穆春霞 沈玲玲

【摘要】習近平總書記2014年12月在江蘇省視察時首次并提出：“四個全面”，既清晰又深刻地闡述了黨中央在新的歷史條件下治國理政新的戰(zhàn)略布局。全面建成小康社會是戰(zhàn)略目標，全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨是戰(zhàn)略舉措，四者各有側重，各具內涵，又相輔相成、相得益彰，在實際工作中必須堅持統(tǒng)籌協(xié)調、一體謀劃、一體部署、一體推進，切實提高工作的系統(tǒng)性、科學性和實效性?！八膫€全面”源自全國發(fā)展的現(xiàn)實需要和人民群眾的熱切期待，每一個“全面”都是基層工作理論指導、戰(zhàn)略指引和行動指南。“四個全面”戰(zhàn)略布局是勾勒社會主義中國未來圖景的戰(zhàn)略主線，是當前和今后一個時期全部工作的根本遵循，為全黨上下、舉國上下開辟了統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動、統(tǒng)一路徑的新境界。土地問題是解決“三農(nóng)”問題的核心和基礎，也是各級政府、農(nóng)村基層干部及農(nóng)民十分關注的焦點。在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的新階段，重要的是穩(wěn)定家庭承包責任制的前提下，推動農(nóng)村土地流轉制度改革，積極引導農(nóng)民依法、合理、有序的進行土地流轉，促使農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值同步增長。但從當前形勢分析，我們仍面對土地流轉機制不健全、農(nóng)民增收難度加大的巨大壓力。如何解決好農(nóng)村土地流轉存在的問題，確保農(nóng)民人均純收入穩(wěn)定增加，促進農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，成為擺在我們面前的一個時代課題。本文試圖以射陽縣當前農(nóng)村土地流轉的實際以及《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》、《中華人民共和國土地管理法》中具體相關規(guī)定，提出促進土地流轉的政策建議。

【關鍵詞】四個全面 本質意義 土地流轉 存在問題 對策建議

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央從堅持和發(fā)展中國特色社會主義全局出發(fā)，提出并形成了全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的重大戰(zhàn)略思想和戰(zhàn)略布局。在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班開班儀式上，習近平總書記強調指出：“這個戰(zhàn)略布局，既有戰(zhàn)略目標，也有戰(zhàn)略舉措，每一個全面都具有重大戰(zhàn)略意義。全面建成小康社會是我們的戰(zhàn)略目標，全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨是三大戰(zhàn)略舉措?！边@標志著新形勢下我們黨治國理政全新戰(zhàn)略思想、戰(zhàn)略布局的頂層設計正式形成?！八膫€全面”重大戰(zhàn)略思想、戰(zhàn)略布局的提出，使當前和今后一個時期，黨和國家各項工作關鍵環(huán)節(jié)、重點領域、主攻方向更加清晰、內在邏輯更加嚴密。每一個“全面”都是基層工作的理論指導、戰(zhàn)略指引和行動指南。

“四個全面”重要戰(zhàn)略思想、戰(zhàn)略布局，是以習近平同志為總書記的黨中央站在時代和全局的高度，在堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信，帶領全國各族人民推動改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的進程中提出來的，既是我們黨把馬克思主義基本原理同中國實際和時代特征相結合的重大理論創(chuàng)新成果，又是實踐創(chuàng)新的巨大飛躍。四個全面各有側重、各具內涵，又相輔相成、相互促進、相得益彰，在實際工作中必須堅持統(tǒng)籌協(xié)調、一體謀劃、一體部署、一體推進，切實提高工作的系統(tǒng)性、科學性和實效性。

農(nóng)村土地流轉是促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，對于推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉型升級，促進農(nóng)民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，推進工業(yè)化、城市化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有著十分重要的意義。黨的十八屆三中全會賦予了農(nóng)村土地承包權擔保功能，為發(fā)揮農(nóng)村土地承包權融資、提升農(nóng)業(yè)發(fā)展投資能力提供了新的制度“能量”。但當前射陽農(nóng)村土地流轉存在著農(nóng)民戀地情節(jié)嚴重、流轉土地產(chǎn)權關系模糊、土地流轉機制不健全、土地保障功能過度、土地流轉中介組織缺乏等問題，需進一步完善相關政策，積極構建市場決定型的農(nóng)村土地流轉新機制。

