梁家將　吳飛

摘 要：本文針對當(dāng)前農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的形勢，結(jié)合西江流域農(nóng)村環(huán)境實(shí)際，以貴港市農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目為例，深入研究農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目推行的現(xiàn)狀和建設(shè)運(yùn)營上的問題，運(yùn)用公共產(chǎn)品理論、多元治理理論與公民參與理論等公共管理理論，分析目前長效管理存在的問題，從政府、市場企業(yè)、社群類織組和公民個(gè)人等四個(gè)方面，分析多元治理西江流域農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目的模式，探求長效管理機(jī)制的構(gòu)建途徑。

關(guān)鍵詞：西江流域 環(huán)境整治 多元治理 長效管理

1 引言

1.1 我國農(nóng)村環(huán)境整治的背景

二十一世紀(jì)以來，我國大力建設(shè)小康社會，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)不斷加強(qiáng)，村民生活水平不斷提高，與此同時(shí)，農(nóng)村環(huán)境污染問題也日益突顯。由于鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃落后、環(huán)境治理資金投入不足、農(nóng)民環(huán)保意識淡薄，鄉(xiāng)村基層環(huán)保力度薄弱等原因，在欠發(fā)達(dá)發(fā)區(qū)的農(nóng)村，垃圾污染、農(nóng)業(yè)面源污染、畜禽養(yǎng)殖污染、生活污水污染等問題得不到重視，長期沒有解決，對生態(tài)環(huán)境的影響越來越嚴(yán)重，時(shí)刻危及農(nóng)村飲用水安全和農(nóng)產(chǎn)品安全，影響鄉(xiāng)村居民身體健康，形勢嚴(yán)峻。

2005年，中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第五次全體會議提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的歷史任務(wù)，2012年11月，在黨“十八大”會議上，黨中央正式提出了“五位一體”社會主義建設(shè)總布局，將生態(tài)文明建設(shè)與我們熟知的社會建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)以及文化建設(shè)放在了同等位置。2013年11月，黨的十八屆三中全會確定了我國一段時(shí)期內(nèi)的改革任務(wù)，其中也包含了生態(tài)文明體制改革的主要任務(wù)。2014年10月，黨的十八屆四中全會在北京召開，會議著重研究全面推進(jìn)依法治國有關(guān)內(nèi)容，并形成了全會決定。在生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作方面，黨中央明確提出要用嚴(yán)格的法律制度來保護(hù)生態(tài)環(huán)境，作為全面推進(jìn)依法治國的一項(xiàng)重要內(nèi)容。黨的十八大以來，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人提出了一系列加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的新思想新部署，為進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、建設(shè)美麗中國、走向生態(tài)文明新時(shí)代指明了方向。

2014年7月，國務(wù)院批復(fù)原則同意《珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》，明確指出《規(guī)劃》實(shí)施“要以推進(jìn)協(xié)同發(fā)展為主線，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為前提”。珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)區(qū)位與環(huán)境保護(hù)十分重要，僅在廣西，經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)就有自然保護(hù)區(qū)43個(gè)，自然保護(hù)區(qū)總面積為74.53萬公頃，其發(fā)展必將面臨著主體功能區(qū)功能定位與產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)之間的矛盾、污染物排放總量與環(huán)境承載能力之間的矛盾等問題，必須加強(qiáng)流域的生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，探索跨省區(qū)流域生態(tài)建設(shè)新模式。作為西江流域生態(tài)文明建設(shè)中重要一部分的農(nóng)村環(huán)境整治，如何引導(dǎo)社會各界共同參與建設(shè)美麗家園，強(qiáng)化農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目的長效管理，切實(shí)改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，保障珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶實(shí)現(xiàn)綠色、健康發(fā)展，已成為當(dāng)前重要且緊迫的研究課題。

