孫羅卡

摘 要 隨著我國人口老齡化趨勢的不斷加快，農(nóng)村的老年人口迅速增加，占我國老年人口大多數(shù)的農(nóng)村老人的養(yǎng)老問題日益凸顯，已經(jīng)成為我國社會保障體系建設(shè)中的核心問題。它不僅影響著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，也影響整個社會的和諧穩(wěn)定。建立完善的社會保障體系是政府的一項重要職責(zé)，農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度建設(shè)則是我國社會保障體系建設(shè)的重要組成部分。這項工作關(guān)系到我國廣大農(nóng)民的切身利益，關(guān)系到農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，關(guān)系到全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)能否全面實現(xiàn)。隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加快，傳統(tǒng)的“養(yǎng)老靠家庭，保障靠土地”的保障制度已經(jīng)無法適應(yīng)新形勢下廣大農(nóng)民的養(yǎng)老需求，并產(chǎn)生一系列問題。

關(guān)鍵詞 養(yǎng)老保障 制度困境 對策

我國是一個倡導(dǎo)“以人為本”發(fā)展理念的社會主義國家，構(gòu)建完善的社會保障體系是我國現(xiàn)階段社會和諧發(fā)展不可回避、必須解決的重要問題。養(yǎng)老保障制度是社會保障制度的重要組成部分，是社會保障制度建設(shè)的中心環(huán)節(jié)。隨著我國社會人口老齡化趨勢的不斷加劇，養(yǎng)老問題已經(jīng)成為制約我國社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要問題。在我國的老年群體中，農(nóng)村老人占據(jù)社會老年人口的絕大多數(shù)，可以說解決我國養(yǎng)老保障問題的關(guān)鍵就在農(nóng)村，只有把農(nóng)村老人的養(yǎng)老問題處理好才能把我國整個社會的養(yǎng)老問題處理好。特別是在我國一直存在的城鄉(xiāng)“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”影響下，以家庭養(yǎng)老為主的農(nóng)村養(yǎng)老制度已經(jīng)顯現(xiàn)出眾多的弊端和缺陷，越來越不能滿足我國目前農(nóng)村社會的養(yǎng)老需求。剖析我國養(yǎng)老保障制度所面臨的困境，建立一套完整又切實可行的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度已經(jīng)受到越來越多學(xué)者的關(guān)注與思考。我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度面臨的困境主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一、養(yǎng)老保障的覆蓋面窄、保障水平低

目前，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系很不健全，養(yǎng)老保障的形式主要包括社會養(yǎng)老救濟(jì)、社會優(yōu)撫、農(nóng)村五保戶供養(yǎng)、新型合作醫(yī)療、最低生活保障制度和部分地區(qū)推廣的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險等。就其中最基本的社會養(yǎng)老救濟(jì)來說，保障水平相當(dāng)?shù)?，除了孤寡病殘者尚且能享受救?jì)，其他眾多的農(nóng)村適保老人被排除在救濟(jì)范圍以外，這樣的救濟(jì)只是具有象征意義的、停留在道義支持和幫助層面上的救濟(jì)。農(nóng)村的養(yǎng)老保障工作在一些地區(qū)僅在很小的范圍內(nèi)實施，沒有實現(xiàn)全面的推廣。由于缺少政府和社會的資金支持，農(nóng)村社會養(yǎng)老保障基金調(diào)配額較小，農(nóng)村的基本養(yǎng)老保險制度只是在一些發(fā)達(dá)地區(qū)建立發(fā)展，缺乏整個社會的集群化效應(yīng)。