一、射陽農(nóng)村土地流轉的現(xiàn)實問題

為了深入了解城鎮(zhèn)化及非農(nóng)化發(fā)展水平地區(qū)農(nóng)村土地流轉的具體情況，射陽黨校課題組在射陽盤灣鎮(zhèn)、海通鎮(zhèn)、興橋鎮(zhèn)、藕耕鎮(zhèn)、臨海鎮(zhèn)開展了農(nóng)戶問卷調查。調查農(nóng)戶中發(fā)生土地流轉共有410戶，其中：流入有111戶，流出的305戶，既發(fā)生流入又發(fā)生流出的6戶，分別占總戶數(shù)的10.49%、28.83%和0.57%。共涉及土地流轉面積152.07公頃，其中，流入土地面積63.90公頃，流出土地面積88.17公頃，分別占流轉總面積的42.02%和57.98%。盡管調查區(qū)域農(nóng)村勞動力非農(nóng)收入占家庭總收入的比例已經(jīng)達到65%左右，即家庭的主要收入來源于非農(nóng)業(yè)，但由于就業(yè)、社保、市場要素等不健全，高度社會化又使小農(nóng)承受著巨大的貨幣支出壓力，土地仍然是多數(shù)農(nóng)民不可替代的生產(chǎn)生活保障，制約了農(nóng)戶土地的流轉，農(nóng)村土地流轉市場有待進一步完善，主要表現(xiàn)在：

（一）、在思想觀念上農(nóng)民對土地流轉顧慮重重

在制約農(nóng)村土地流轉的因素中，農(nóng)民對土地是“命根子”的戀地情結是最重要的因素。在我國，農(nóng)村土地除了有生產(chǎn)資料的經(jīng)濟功能，還有農(nóng)村居民的社會保障功能。根據(jù)對射陽縣城的五個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調查，60%以上的農(nóng)戶多數(shù)不愿流轉，其主要原因有：一是部分農(nóng)戶認為，“農(nóng)民天生就要種地種糧，這是本分”，單純地執(zhí)著樸素的小農(nóng)意識，視“土地為命根子”，有了土地就有了保障，戀土情結嚴重；二是部分農(nóng)戶認為現(xiàn)在取消了農(nóng)業(yè)稅，還有一系列的惠農(nóng)政策，加之土地承包經(jīng)營權長期不變，對土地還存有增值預期，認為保住土地至少有利無害；三是部分農(nóng)戶對現(xiàn)行的農(nóng)村土地流轉政策、法律缺乏了解，認為土地一旦流轉后會永久失去承包經(jīng)營權，失去最基本的生活保障；四是部分農(nóng)民的小農(nóng)經(jīng)濟意識比較嚴重，小富即安，投資興業(yè)怕承擔風險，務農(nóng)經(jīng)商又怕丟地權，寧可土地撂荒或粗放耕種也不愿流轉土地。農(nóng)村土地被廣大農(nóng)戶看作是生存的保障，基于生存理性農(nóng)戶仍然把經(jīng)營農(nóng)地作為最主要的經(jīng)濟生活方式和保障形式。

（二）土地流轉缺乏保障機制

目前射陽農(nóng)村土地流轉市場尚處于起步階段，土地流轉機制不健全，延緩了土地流轉的進程。這主要分為兩方面，一個是對轉出方的保障，另一個是對轉入方的保障。第一個方面，對土地轉出方而言，其保障機制建設任重而道遠。在農(nóng)村，土地仍然具有較強的社會保障和就業(yè)功能，是最后的“保障線”。俗話說得好，“農(nóng)民的地等于農(nóng)民的天，農(nóng)民的幸福就在田地間”。但從大的方面說，當前農(nóng)村社會保障機制還不完善，進城務工的農(nóng)民又無法取得城市社會保障，甚至工作也得不到保障；從小的方面講，土地轉出后，如果轉入方違約，而轉出方又無力或沒有條件返田種地，生活就會沒有著落，在調研過程中農(nóng)民和村干部都有其擔憂。第二個方面，對土地轉入方而言，種植大戶或企業(yè)的保障機制也不健全。種植大戶或企業(yè)經(jīng)過土地流轉形成規(guī)模經(jīng)營后面臨的最大風險是市場的風險。一是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期性自然特點，面對市場波動，很難及時作出調整，遇有災害性天氣或市場產(chǎn)品過剩，幾乎必然虧損，規(guī)模越大，虧得越多。二是轉入方缺乏“組織感”，即單體面對龐大的市場。規(guī)模較大的企業(yè)好一些，但種植大戶基本都是單兵作戰(zhàn)，土地、農(nóng)資、技術、勞務、產(chǎn)品、銷售等等，事事操心，顯得力不從心。

