

加強(qiáng)對(duì)行賄犯罪檔案系統(tǒng)修改流程監(jiān)管?！恫樵?xún)管理辦法》第39條規(guī)定，地市級(jí)以下人民檢祭院行賄犯罪檔案部門(mén)提出對(duì)錄入的行賄犯罪等信息修改、刪除的，應(yīng)當(dāng)報(bào)省級(jí)人民檢察院審核。省級(jí)人民檢察院行賄犯罪檔案查詢(xún)管理部門(mén)提出對(duì)錄入的行賄犯罪等信息修改、刪除的，應(yīng)當(dāng)報(bào)最高人民檢察院審核。這就表明對(duì)行賄犯罪檔案錄入信息的修改權(quán)統(tǒng)一到省級(jí)以上人民檢察院，有利于規(guī)范信息的錄入修改，同時(shí)在審核同意修改后，省級(jí)以上檢察院對(duì)下級(jí)申請(qǐng)刪除、修改檔案也應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管和跟蹤，防止出現(xiàn)前文所述的個(gè)人查詢(xún)工作人員利用申請(qǐng)刪除、修改檔案的機(jī)會(huì)，將行賄人（單位）名單從系統(tǒng)中不當(dāng)刪除，或長(zhǎng)期處于修改狀態(tài)，不再回歸查詢(xún)狀態(tài)。

（二）逐步建立起信息共享體系

一是注重內(nèi)部協(xié)調(diào)配合，逐步實(shí)現(xiàn)查詢(xún)系統(tǒng)與案件管理系統(tǒng)并網(wǎng)，確保行賄信息的全面、及時(shí)獲取。當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的運(yùn)用和案件管理部門(mén)的設(shè)立，使所有自偵案件各個(gè)階段均在案管部門(mén)統(tǒng)一歸口管理，所有案件資料實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上流轉(zhuǎn)，這就為及時(shí)、全面把握行賄信息提供可能。所以應(yīng)將行賄犯罪查詢(xún)系統(tǒng)與案件管理系統(tǒng)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)資源共享，以確保相關(guān)信息時(shí)時(shí)、準(zhǔn)確并入行賄犯罪檔案查詢(xún)系統(tǒng)，避免重復(fù)勞動(dòng)。

二是強(qiáng)化外部信息溝通，逐步建立與登記部門(mén)的資源共享機(jī)制。應(yīng)加強(qiáng)與工商、質(zhì)檢等登記機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)工作機(jī)制，一是逐步實(shí)現(xiàn)將行賄犯罪檔案查詢(xún)作為公司、企業(yè)注冊(cè)登記或變更登記的前置程序;二是公司企業(yè)的登記變化情況應(yīng)及時(shí)向行賄犯罪檔案查詢(xún)部門(mén)備案，查詢(xún)部門(mén)應(yīng)將變更信息并入查詢(xún)系統(tǒng)，以不斷完善行賄犯罪檔案信息庫(kù)。只有各方齊抓共管，才能有效避免行賄企業(yè)、行賄人員企圖通過(guò)更換或重新注冊(cè)企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、法定代表人等規(guī)避查詢(xún)行為的發(fā)生。

（三）提高立法層次，增強(qiáng)查詢(xún)結(jié)果的法律效力。

行賄犯罪檔案查詢(xún)工作功能的全面實(shí)現(xiàn)涉及眾多部門(mén)的協(xié)調(diào)配合和認(rèn)真落實(shí)，這需要統(tǒng)一的法律法規(guī)予以規(guī)范。然而目前對(duì)這一工作的規(guī)范只有《最高人民檢察院關(guān)于行賄犯罪檔案查詢(xún)工作的規(guī)定（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《查詢(xún)規(guī)定》）》這一部門(mén)規(guī)章，它對(duì)其他政府部門(mén)缺乏強(qiáng)制約束力。因此建議在《查詢(xún)規(guī)定》的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)踐中需要行業(yè)主管部門(mén)各司其職的內(nèi)容，提請(qǐng)全國(guó)人大制定一部具有普遍約束力的法律，用法律這一更高層次的規(guī)范明確查詢(xún)行為的法律效力。該法律要對(duì)查詢(xún)程序、適用范圍、法律效力及各方法律責(zé)任予以明確，以促使使用行賄犯罪檔案結(jié)果告知函的相關(guān)主管（監(jiān)管）部門(mén)或招標(biāo)單位嚴(yán)肅對(duì)待并準(zhǔn)確應(yīng)用行賄犯罪檔案查詢(xún)制度。

其次，要以黨中央倡導(dǎo)的誠(chéng)信體系建設(shè)為契機(jī)，逐步爭(zhēng)取將行賄記錄作為誠(chéng)信體系的重要組成部分。建議建立行賄犯罪記錄雙罰制度，即資質(zhì)借用人、出借人雙方或者分包轉(zhuǎn)包方、承包方雙方均受行賄犯罪記錄約束。這是針對(duì)借用資質(zhì)規(guī)避查詢(xún)，對(duì)出借資質(zhì)企業(yè)的懲罰制。根據(jù)我國(guó)《建筑法》第26條之規(guī)定，出借、借用資質(zhì)行為，隨意轉(zhuǎn)分包行為是典型的違法行為，是法律明文禁止的，因此，出借人必須為其違法行為承擔(dān)責(zé)任。此外，掛靠人的行賄犯罪記錄應(yīng)與出借資質(zhì)企業(yè)的誠(chéng)信掛鉤，將雙方均列入不誠(chéng)信和行賄“黑名單”，以有效杜絕各種違規(guī)行為發(fā)生。另外，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)建立配套的查詢(xún)預(yù)警制度，對(duì)查詢(xún)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)存在出借資質(zhì)的企業(yè)或者借用資質(zhì)的行賄犯罪人，特別是多次出借資質(zhì)的企業(yè)或者多次借用資質(zhì)的行賄犯罪人，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)向相關(guān)主管（監(jiān)管）部門(mén)發(fā)出預(yù)警提示，督促行業(yè)主管部門(mén)強(qiáng)化對(duì)專(zhuān)業(yè)人員監(jiān)管，加大掛靠、借用資質(zhì)等行為查處力度，嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入和市場(chǎng)監(jiān)管。