趙志強

摘要：農(nóng)村互助養(yǎng)老是解決農(nóng)村養(yǎng)老難題的突破口，在當前的壓力型體制下，農(nóng)村互助養(yǎng)老工程的推進存在著選擇性政策執(zhí)行、數(shù)字式年度考核與鄉(xiāng)村敷衍性應對、供給主體的責任缺失與鄉(xiāng)村信任危機。推動農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展，必須改變壓力型體制，構(gòu)建服務型政府；改變量化考核偏好，提高群眾參與性；以農(nóng)村互助養(yǎng)老為平臺，農(nóng)民養(yǎng)老需求為導向，構(gòu)建整體性養(yǎng)老保障體系。

關鍵詞：農(nóng)村互助養(yǎng)老；壓力型體制；鄉(xiāng)村社會資本

中圖分類號： D669文獻標識碼：A 文章編號：1005-6378（2015）01-0072-04

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2015.01.014

農(nóng)村老人特別是空巢、留守老人的養(yǎng)老問題，已經(jīng)成為我國各地亟待解決的一個重大社會課題，各地地方政府和研究者不斷研究和設計不同的方案，但成效甚微。2008年，邯鄲市肥鄉(xiāng)縣前屯村創(chuàng)造性地建立了農(nóng)村互助幸福院，主要特征是“集體建院、集中居住、自我保障、互助服務”，主要解決了經(jīng)濟有保障、身體健康的農(nóng)村空巢老人的生活照料和精神慰藉問題。河北省力圖通過這一模式突破農(nóng)村養(yǎng)老困局。2010年，河北省決定在全省推廣農(nóng)村養(yǎng)老“幸福工程”活動，明確用5年時間，即到2015年，全省實現(xiàn)農(nóng)村互助幸福院基本覆蓋的目標。2012年民政部開始推廣肥鄉(xiāng)模式，全國各地都在結(jié)合本地特點推行這一模式。

然而，在看到農(nóng)村社會養(yǎng)老“幸福工程”建設取得成績的同時，我們也要清醒地認識到農(nóng)村互助幸福院建設、管理與使用過程中仍然存在的一些不足。在一些地方，農(nóng)村互助幸福院建設的熱度與建成后的冷清形成了鮮明的對比，有些地方的農(nóng)村互助幸福院建成后卻無人入住，大門緊閉，幾乎成了擺設，成了裝點門面的“道具”，變成了應付上級檢查的政績工程、面子工程。

一、理論基礎與研究視角

1998年，榮敬本帶領的課題組提出了“壓力型體制”的概念。這一概念是指“一級政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數(shù)量化任務分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系”[1]。楊雪冬在原來兩要素結(jié)構(gòu)的基礎上提出了三要素結(jié)構(gòu)，即：數(shù)量化的任務分解機制、各部門共同參與的問題解決機制、物質(zhì)化的多層次評價體系[2]。“壓力型體制”成為很多學者用以研究在村民自治背景下農(nóng)村建設中政府行為的重要理論工具。壓力型體制為組織和個人提供了推諉責任的合理依據(jù)，在此體制下，基層政府關注的是對表面性政績的考核，很難從鄉(xiāng)村內(nèi)在的真實需求出發(fā)，最終的結(jié)果是下級為迎合上級的評價標準搞數(shù)字游戲，強調(diào)表面數(shù)量或規(guī)模，不顧實際質(zhì)量需求，也容易導致農(nóng)村工作缺乏動力和活力。

