陳艷梅

摘 要 行政復(fù)議制度實(shí)施以來(lái)，一直未能有效發(fā)揮其功能，但近幾年各地方出臺(tái)行政復(fù)議聽(tīng)證制度，促進(jìn)了該制度的良性發(fā)展。經(jīng)過(guò)對(duì)行政復(fù)議聽(tīng)證制度理論和實(shí)踐現(xiàn)狀的探討與研究，本文略探構(gòu)建和完善行政復(fù)議聽(tīng)證制度的措施。

關(guān)鍵詞 聽(tīng)證制度 行政復(fù)議 公正

一、行政聽(tīng)證的概念和意義

1、概念。聽(tīng)證制度源于英國(guó)普通法上自然公正原則，關(guān)于行政聽(tīng)證的概念，主要指裁判機(jī)構(gòu)必須在雙方當(dāng)事人參加并聽(tīng)取雙方的陳述的情況下，進(jìn)行裁決。姜明安教授認(rèn)為“行政聽(tīng)證是行政機(jī)關(guān)在作出影響行政相對(duì)人合法權(quán)益的決定之前，由行政機(jī)關(guān)告知決定理由和聽(tīng)證權(quán)利，行政相對(duì)人陳述意見(jiàn)、提供證據(jù)以及行政機(jī)關(guān)聽(tīng)取意見(jiàn)、接納證據(jù)并作出相應(yīng)決定等程序所構(gòu)成的一種法律制度?！雹?/p>

2、意義。舉行行政聽(tīng)證對(duì)了解案件事實(shí)、保護(hù)相對(duì)人的合法利益等方面具有重大意義，首先有利于弄清楚案件實(shí)事。在聽(tīng)證中，當(dāng)事人擁有申辯和質(zhì)證的權(quán)利。通過(guò)這一權(quán)利的行使，可以使不具有證明力的證明材料得以排除，不清楚的事實(shí)得以澄清。其次，有利于保證裁決的中立，主持人保持中立，并以公開(kāi)形式進(jìn)行，一定程度上保證了主持人的獨(dú)立地位，也保證了裁決的中立。最后，保障相對(duì)人平等、有效地參與行政決定。在聽(tīng)證過(guò)程中，相對(duì)人有權(quán)得到聽(tīng)證通知，并有權(quán)在律師的陪同下出席聽(tīng)證，向主持人陳述意見(jiàn)、提交證據(jù)、向證人質(zhì)證、與行政機(jī)關(guān)調(diào)查人員就行政決定的事實(shí)和法律問(wèn)題進(jìn)行辯論，使其意見(jiàn)得以充分反映。

二、行政復(fù)議制度的發(fā)展和現(xiàn)狀分析

（一）歷史發(fā)展

我國(guó)于1999年由全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《行政復(fù)議法》第22條規(guī)定：“行政復(fù)議原則上采取書(shū)面審查的辦法，但是申請(qǐng)人提出要求或者行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí)，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽(tīng)取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見(jiàn)”可以看出在行政復(fù)議審理程序只規(guī)定原則上采取書(shū)面審查的辦法進(jìn)行，并未適用聽(tīng)證形式。2007年由國(guó)務(wù)院頒布的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第 34 條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)，可以實(shí)地調(diào)查核實(shí)證據(jù);對(duì)重大、復(fù)雜的案件，申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)，可以采取聽(tīng)證的方式審理”這就在制度上確立了行政復(fù)議案件在一定條件下的聽(tīng)證審理程序。近幾年黑龍江、江蘇、四川等地都相繼推出了各自的行政復(fù)議聽(tīng)證或公開(kāi)程序，進(jìn)一步推動(dòng)了我國(guó)行政復(fù)議聽(tīng)證制度的發(fā)展和完善。