貴港市地處西江流域中游，是郁江、黔江、潯江三江匯合的地方，轄區(qū)內(nèi)擁有廣闊的潯郁平原，農(nóng)牧業(yè)發(fā)達(dá)，轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村廣布，2013年末全市總?cè)丝谶_(dá)538萬人，其中農(nóng)業(yè)人口占54.17%。貴港市農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目有廣西乃至整個(gè)西江流域都具有鮮明的代表性。運(yùn)用公共管理現(xiàn)有的一些研究成果，結(jié)合生態(tài)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求，剖析當(dāng)前西江流域農(nóng)村環(huán)境整治存在的不足，進(jìn)而提出一些具體可行、且具有創(chuàng)新意義的加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境整治長效管理的措施，完善機(jī)制建設(shè)，這必能將為西江流域農(nóng)村環(huán)境整治的政策制定提供必要的理論支持，為廣西實(shí)施“美麗廣西·清潔鄉(xiāng)村”行動(dòng)、促進(jìn)“珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶”健康發(fā)展提供決策參考。

1.2 國內(nèi)國外研究經(jīng)驗(yàn)

盡管由于我國基本國情與西方發(fā)達(dá)國家有關(guān)很大的差異，農(nóng)村環(huán)境污染與治理的狀況也各有特點(diǎn)，但回顧他們在農(nóng)村環(huán)境整治方面的政策歷程，依然有非常多值得我們借鑒和學(xué)習(xí)的地方。目前國內(nèi)外借得各地學(xué)習(xí)借鑒的比較好的農(nóng)村環(huán)境整治做法主要有以下幾個(gè)方面：

一是建立健全農(nóng)村環(huán)境污染治理的法律法規(guī)體系。嚴(yán)格農(nóng)村環(huán)境違法行為的查處，用法律手段有效促進(jìn)農(nóng)村污染治理，同時(shí)完善農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目的法規(guī)和政策機(jī)制，用法律和制度保障項(xiàng)目的有效實(shí)施，促進(jìn)長效管理得以實(shí)現(xiàn)，發(fā)揮生態(tài)效益。

二是在城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進(jìn)程中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)。協(xié)調(diào)城市與鄉(xiāng)村的發(fā)展，制定城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，讓城市反哺農(nóng)村，讓城鄉(xiāng)環(huán)境資源實(shí)現(xiàn)共享，打開農(nóng)村環(huán)境整治的工作思路，加強(qiáng)管理體系的建設(shè)，積極推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)，讓環(huán)境保護(hù)促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

三是拓寬農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目的資金籌集渠道。充分發(fā)揮市場機(jī)制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會資金參與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作。加大農(nóng)村環(huán)保投入，加強(qiáng)“以獎(jiǎng)促治”“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的政策完善，及時(shí)總結(jié)各地治理經(jīng)驗(yàn)，宣傳推廣長效管理新機(jī)制。積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入和就業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)。

四是注重推進(jìn)農(nóng)村基層自治組織建設(shè)，讓農(nóng)村環(huán)保協(xié)會和其他自治組織有效地參與到農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目中來，監(jiān)督推進(jìn)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營管理工作，保障項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)長效管理。

五是創(chuàng)新環(huán)保機(jī)構(gòu)體制改革，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法和污染治理技術(shù)科學(xué)研究。積極研發(fā)和推廣農(nóng)村環(huán)保實(shí)用技術(shù)，推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境整治科技創(chuàng)新。加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管和教育培訓(xùn)，加快推進(jìn)基層環(huán)保機(jī)構(gòu)改革，保障農(nóng)村環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法力度。

2 農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目長效管理理論分析

根據(jù)公共產(chǎn)品定義與特征，我們知道自然環(huán)境是典型的公共產(chǎn)品。生態(tài)自然環(huán)境作為一個(gè)公共產(chǎn)品，環(huán)境污染整治所實(shí)現(xiàn)的效益也是公益的。農(nóng)村環(huán)境污染治理是典型的公共產(chǎn)品生產(chǎn)行為，比如開展農(nóng)村環(huán)境連片整治示范項(xiàng)目，建設(shè)農(nóng)村污水處理設(shè)施，有效治理農(nóng)村生活污水排放問題，改善了農(nóng)村生活的清潔環(huán)境，保護(hù)了農(nóng)村飲用水水源不受污染，整個(gè)區(qū)域內(nèi)的群眾都可以享受到優(yōu)質(zhì)的飲用水，而不需要支付額外的水體保護(hù)費(fèi)用。這樣長期發(fā)展，市場就很難或者不可能有效地單純提供這樣的服務(wù)，必須由政府補(bǔ)助或者由政府直接投入農(nóng)村污染治理的資金和政策，并建立合理有效的長效管理機(jī)制。