（三）土地流轉程序不規(guī)范

土地流轉尚未建立起一套完善的流轉機制，流轉程序不規(guī)范，主要表現(xiàn)在“一無三不”?！耙粺o”即沒有土地流轉的市場運作體系和相關服務平臺，流轉層次不高、渠道不暢、秩序不好?！叭弧保阂皇遣患s定，在調查中得知有些農(nóng)戶之間的土地流轉，只有口頭協(xié)商，沒有簽定書面合同，土地流轉自發(fā)、無序、隨意、分散；二是不規(guī)范，即使簽定了合同，但內容也過于簡單，對雙方權利義務及違約責任、承租土地上的作物處置、有關賠償條款等缺乏明確具體的規(guī)定；有的合同未經(jīng)管理機構審查、簽定或公證機關公證，當事人雙方如果出現(xiàn)糾紛而難以解決；三是不合法，有的流轉合同，轉出方多是村或村土地合作社，而有經(jīng)營權的農(nóng)民沒有書面委托，造成流轉雙方主體資格不明確，不符合法律規(guī)定。

（四）土地流轉的社會保障體系不健全

目前，制約我國農(nóng)村土地流轉的一個重要原因就是現(xiàn)行的不完善的農(nóng)村社會保障體系。長期以來，我國實行的是城鄉(xiāng)二元化的社會保障模式，農(nóng)村的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等基本保障體系尚不完善。我國土地除了具有生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)濟產(chǎn)出作用，還具有農(nóng)民的社會保障功能，土地幾乎承擔了應由國家和社會對農(nóng)民承擔的所有保障功能。在農(nóng)民收入來源有限，缺乏保障的情況下，農(nóng)民主要依靠土地收入來解決養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、就業(yè)等問題，土地成為農(nóng)民的基本生活保障，農(nóng)民對土地的依賴度非常高。隨著工業(yè)化的發(fā)展，一部分農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從事二、三產(chǎn)業(yè)，但不能與市民享有同等的城鎮(zhèn)、公共服務和社會保障，當非農(nóng)職業(yè)農(nóng)民失業(yè)、病殘時，土地仍然是其最后的保障。由于農(nóng)民缺乏穩(wěn)定的生活來源和社會保障，農(nóng)民對土地的依賴性更強，農(nóng)村土地流轉的風險和成本加大，進一步阻礙了農(nóng)村土地流轉市場的發(fā)展。

（五）土地流轉中介組織缺乏

在土地流轉市場中，中介組織能夠為土地供求雙方提供有效的市場信息和相應的技術服務，是連接農(nóng)戶與市場的橋梁和紐帶。在調查中發(fā)現(xiàn)，射陽縣土地中介組織處于初步發(fā)展階段，在運行中存在一些問題：一是農(nóng)村土地流轉中介組織機構多數(shù)是政府主導型，行政色彩較濃，在實踐中很少按市場經(jīng)濟法則來運行，影響了中介組織正常功能的發(fā)揮；二是土地流轉中介組織人員素質低，工作人員大多由政府工作人員或村干部兼職，缺乏具備金融、法律、農(nóng)業(yè)科技等知識的專業(yè)人員；三是中介組織開展服務項目較少，服務范圍小，僅限于發(fā)布土地流轉信息、土地流轉政策宣傳土地確權工作等，缺少土地測量、估價方面的業(yè)務；四是多數(shù)基層的中介組織內部制度不完善，尚未形成系統(tǒng)的工作流程，工作流程過于簡單。土地流轉市場中介組織的缺乏，在一定程度造成了土地流轉中信息收集成本過高和交易成本過高，影響了我縣土地流轉的效率。