（二）現(xiàn)狀及其分析

行政復(fù)議制度在實(shí)踐中卻未取得令人滿(mǎn)意的效果，在2003年至2008年的6年中，全國(guó)行政機(jī)關(guān)行政復(fù)議的維持率平均為59.36%，而同期法院在行政訴訟判決的維持率卻只有17.62%。這種書(shū)面審查為主的方式，難免有官官相護(hù)和暗箱操作之嫌。根據(jù)2009年12月初全國(guó)行政復(fù)議工作會(huì)議，可得知有大部分行政案件直接進(jìn)入行政訴訟沒(méi)有經(jīng)過(guò)行政復(fù)議程序。經(jīng)過(guò)上述調(diào)查，可推測(cè)出在實(shí)踐中我國(guó)行政復(fù)議制度的功能沒(méi)有有效地發(fā)揮出來(lái)，而且還存在程序上的不足和觀念上的落后，嚴(yán)重制約了行政復(fù)議制度功能的充分發(fā)揮。

造成上述問(wèn)題的主要原因有三點(diǎn)：

一是對(duì)行政復(fù)議聽(tīng)證的功能認(rèn)識(shí)存有問(wèn)題，應(yīng)轉(zhuǎn)變以往對(duì)行政復(fù)議制度的認(rèn)識(shí)，應(yīng)不僅強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議是一種“行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度”，更要著重強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議制度的社會(huì)救濟(jì)功能與爭(zhēng)議解決功能，通過(guò)重新界定行政復(fù)議制度的功能，使行政復(fù)議制度能夠發(fā)揮其在解決行政爭(zhēng)議過(guò)程中應(yīng)有的積極作用。

二是要求行政復(fù)議聽(tīng)證的案件范圍不清楚?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》第 33 條規(guī)定，對(duì)重大、復(fù)雜的案件，申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí)，可以采取聽(tīng)證的方式審理。可見(jiàn)，案件的重大復(fù)雜是該法規(guī)定的行政復(fù)議案件聽(tīng)證的范圍標(biāo)準(zhǔn)，但是僅僅以案件性質(zhì)作為行政復(fù)議聽(tīng)證的范圍界定標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法滿(mǎn)足行政復(fù)議的實(shí)踐需要以及復(fù)議聽(tīng)證功能的實(shí)現(xiàn)，事實(shí)上，行政復(fù)議聽(tīng)證的功能很大程度上在于發(fā)現(xiàn)案件真實(shí)，從此功能出發(fā)，很多立法實(shí)踐并不僅僅局限于以重大、復(fù)雜的案件性質(zhì)界定行政復(fù)議聽(tīng)證的范圍，同時(shí)把那些事實(shí)不清，存有爭(zhēng)議的案件納入行政復(fù)議聽(tīng)證的范圍，使聽(tīng)證的制度功能得到最大程度的發(fā)揮。

三是提出行政復(fù)議聽(tīng)證的啟動(dòng)權(quán)受有限制，通過(guò)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》這個(gè)法條可以看出，行政復(fù)議聽(tīng)證要求有程序條件。包括兩項(xiàng)：一是必須有申請(qǐng)人提出聽(tīng)證要求，二是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)舉行聽(tīng)證，二者其一即可。但在申請(qǐng)人提出聽(tīng)證要求時(shí)并不一定能啟動(dòng)行政復(fù)議聽(tīng)證，必須經(jīng)過(guò)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的審查同意才能啟動(dòng)行政復(fù)議聽(tīng)證程序。如果復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為不屬于重大復(fù)雜的復(fù)議案件，即使主動(dòng)提出舉行聽(tīng)證查明案情的情況少之又少，絕非常態(tài)。

三、完善行政復(fù)議聽(tīng)證制度的措施

行政復(fù)議程序是一種對(duì)行政行為進(jìn)行事后監(jiān)督程序，是一種對(duì)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)利進(jìn)行事后補(bǔ)救的程序，更是一種解決行政爭(zhēng)議的程序。在實(shí)踐中要使行政復(fù)議制度真正落實(shí)，取得效果，必須完善行政復(fù)議中的聽(tīng)證制度。

（一）在行政復(fù)議機(jī)關(guān)中設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的行政聽(tīng)證組織