Polanyi在《大變革》一書中首次提出“嵌入性”思想[3]，但他的思想并不完善。1985年，Granovetter

對“嵌入性”做出了全新的解釋[4]，他以社會網(wǎng)為分析工具，論證了經(jīng)濟行動與社會結(jié)構(gòu)的密切關系，從而使嵌入性具有遷移性，為解釋復雜的社會現(xiàn)象提供了新的理論工具。嵌入性包括關系嵌入性和制度嵌入性兩種類型。關系嵌入性是指人的行為受到其所嵌入的關系網(wǎng)絡的約束；制度嵌入性認為行動者所在的網(wǎng)絡是嵌入于社會文化傳統(tǒng)、價值規(guī)范等結(jié)構(gòu)之中的，即人的行為受到所嵌入其中的制度的約束。農(nóng)村互助養(yǎng)老作為一種新興的農(nóng)村養(yǎng)老模式，雖然產(chǎn)生于鄉(xiāng)村的自發(fā)實踐，但推廣的主導者是具有壓力型特征的政府。因此，農(nóng)村互助養(yǎng)老必須嵌入壓力型體制之中，地方政府和鄉(xiāng)村社區(qū)要想完成好這一任務，習慣使然地要通過各種途徑嵌入這種模式。筆者試圖從“壓力型體制”和“制度嵌入性”的視角，就現(xiàn)行體制下的農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展的發(fā)展困境問題進行分析。

河北大學學報（哲學社會科學版）2015年第1期二、農(nóng)村互助養(yǎng)老模式的發(fā)展困境

在壓力型體制下，政府是農(nóng)村互助養(yǎng)老推廣和發(fā)展的主導者，在農(nóng)村互助養(yǎng)老的推廣中發(fā)揮著重要作用，尤其是縣鄉(xiāng)兩級政府。對于農(nóng)村互助養(yǎng)老的推廣、建設與發(fā)展方面，基層政府和鄉(xiāng)村的主要任務就是完成上級下達的任務指標，迎合上級的精神，按照上級要求來建設農(nóng)村互助幸福院。當前農(nóng)村互助養(yǎng)老的爆發(fā)式發(fā)展路徑，帶有壓力型體制產(chǎn)物的明顯特征，其工作機制仍然屬于自上而下的動員模式。之所以沒有工作機制創(chuàng)新，一是政府行為的強大慣性使創(chuàng)新思維受限，二是壓力型路徑在限期完成任務時依然有效。

在各地迅速建設的農(nóng)村互助養(yǎng)老幸福院中，一些示范型幸福院能夠按照規(guī)定的要求規(guī)范運行，但相當部分的農(nóng)村互助幸福院存在著徒有其表、重建輕管、甚至無人入住等現(xiàn)象，表面上看是農(nóng)民傳統(tǒng)養(yǎng)兒養(yǎng)老觀念及幸福院管理存在缺陷，其本質(zhì)則是我國壓力型體制下農(nóng)村社會保障體系建設不足的問題。實際上，農(nóng)村互助養(yǎng)老建設的過程可以分為確定任務指標、分解指標任務、派發(fā)指標任務、完成指標任務和評價等五個階段。這一過程的主要特征是將任務和指標進行量化分解，從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)直到鄉(xiāng)村，層層分解；評定的主要標準是完成建設任務的數(shù)量和質(zhì)量，并與干部的評定、升遷掛鉤，形成一種自上而下的壓力[5]。這種行政權力壓力的指向同樣是自上而下的，高度依賴政府的政治權威對社會公共事務實行單向度的管理。當前農(nóng)村互助養(yǎng)老工程的建設基本就是遵循這一路徑來實現(xiàn)的。

目前農(nóng)村互助養(yǎng)老模式要迅速發(fā)展就必須嵌入這種自上而下的壓力型體制之中。然而，壓力型體制的弊端阻礙著農(nóng)村互助養(yǎng)老模式的制度嵌入，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