根據(jù)公共管理理論，公共產(chǎn)品的供給方式，應(yīng)由政府提供，在現(xiàn)代社會管理中，政府提供公共產(chǎn)品的職責(zé)一直未變，但是，隨著人類社會的不斷向前發(fā)展，公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的產(chǎn)生多樣性與復(fù)雜性，傳統(tǒng)的僅有政府的單一供給方式，已經(jīng)無法滿足效率與長效的要求。政府為了實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，在選擇提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的方式上，可以根據(jù)不同公共產(chǎn)品的特點(diǎn)，進(jìn)行區(qū)別化設(shè)計(jì)。需要多方共同努力以實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效供給的模式，便有了多元治理。

多元治理的理論所定義的主體，是互相獨(dú)立的行為單位，比如政府、市場企業(yè)、民間自治組織等。在一個(gè)系統(tǒng)中，這些相互獨(dú)立的單位可以獨(dú)立結(jié)合所承擔(dān)的職責(zé)，分析與估算自身承受的風(fēng)險(xiǎn)與收益，實(shí)現(xiàn)自身利益目標(biāo)，其活動(dòng)受到系統(tǒng)的一般性社會規(guī)則約束，但可以由政府主導(dǎo)進(jìn)行協(xié)調(diào)，使利益相關(guān)的各個(gè)主體能夠在和諧的環(huán)境中，“各司其職”，同時(shí)又相互作用與影響，共同確保同一個(gè)公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

對于農(nóng)村環(huán)境治理而言，農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目的長效管理是一個(gè)系統(tǒng)性工程，單純依靠政府進(jìn)行管理，不僅成本高，而且實(shí)效性不明顯，很難長期堅(jiān)持。長效管理機(jī)制的建設(shè)，既需要城市和鄉(xiāng)村的各級政府部門組織實(shí)施農(nóng)村環(huán)境治理項(xiàng)目的規(guī)劃、管理與調(diào)控，也需要市場企業(yè)積極參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和建設(shè)，拓寬資金渠道，完善后期運(yùn)行管理，同時(shí)還需要民間自治組織參與監(jiān)督，為項(xiàng)目的各項(xiàng)工作建言獻(xiàn)策，提高項(xiàng)目的支持度，打下長效管理的基礎(chǔ)，還需要民眾自覺提高意識，積極參與項(xiàng)目的長效管理工作，為本地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作，做出個(gè)人應(yīng)有的貢獻(xiàn)?？偟膩碚f，西江流域農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目，需要由政府主導(dǎo)，實(shí)行PPP（Public-Private-Partnership，政府和社會資本合作）模式運(yùn)行，科研機(jī)構(gòu)、民間自治組織和公民個(gè)人廣泛參與，才能真正實(shí)現(xiàn)長效管理，發(fā)揮其生態(tài)效益。

3 廣西貴港市農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目現(xiàn)狀

3.1 貴港市農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目概況

貴港市于2010年開始獲得中央農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金支持，開展農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目共6個(gè)，項(xiàng)目計(jì)劃總投資420萬元，其中：中央環(huán)保專項(xiàng)資金支持占六成多，自治區(qū)財(cái)政和縣級財(cái)政配套三成多。項(xiàng)目主要安排在貴港市覃塘區(qū)，項(xiàng)目共建成集中式污水處理設(shè)施8座，建成管網(wǎng)8.41千米，形成治污能力每天315噸。每年削減COD8.74噸。購置安放垃圾箱、桶578個(gè)、垃圾收集車21輛。每日農(nóng)村生活垃圾處理量6.1噸。最具有代表性的是，覃塘區(qū)大嶺鄉(xiāng)金沙村良嶺屯環(huán)境綜合整治項(xiàng)目，實(shí)際總投資79.6萬元，主要利用村內(nèi)一座廢棄池塘，采用“厭氧預(yù)處理+潛流式人工濕地+景觀塘”組合工藝，對生活污水進(jìn)行處理。該項(xiàng)目于2011年12月竣工調(diào)試使用。經(jīng)監(jiān)測表明，該項(xiàng)目污水處理效果明顯，COD進(jìn)水濃度均值106mg/L，出水濃度均值30mg/L，村莊生活污水處理率達(dá)60%以上，村莊生活垃圾得到有效收集轉(zhuǎn)運(yùn)，生活垃圾無害化處理率達(dá)80%以上，村屯環(huán)境得到明顯改善。