在現(xiàn)實(shí)中，行政復(fù)議工作一般都是由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)完成，獨(dú)立性不強(qiáng)，表面上還給行政相對(duì)人造成“官官相護(hù)”的嫌疑。關(guān)于行政聽(tīng)證組織形式，學(xué)術(shù)界主要有兩種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為應(yīng)建立獨(dú)立、專(zhuān)司裁判的聽(tīng)證機(jī)構(gòu)，實(shí)行職能分離原則，由獨(dú)立的行政聽(tīng)證機(jī)構(gòu)組織聽(tīng)證活動(dòng)。二是應(yīng)由作出具體行政行為的機(jī)關(guān)自行組織聽(tīng)證，行政機(jī)關(guān)自行組織不必增設(shè)新的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員，相對(duì)節(jié)約了執(zhí)法成本。但兩種觀點(diǎn)各有一定缺點(diǎn)，前者與我國(guó)行政復(fù)議的目的及機(jī)構(gòu)設(shè)置成本相沖突，后者會(huì)讓相對(duì)人質(zhì)疑行政復(fù)議決定的公平性、公正性。而在行政復(fù)議機(jī)關(guān)中設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的行政聽(tīng)證組織能有效避免上述的問(wèn)題。

（二）在行政復(fù)議中審議委員中納入一部分進(jìn)步社會(huì)人士

在行政復(fù)議審議中，專(zhuān)門(mén)的審議委員對(duì)復(fù)議的案件及相關(guān)法律精通，但裁決對(duì)相對(duì)人來(lái)說(shuō)未必就心服口服，真正達(dá)到案清事了。因?yàn)檎驹谛姓鄬?duì)人的角度，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與作出具體行政行為的機(jī)關(guān)是“一家”，況且相對(duì)人又處于弱勢(shì)。為避免之嫌疑以達(dá)到真正的公平，在行政復(fù)議審議委員中吸納一定比例社會(huì)公正人士、學(xué)者、專(zhuān)家等，共同對(duì)復(fù)議案件進(jìn)行審理。韓國(guó)、臺(tái)灣等行政復(fù)議聽(tīng)證制度也都這樣做的，并取得效果甚好。而且這些社會(huì)公正人士更能站在法律公正和社會(huì)正義的角度進(jìn)行審議，確保弱勢(shì)一方相對(duì)人的合法權(quán)益，達(dá)到裁決的真正公平。

（三）劃清應(yīng)當(dāng)與可以的聽(tīng)證案件范圍

《行政復(fù)議法》第22條規(guī)定：“行政復(fù)議原則上采取書(shū)面審查的辦法，但是申請(qǐng)人提出要求或者行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí)，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽(tīng)取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見(jiàn)”及《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第 34 條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)，可以實(shí)地調(diào)查核實(shí)證據(jù);對(duì)重大、復(fù)雜的案件，申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)，可以采取聽(tīng)證的方式審理”。從上述兩條規(guī)定中，我們無(wú)法確定什么案件應(yīng)該適用聽(tīng)證，什么案件可以適用聽(tīng)證。在實(shí)踐中一部分地方出臺(tái)的各自行政復(fù)議聽(tīng)證制度也存在此問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題至關(guān)重要，不僅關(guān)系到行政復(fù)議聽(tīng)證案件的范圍，而且也涉及申請(qǐng)聽(tīng)證啟動(dòng)權(quán)的問(wèn)題。認(rèn)為凡依據(jù)通過(guò)書(shū)面審理掌握的情況將作出不利于申請(qǐng)人或第三人的復(fù)議決定的案件，必須適用聽(tīng)證方式，這也是自然正義和程序正當(dāng)?shù)谋厝灰?。而可以申?qǐng)聽(tīng)證的案件，主要出于兩方面的考慮，一是提高行政效率的要求，二是尊重雙方當(dāng)事人的自由意愿。