（一）壓力型體制下縣鄉(xiāng)地方的選擇性政策執(zhí)行

我國地方行政中已經(jīng)形成了一種“選擇性政策執(zhí)行”的現(xiàn)象。所謂選擇性政策執(zhí)行，是指基層官員包括村干部在執(zhí)行上級政府命令時傾向于“硬指標”，而忽視、冷處理“軟指標”的現(xiàn)象[6]。農(nóng)村互助養(yǎng)老建設成為農(nóng)村社會建設的指標任務，鄉(xiāng)村干部作為政策落實的執(zhí)行者，必須按照要求去完成。據(jù)了解，河北省出臺了《關于大力推進農(nóng)村社會養(yǎng)老“幸福工程”的意見》，推動建設農(nóng)村幸福院。按照河北省的規(guī)劃，要求到2015年實現(xiàn)全覆蓋，并列入地方干部政績考核指標體系，將這一工作列入年度考核內(nèi)容，實行一票否決制。各地根據(jù)自身的實際和政績的追求，都制定了提前完成的規(guī)劃。在這種壓力型體制下，鄉(xiāng)村地方的選擇性政策執(zhí)行幾乎成為一種必然的選擇。這在一定程度上影響了農(nóng)村互助幸福院工程的良性發(fā)展，并引發(fā)了各地不斷刷新建設數(shù)字飆升的短期行為，甚至公然作假的行為。農(nóng)村互助養(yǎng)老模式要良性可持續(xù)發(fā)展就必須嵌入目前的行政制度環(huán)境，而基層政府和鄉(xiāng)村社區(qū)的政績工程與造假行為會對農(nóng)村互助養(yǎng)老模式造成致命的危害，導致農(nóng)村社區(qū)成員對農(nóng)村互助養(yǎng)老的不信任。沒有農(nóng)民的參與，農(nóng)村互助養(yǎng)老必然成為無源之水。

（二）數(shù)字式年度考核與鄉(xiāng)村敷衍性應對

地方縣鄉(xiāng)兩級政府在推行農(nóng)村幸福工程的進程中，往往采取任務分解，層層簽訂責任狀的壓力動員方式。在壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級的政權組織必須按照各種規(guī)章制度和組織程序進行專業(yè)化和非人格化的運作；但另一方面，每一層級的任務必須完成，每一項指標必須達到，每一批檢查考核組必須應對，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的重重壓力可想而知[7]。鄉(xiāng)村雖然屬于村民自治組織，但在壓力型體制下這種自治越來越表現(xiàn)出行政化的特點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的壓力會通過種種形式傳導到鄉(xiāng)村一級。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的包村干部為了完成指標任務，會通過各種手段影響農(nóng)村干部，甚至鄉(xiāng)村兩級干部結(jié)成利益共同體來應付指標壓力，由此產(chǎn)生了重數(shù)量輕質(zhì)量、重硬件輕內(nèi)涵、重考核輕參與等弊端。縣、鄉(xiāng)、村干部在農(nóng)村互助養(yǎng)老幸福工程建設中工作的重點不是要根本解決農(nóng)村養(yǎng)老問題，而是形成數(shù)字的形式作為政績向上級報告。在壓力型體制下，鄉(xiāng)村干部會形成一種自身的抵抗回應模式：一方面采用正式權力強行推行或正式權力的非正式運作等方式完成指標任務，另一方面鄉(xiāng)村干部采用造假和說謊的手段來應付上級的檢查評比?！吧嫌姓?，下有對策”的現(xiàn)象，不可避免地妨礙農(nóng)村互助幸福院的正常建設與效用發(fā)揮。

（三）建設供給主體責任缺失與鄉(xiāng)村信任危機

農(nóng)村互助養(yǎng)老屬于滿足農(nóng)村公共需要，保障空巢、留守老人弱勢群體權益等需求的農(nóng)村公共物品。農(nóng)村公共物品的效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性，決定了中央、省、市政府應在農(nóng)村互助養(yǎng)老供給中發(fā)揮主要作用，并承擔政策制定和財政供給的責任。事實上目前農(nóng)村互助養(yǎng)老的制度供給責任一開始就是由基層的縣、鄉(xiāng)政府部門承擔，而建設責任則由鄉(xiāng)、村來承擔的。

按照農(nóng)村互助幸福院的建設原則雖然建設主體是村集體，但由于村集體經(jīng)濟普遍羸弱，除一些集體經(jīng)濟比較雄厚的鄉(xiāng)村外，每個互助幸福院投資3萬元，再加上每年不菲的運營成本，對于不少集體經(jīng)濟薄弱的鄉(xiāng)村來說，壓力也是不小的。一些鄉(xiāng)村也出現(xiàn)了互助幸福院開辦了時間不長，就因為缺乏運營費用而被迫關門的現(xiàn)象。究其原因：一是鄉(xiāng)村干部責任意識不強，二是農(nóng)村一事一議的財政補貼制度落實不到位，三是國家的建設主體責任缺失。一個只建設不運營的互助幸福院空有軀殼，擺在那里只會讓老百姓寒心。在建設的時候沒有征求百姓的意見，僅僅是為了完成上級的任務，結(jié)果只會是勞民傷財，更嚴重的是會進一步喪失村民信任，導致鄉(xiāng)村信任危機。