2011～2013年貴港市共獲得中央農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金支持的項(xiàng)目共89個(gè)，其中：2011年6個(gè)，2012年53個(gè)，2013年30個(gè)，總投資5827萬元，其中：中央環(huán)保專項(xiàng)資金3941.9萬元，自治區(qū)財(cái)政補(bǔ)助1122.1萬元，縣財(cái)政配套763萬元。建設(shè)內(nèi)容為：新建集中式污水處理設(shè)施60座、鋪設(shè)污水收集管網(wǎng)110.98千米；建設(shè)水源保護(hù)警示標(biāo)志12個(gè)；新建垃圾中轉(zhuǎn)站4座、配備鉤臂式轉(zhuǎn)運(yùn)車27輛；新購垃圾收運(yùn)設(shè)備一批，其中：人力垃圾收集車346輛，可移動(dòng)垃圾箱1046個(gè)，可移動(dòng)垃圾桶1116個(gè)，固定垃圾桶20個(gè)；新建畜禽糞便綜合利用處理設(shè)施11套。項(xiàng)目涉及貴港市4個(gè)縣市區(qū)共8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)82個(gè)行政村，受益人口達(dá)42.48萬人。

3.2 貴港市農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目進(jìn)展情況

近年來，貴港市委、市政府多次召開專題會議，召集縣區(qū)政府和所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人和項(xiàng)目施工、監(jiān)理單位負(fù)責(zé)人，研究推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境連片整治示范項(xiàng)目工作，分管市領(lǐng)導(dǎo)多次帶隊(duì)到現(xiàn)場督促項(xiàng)目實(shí)施情況，明確要求各級各部門、各施工單位要高度重視農(nóng)村環(huán)境連片整治示范項(xiàng)目建設(shè)，明確工作任務(wù)，加大工作力度，確保項(xiàng)目如期完成。

至2014年12月底[本研究數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)至2014年12月底]，2011年、2012年安排的59個(gè)項(xiàng)目已全部建成，其中已驗(yàn)收的57個(gè)。2013年安排的30個(gè)項(xiàng)目，自2013年12月開工建設(shè)至2014年年底，27套農(nóng)村集中式生活污水處理設(shè)施已全部完工。第一批垃圾設(shè)備已完成采購，第二批垃圾設(shè)備采購已進(jìn)行招投標(biāo)公示。垃圾中轉(zhuǎn)站建設(shè)方面，原計(jì)劃石卡鎮(zhèn)、大嶺鄉(xiāng)各建一座。石卡鎮(zhèn)中轉(zhuǎn)站建設(shè)用地已選定，但覃塘區(qū)財(cái)政局未對該項(xiàng)目進(jìn)行采購批復(fù)；由于開展清潔鄉(xiāng)村以來，大嶺鄉(xiāng)已建有1座垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站，因此不啟動(dòng)大嶺鄉(xiāng)垃圾中轉(zhuǎn)站建設(shè)，將建設(shè)資金調(diào)整為購買3輛微型鉤臂車，在大嶺鄉(xiāng)江興村江頭屯、貴寧村馬屋屯各修建一座污水處理設(shè)施，目前江頭屯項(xiàng)目已經(jīng)基本完工，馬屋屯項(xiàng)目正在做前期工作。