（六）土地流轉中產(chǎn)權關系模糊

流轉土地產(chǎn)權明晰、權能明確是實現(xiàn)農(nóng)村集體土地有序流轉的前提條件。目前我國現(xiàn)行的農(nóng)地制度實行集體土地所有權和經(jīng)營權相分開，即所有權歸集體，經(jīng)營權歸農(nóng)戶。按照《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》、《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，我國現(xiàn)行集體所有制下的土地所有者主體主要有村農(nóng)民集體所有、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有及村內農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有存在三種形式。土地產(chǎn)權呈現(xiàn)出多元化的特征，這就使得土地所有權的模糊，最終導致所有權的虛置。地方基層組織擁有集體土地的終極支配權、處理權，而農(nóng)民土地所有權在經(jīng)濟上的權益被剝奪，農(nóng)民在土地流轉中處于被動地位、無法獲得擁有土地所有權各項權能帶來的收益。此外，現(xiàn)行土地產(chǎn)權關系是非市場形成的，具有強烈的行政性，缺乏財產(chǎn)關系運行的自我穩(wěn)定性，例如土地面積、補償、經(jīng)濟形式、邊界等不穩(wěn)定性。土地產(chǎn)權關系的不穩(wěn)定性，影響了農(nóng)戶經(jīng)營農(nóng)地的積極性，造成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營目標短期化。

二、有序推進農(nóng)村土地流轉的政策建議

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的建立依賴于健康、有序的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的流轉。為促進農(nóng)村土地流轉健康、持續(xù)發(fā)展，需要構建明晰土地產(chǎn)權、完善土地流轉市場、健全農(nóng)村社會保障體系、培育流轉中介、明確政府角色定位的農(nóng)村土地流轉新機制，為此提出如下建議。

1、明晰土地產(chǎn)權關系

獨立、明晰、完備的土地產(chǎn)權關系是保障土地流轉的首要因素和制度基礎?！稗r(nóng)村土地所有權歸集體所有，承包使用權歸農(nóng)民所有”的這種“兩權分離”的土地產(chǎn)權制度，很難確定土地所有權主體的“集體”，導致實際操作中產(chǎn)權主體多元化，約束了農(nóng)民進行土地流轉的行為。在美國，土地60%左右私有，家庭農(nóng)場主不僅可以對土地進行自主經(jīng)營或租賃，還可以將私有土地隨意處置，政府只享有對土地的有償征用權和征稅權。此外，為了促進土地順暢地流轉，美國政府并非以行政手段強制干預市場而是制定了完備的法律法規(guī)，對土地流轉的相關問題作了詳細的規(guī)定，避免土地流轉中利益沖突。我們可以借鑒美國做法，建立明晰的土地產(chǎn)權制度，以法律形式明確規(guī)定農(nóng)村土地所有權的主體，并保證實踐中嚴格按照法律規(guī)定實施。

2、完善土地流轉市場機制

完善土地流轉市場，有利于土地資源的高效合理配置，應當建立有形的土地流轉市場或土地產(chǎn)權交易中心。首先，要建立覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的一級土地流轉市場，逐步建立覆蓋縣、市乃至省更大范圍內的農(nóng)村產(chǎn)權交易中心，發(fā)揮公布土地流轉信息、指導合同簽定、法律法規(guī)咨詢、協(xié)調利益關系、糾紛仲裁等機能，妥善處置土地流轉中的矛盾，及時調解和處理土地流轉糾紛，保護土地流轉雙方的合法權益。其次，要充分發(fā)揮價格機制作用，盡量減少政府干預，使土地流轉價格能充分反映土地的供需關系，引導農(nóng)村土地合理流轉。再次，鼓勵和培育農(nóng)村土地經(jīng)營的新型主體，如家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)和其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大型組織，讓更多的經(jīng)營主體參與到土地流轉市場，有利于改善交易主體單一的局面。最后，各級農(nóng)村土地管理組織要建立規(guī)范的土地流轉備案、登記制度，對轉包、出租等方式流轉的要及時辦理備案登記，以轉讓、互換方式流轉的，要及時辦理有關承包合同和土地承包經(jīng)營權證變更手續(xù)。