三、壓力型體制下農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展的策略

（一）改變壓力型體制，構(gòu)建服務型政府

壓力型體制造成了一個自上而下的目標任務承包系統(tǒng)，導致了農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展的困境。省政府制定的互助幸福院2015年全覆蓋的目標成為鄉(xiāng)村的中心工作。這種來自于上級的強制性供給模式的潛意識認為，發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老是絕對正確的，是所有農(nóng)村老人迫切需要的。而實際調(diào)查證明，由于農(nóng)村養(yǎng)老的具體情況千差萬別，農(nóng)村互助養(yǎng)老模式與鄉(xiāng)村干部的觀念以及農(nóng)村實際養(yǎng)老需求存在著落差，導致相當?shù)霓r(nóng)村互助養(yǎng)老幸福院徒有數(shù)字和建筑物，而沒有形成實際的養(yǎng)老供給。因此，欲排除農(nóng)村互助養(yǎng)老的制度性供需矛盾，就必須改革壓力型體制，更新政府行政理念，建設服務型政府。首先要確立以服務為核心的社會治理理念；其次要深化行政管理體制改革和社會管理體制改革，構(gòu)建政府主導與社會組織協(xié)同、公民參與相結(jié)合的社會參與機制；第三是建立科學合理的農(nóng)村互助養(yǎng)老績效評估機制。

（二）改變量化考核偏好，提高群眾參與性

發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老幸福工程的考核辦法有其合理的一面，可以使上級政府亟需解決的問題迅速傳達到基層。但由于壓力型體制中的考核目標設置主體單一，僅僅來自上級政府的任務下達，缺乏來自鄉(xiāng)村組織和農(nóng)民等多方主體的協(xié)商與合作，與鄉(xiāng)村組織的實際條件不相匹配，并缺乏必需的反饋機制，造成了互助幸福工程數(shù)字成績突出、實際效果不佳的現(xiàn)狀。

發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老是為了解決農(nóng)村老年人的養(yǎng)老難題，最有評價資格的是農(nóng)村老人。因此，必需改變量化考核偏好，建立和完善新的綜合性的互助養(yǎng)老實效評估指標體系，指標設置中引入有助于提升農(nóng)村互助養(yǎng)老內(nèi)涵的重要事項。同時，在對鄉(xiāng)村基層政府的政績評價方式上，應將建設互助養(yǎng)老幸福工程的績效評判交給群眾，由群眾來考核鄉(xiāng)村政府和干部建設農(nóng)村互助養(yǎng)老幸福院的政績，從根本上改變“對上負責”而“不對下負責”的狀況，將“單軌”運行的壓力型體制改變?yōu)樯舷陆Y(jié)合的“雙軌”運行機制，才能扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村信任危機。

（三）以農(nóng)村互助養(yǎng)老為平臺，農(nóng)民養(yǎng)老需求為導向，構(gòu)建整體性養(yǎng)老保障體系

農(nóng)民需要什么樣的養(yǎng)老模式，農(nóng)民自己最有發(fā)言權。在目前階段，并不是每一個農(nóng)村都需要建設互助幸福院。傳統(tǒng)的孝文化和居家養(yǎng)老的觀念在某種程度上阻礙著人們對農(nóng)村互助養(yǎng)老幸福院的認同，畢竟農(nóng)村老人理想的養(yǎng)老模式還是父慈子孝、兒孫繞膝。因此，可以以農(nóng)村互助養(yǎng)老為平臺，以農(nóng)民養(yǎng)老需求為導向，進一步提高基礎養(yǎng)老金，完善農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、護理保險制度、老年人福利補貼制度、社會養(yǎng)老服務補貼制度、農(nóng)村養(yǎng)老保障法及老年人權益保護法等，建立多種形式并存的整體性養(yǎng)老保障體系。

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【責任編輯盧春艷】