二、養(yǎng)老保障管理水平低，缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制

我國開展農(nóng)村養(yǎng)老保障工作的地方，是在我國經(jīng)濟(jì)相對落后的農(nóng)村地區(qū)，缺少專業(yè)化的管理人才，而社會養(yǎng)老保障制度的管理又是一項技術(shù)性很強(qiáng)的工作，這就導(dǎo)致在我國的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度實踐中，大部分地區(qū)都出現(xiàn)管理混亂、各自為政的現(xiàn)象。特別是在農(nóng)村養(yǎng)老保障基金的管理中，出現(xiàn)很多漏洞和問題。在現(xiàn)階段，大多數(shù)農(nóng)村的養(yǎng)老保障基金是由當(dāng)?shù)氐幕鶎用裾块T管理的，征收、管理和使用權(quán)集于一身，缺少有效的監(jiān)督機(jī)制。很容易出現(xiàn)貪污、挪用甚至揮霍的情況。這就會大大挫傷廣大農(nóng)民參加養(yǎng)老保障制度的積極性。由于農(nóng)村養(yǎng)老保障制度缺少規(guī)范性，缺少政府的行政指導(dǎo)，我國的農(nóng)村養(yǎng)老保障工作很多時候處于一個無序散亂的狀態(tài)，很大程度上阻礙了農(nóng)村養(yǎng)老制度的進(jìn)一步發(fā)展。

三、資金來源渠道少，保障資金匱乏

長期以來，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障資金的籌集堅持以個人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予政策扶持的原則。由于農(nóng)村生產(chǎn)力水平低，貧困人口較多，主要以農(nóng)民個人繳納為主的繳費原則在實踐中難以奏效。保障資金短缺已經(jīng)成為制約我國農(nóng)村養(yǎng)老保障工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也成為建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保障制度最重要且最難解決的問題。養(yǎng)老保障作為一種帶有社會福利性質(zhì)的保障制度，保障資金的籌集主要還是要依賴于政府，但是我國政府用于社會保障的財政支出只占中央財政總支出的10%左右，這一比例在世界上是很低的，而且其中80%以上的資金又用于城市社會保障，這就使得農(nóng)村的養(yǎng)老保障資金嚴(yán)重缺乏。農(nóng)村養(yǎng)老保障資金至今沒有納入地方財政預(yù)算之中，在己經(jīng)開展農(nóng)村養(yǎng)老保障制度工作的地方，資金籌措也多是由縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民按比例承擔(dān)。由于稅費改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費大幅度減少，只靠縣財政提供的有限資金不能保證為所有農(nóng)村老人提供養(yǎng)老救濟(jì)。在我國一些地區(qū)實行的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，又因為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，廣大農(nóng)民沒有多余的資金來參與養(yǎng)老保險，致使這種制度的保障作用顯得十分有限。

四、農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)缺少法律支撐

目前，我國還沒有關(guān)于社會養(yǎng)老保障的基本法，農(nóng)村社會養(yǎng)老保障實行的也只是單項法規(guī)和部門規(guī)章，功能單一，缺乏相應(yīng)的規(guī)范力度，還遠(yuǎn)沒有形成有效統(tǒng)一的法律體系。我國政府迄今為止還沒有一部專門關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的統(tǒng)一立法，關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的規(guī)定散見于民政部1992年頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》（試行），1994年國務(wù)院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，1996年民政部頒布的《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的意見》等規(guī)定。其他關(guān)于社會養(yǎng)老保障制度的法律法規(guī)都主要是針對城市居民的。由于這些規(guī)定和意見權(quán)威性不夠，指導(dǎo)性不強(qiáng)，很難滿足新時期農(nóng)村養(yǎng)老保障工作的發(fā)展要求。這就使我國農(nóng)村的養(yǎng)老保障制度建設(shè)長期處于無法可依的狀態(tài)，在很大程度上制約了農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的發(fā)展和完善。

分析我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度存在的問題可以發(fā)現(xiàn)，由于傳統(tǒng)“家庭保障”、“土地保障”、“集體保障”功能的逐漸衰退，農(nóng)村養(yǎng)老保障方式的變革就顯得更加重要，農(nóng)村養(yǎng)老保障的發(fā)展已經(jīng)出現(xiàn)了許多問題。根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的歷程，我們對出現(xiàn)的問題加以分析。主要歸結(jié)為以下幾個方面：

（1）對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險的重視不足

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，也是一個農(nóng)業(yè)弱國。由于農(nóng)業(yè)人口眾多，土地資源相對緊缺，大規(guī)模的機(jī)械化生產(chǎn)沒有適宜的應(yīng)用環(huán)境。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大多還處于小農(nóng)戶經(jīng)營狀態(tài)，生產(chǎn)力水平較低，抵御自然災(zāi)害的的能力也比較低，一旦出現(xiàn)較大的災(zāi)害，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入就得不到保證。這就在很大程度上要求政府和社會為農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供強(qiáng)有力的擔(dān)保。但是在我國現(xiàn)階段絕大多數(shù)地方政府還是將農(nóng)業(yè)保險僅僅作為一種制度嘗試，沒有給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供相應(yīng)的擔(dān)保。一旦農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭受災(zāi)害的侵襲，就會導(dǎo)致農(nóng)民的收入銳減，造成廣大農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上處于拮據(jù)狀態(tài)，缺少相應(yīng)的資金參與農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)。