3、健全農(nóng)村社會保障體系

結合射陽經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)村基本狀況，建立完善的農(nóng)村社會保障體系，弱化農(nóng)村土地的社會保障功能。一是要完善農(nóng)村最低生活保障制度，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、物價水平、人口數(shù)量等因素制定出與之相符合的最低生活保障制度，對保障對象要按要求依法審批，對資金要做統(tǒng)一管理。二是要建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，要堅持“廣覆蓋、?；尽⒂袕椥?、多層次”的原則，建立由個人繳費、集體補助、國家補貼相結合的多籌資方式的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金，有效解決農(nóng)村人口養(yǎng)老問題。三是要全面推行并繼續(xù)完善農(nóng)村合作醫(yī)療和公共衛(wèi)生體系，幫助農(nóng)民共同抵御疾病，解決農(nóng)村“看病難”、“看不起病”的問題。四是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)機制，將失地農(nóng)民、進城務工農(nóng)民工統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)勞動力市場體系，制定實施失地農(nóng)民的保護性就業(yè)政策和措施，加強農(nóng)民職業(yè)培訓，拓寬就業(yè)渠道，要加快轉移農(nóng)村剩余勞動力，為農(nóng)村土地流轉和規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造有利條件。

4、培育土地流轉中介組織

完善的中介組織是推進農(nóng)村土地流轉的重要因素，作為土地流轉市場土地供需雙方的紐帶，中介組織貫穿著土地流轉的整個過程。在土地流轉前，中介組織通過建立信息服務平臺及時匯集和發(fā)布流轉土地的供需有關信息，可以利用其專業(yè)的優(yōu)勢進行土地價值評估和提供法律指導服務等。在調研過程中，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民對土地流轉中介組織需求很高，因此必須積極培育農(nóng)村土地流轉中介組織推進農(nóng)村土地順利流轉。首先，應逐步制定系統(tǒng)的法律法規(guī)體系，保障中介組織的合法地位和權益，并規(guī)范中介組織的經(jīng)營和運作；其次，要保持中介組織的獨立性，優(yōu)化組織結構，減少政府的行政干預；再次，依托強而有力的信息網(wǎng)絡平臺，中介組織自身的建設，不斷提升自身土地測量評估、估價、土地合同管理以及提供相關法律咨詢等方面的業(yè)務能力。

5、明確政府角色定位

推進集體土地流轉、加強農(nóng)民權益保護，政府應及時更新土地管理思維，自覺按照服務型政府的時代要求調整政府職能，找準角色定位。政府作為土地供給的安排者，只需為農(nóng)村集體土地流轉供需雙方提供市場交易平臺，不能憑借土地所有權屬強制農(nóng)民進行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉“越位”行為。地方政府應以服務型政府為導向，在農(nóng)村集體土地流轉的整個過程中，面向各用地部門、村集體、農(nóng)民個體提供全方位的公共服務，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉進行宏觀調控。同時地方政府要對市場主體的經(jīng)營活動進行監(jiān)督檢查，維護市場秩序，懲處違法行為，保護農(nóng)民權益。

農(nóng)村土地流轉是促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，增加農(nóng)民收入的重要方式和手段，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源優(yōu)化配置的有力武器。隨著時代的發(fā)展和農(nóng)業(yè)的不斷進步，農(nóng)業(yè)土地流轉成為大勢所趨。因此，只有適應時代發(fā)展，不斷健全和完善農(nóng)村社會保障制度，規(guī)范土地流轉的程序和機制，才能推動農(nóng)村土地流轉的健康可持續(xù)發(fā)展。

站在歷史和未來的交匯點，“四個全面”的偉大征程正在我們面前展開。這是一場艱苦的奮斗，也是一次豪邁的進軍。長風破浪會有時，直掛云帆濟滄海。在“四個全面”的引領下，射陽這座現(xiàn)代的鶴鄉(xiāng)城市，將繼續(xù)在中華民族偉大復興的航程中乘風破浪、揚帆遠航，不斷書寫偉大中國夢宏偉壯麗的射陽篇章。

作者簡介：翟婉慧 （1990—），女，漢族，河南新鄉(xiāng)，河南師范大學音樂舞蹈學院，研究方向：音樂教育