（四）設(shè)立靈活的聽(tīng)證程序

行政復(fù)議聽(tīng)證程序的設(shè)置，應(yīng)結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況及相關(guān)程序法。一方面我國(guó)的行政復(fù)議案件一般都發(fā)生在地方基層，而且起初的行政糾紛一般因小事引起的。另一方面雖然民事訴訟程序適用于平等主體之間的糾紛，但為了保障行政行為相對(duì)人的權(quán)利和公正地裁決，可以參考民事訴訟中普通程序和簡(jiǎn)易程序。在行政復(fù)議審議案件過(guò)程中，應(yīng)設(shè)置正式聽(tīng)證程序和非正式聽(tīng)證程序，并根據(jù)具體案情靈活運(yùn)用。涉及到行政相對(duì)人私人利益、社會(huì)群眾權(quán)益及相關(guān)的政府利益等社會(huì)影響較大的復(fù)議案件應(yīng)該適用正式程序，正式聽(tīng)證程序首先應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行聽(tīng)證的原則、步驟、方式和具體程序，主要以有利于保障當(dāng)事人的權(quán)益和聽(tīng)證制度良性發(fā)展為基點(diǎn)。但正式程序一般花費(fèi)大、時(shí)間長(zhǎng)，不能快捷便民解決糾紛。非正式程序靈活多樣、成本低、效率高，但簡(jiǎn)單粗率。因此有些行政復(fù)議案件由于案情簡(jiǎn)單、爭(zhēng)議不大，可以適用非正式聽(tīng)證程序。不管適用正式程序還是非正式程序，必須以實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的最大化為出發(fā)點(diǎn)。

（五）確保聽(tīng)證的效力

聽(tīng)證效力主要是指復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽(tīng)證記錄的基礎(chǔ)上作出復(fù)議決定，否則，在對(duì)行政復(fù)議的司法審查中，法院可以以行政復(fù)議決定沒(méi)有基于聽(tīng)證記錄作出為由判令撤銷(xiāo)。而聽(tīng)證效力必須從被申請(qǐng)人、申請(qǐng)人及第三人的三方面保證。被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)依聽(tīng)證通知參加聽(tīng)證，服從聽(tīng)證機(jī)關(guān)復(fù)議作出的決定。對(duì)于被申請(qǐng)人不依法參加聽(tīng)證的，在不影響第三人合法權(quán)益的情況下，可以比照《行政復(fù)議法》的有關(guān)規(guī)定處理，視具體行政行為為沒(méi)有證據(jù)、依據(jù)，撤銷(xiāo)該具體行政行為。對(duì)于申請(qǐng)人、第三人而言，可以借鑒美國(guó)行政程序法上的“窮盡”原則，不再給予其訴訟機(jī)會(huì)。也就是說(shuō)，復(fù)議決定作出后，申請(qǐng)人或者第三人不得提起訴訟。因?yàn)閺?fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)給予了申請(qǐng)人或者第三人聽(tīng)證、申辯的機(jī)會(huì)，申請(qǐng)人或者第三人沒(méi)有加以利用，便沒(méi)有理由要求再給予他行政訴訟的機(jī)會(huì)。只有在三方中真正落實(shí)聽(tīng)證的效力，才能保證行政復(fù)議裁決的公正公平，才能促進(jìn)行政復(fù)議聽(tīng)證制度良性發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)的行政復(fù)議聽(tīng)證制度正處于不斷發(fā)展和完善的關(guān)鍵時(shí)期，這就要求我們不僅在實(shí)踐中要不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，而且要在理論中進(jìn)行不斷的創(chuàng)新。推動(dòng)該制度的發(fā)展，我們應(yīng)秉承權(quán)利救濟(jì)的理念，不斷完善行政復(fù)議聽(tīng)證制度在公民權(quán)利救濟(jì)方面的不足。這也是構(gòu)建和諧社會(huì)和建設(shè)法治國(guó)家的要求，堅(jiān)信在政界和學(xué)界的推動(dòng)下，行政復(fù)議聽(tīng)證制度必將進(jìn)一步完善，充分體現(xiàn)其價(jià)值和功能。

注釋?zhuān)?/p>

①姜明安主編.行政法與行政訴訟法（ 第二版）[M].北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，2005：382.

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（作者單位：河北大學(xué)）