（2）城鄉(xiāng)“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”造成的發(fā)展壁壘

社會養(yǎng)老保障制度是現(xiàn)代社會文明發(fā)展的產(chǎn)物，保障廣大人民在年老、疾病喪失勞動能力時能夠享有最基本的生活保障是現(xiàn)代文明發(fā)展的標(biāo)志，也是每一個國家和政府不可推卸的責(zé)任。養(yǎng)老保障制度作為一種社會福利制度，屬于社會公共設(shè)施的范疇，需要政府大量的政策和資金支持。但是，長久以來，我國都處于城鄉(xiāng)“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”制度的影響下。在經(jīng)濟(jì)上，城市通過國家的政策手段從農(nóng)村獲取大量的農(nóng)產(chǎn)品、資金、人力資源等生產(chǎn)要素，國家從農(nóng)民手里拿走的太多，導(dǎo)致了農(nóng)民的貧困狀態(tài);在政治上，廣大農(nóng)村被排除在大部分社會保障和社會福利制度外，廣大的農(nóng)民根本享受不到社會發(fā)展所帶來的文明成果。

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速發(fā)展，特別是在構(gòu)建社會主義和諧社會的今天，已經(jīng)到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的時候。表現(xiàn)在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)上，就是政府和社會在資金和政策方面的大力支持。但是我國的政府卻沒有充分發(fā)揮應(yīng)有的政策導(dǎo)向和財政支持作用，城市和農(nóng)村的養(yǎng)老保障水平依然存在較大的差距?？梢哉f，正是由于長期的城鄉(xiāng)“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”的影響以及政府在養(yǎng)老政策上對城鎮(zhèn)的傾斜，才造成我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度發(fā)展滯后的不利局面，阻礙農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的建設(shè)步伐。

（3）農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度建設(shè)的現(xiàn)實基礎(chǔ)薄弱

農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建立和完善，離不開相應(yīng)的法律制度、組織管理體系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等方面的支撐，考察我國現(xiàn)有的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度，可以發(fā)現(xiàn)，在這幾方面的現(xiàn)實基礎(chǔ)都很薄弱，很大程度上限制了我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的發(fā)展速度。

我國關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的法律制度不健全，現(xiàn)階段，適用于我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的法律主要有《中華人民共和國老年人權(quán)益保護(hù)法》，法規(guī)制度有《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》和《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》等，這些法律法規(guī)對農(nóng)村的養(yǎng)老保障制度建設(shè)只有一些概括性的規(guī)定，僅僅是一些制度性的框架，對農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的實質(zhì)性內(nèi)容缺少明確的規(guī)定。

缺乏有效的組織管理體制，在我國的城市，養(yǎng)老保障管理體制已經(jīng)開始從分散到統(tǒng)一，具體由勞動和社會保障部門負(fù)責(zé)管理。管理部門的統(tǒng)一化發(fā)展，可以更有效地整合資源，避免政出多門的情況，從而促進(jìn)養(yǎng)老保障制度的完善。

現(xiàn)階段我國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)條件也制約著農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的發(fā)展。建立健全完善的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系，其中一個重要的前提就是要有相對合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和相對發(fā)達(dá)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況。由于相對落后的經(jīng)濟(jì)條件的制約，農(nóng)民缺少相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)條件參與養(yǎng)老保障制度;農(nóng)村缺少相應(yīng)的養(yǎng)老公共保障設(shè)施;再加上廣大農(nóng)民的受教育水平普遍偏低，眼界比較淺薄，看不到參與社會養(yǎng)老保障的長遠(yuǎn)利益，導(dǎo)致農(nóng)民參與養(yǎng)老保障制度建設(shè)的熱情普遍不高。這些都影響了我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的發(fā)展。

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（作者單位：鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院）