3.3 貴港市農(nóng)村環(huán)境整治的成效

貴港市2011-2013年中央農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金項(xiàng)目89個(gè)，擬新建集中式污水處理設(shè)施60座、鋪設(shè)污水收集管網(wǎng)110.98千米；建設(shè)水源保護(hù)警示標(biāo)志12個(gè)；新建垃圾中轉(zhuǎn)站4座、配備鉤臂式轉(zhuǎn)運(yùn)車27輛；新購垃圾收運(yùn)設(shè)備一批，其中：人力垃圾收集車346輛，可移動(dòng)垃圾箱1046個(gè)，可移動(dòng)垃圾桶1116個(gè)，固定垃圾桶20個(gè)；新建畜禽糞便綜合利用處理設(shè)施11套，解決貴港市桂平市西山鎮(zhèn)，平南縣平南鎮(zhèn)、鎮(zhèn)隆鎮(zhèn)、上渡鎮(zhèn)、安懷鎮(zhèn)，港南區(qū)瓦塘鄉(xiāng)，覃塘區(qū)石卡鎮(zhèn)、大嶺鄉(xiāng)等8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)82個(gè)行政村42.53萬人的飲水安全、村莊污水橫流、垃圾滿地、養(yǎng)殖污染等突出環(huán)境問題。目前，已完工89個(gè)，其中：通過驗(yàn)收的3個(gè)，通過現(xiàn)場核查待資料補(bǔ)充齊全后下達(dá)驗(yàn)收批復(fù)的53個(gè)，正在進(jìn)行調(diào)試和資料整理的33個(gè)。所有項(xiàng)目建成投入使用后，年處理生活污水105.4萬噸，綜合利用養(yǎng)殖糞便污水1562噸，每年削減COD115.15噸、氨氮19.92噸；每年收集轉(zhuǎn)運(yùn)處理生活垃圾18.6萬噸?；具_(dá)到了保護(hù)飲用水源地，改善農(nóng)村村容村貌，提高環(huán)境質(zhì)量的預(yù)期目標(biāo)。

通過農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金項(xiàng)目的實(shí)施，貴港市農(nóng)村飲用水水源地環(huán)境保護(hù)工作得到進(jìn)一步加強(qiáng)，飲用水安全得到保障。村莊污水橫流、垃圾滿地、養(yǎng)殖污染等突出環(huán)境問題得到了初步解決，環(huán)境質(zhì)量明顯改善，群眾環(huán)保意識進(jìn)一步提高。經(jīng)過對貴港市2011～2013年度的89個(gè)農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金項(xiàng)目所在地的群眾進(jìn)行隨機(jī)抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村民對當(dāng)?shù)氐捻?xiàng)目成效都表示肯定，并覺得較為滿意。

3.4 貴港市農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目存在的問題

2011～2013年貴港市共獲得中央農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金支持的項(xiàng)目共89個(gè)，其中：2011年6個(gè)，2012年53個(gè)，2013年30個(gè)。至2014年底，2011年6個(gè)項(xiàng)目中桂平市1個(gè)項(xiàng)目和港南區(qū)3個(gè)項(xiàng)目已完成驗(yàn)收，覃塘區(qū)有2個(gè)項(xiàng)目。2012年53個(gè)項(xiàng)目已全部完成驗(yàn)收。2013年的30個(gè)項(xiàng)目中，雖然27套農(nóng)村集中式生活污水處理設(shè)施已全部完工，但仍有配套管網(wǎng)和治理設(shè)施采購等項(xiàng)目未完成，30個(gè)項(xiàng)目均未通過驗(yàn)收[數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)截止2014年12月31日]。

目前貴港市已建成的由中央農(nóng)村環(huán)境連片整治示范項(xiàng)目資金安排的農(nóng)村生活污水處理設(shè)施共61套。大部分都能正常運(yùn)行，為改善當(dāng)?shù)丨h(huán)境發(fā)揮了很大作用。但仍有小部分設(shè)施由于思想不重視、運(yùn)營資金不落實(shí)、管理不到位等種種原因，存在停運(yùn)或運(yùn)轉(zhuǎn)不正常的情況，有的甚至銹跡斑駁、雜草叢生，幾乎荒廢。部分群眾參與管理的主體意識不強(qiáng)，甚至出現(xiàn)個(gè)別群眾隨意毀壞污水管網(wǎng)及垃圾收運(yùn)設(shè)備的行為。

3.4.1 政府部門在項(xiàng)目管理方面的問題

一是基層政府申報(bào)項(xiàng)目后，沒有按照政府牽頭的原則，政府主導(dǎo)、各部門配合的工作機(jī)制沒有很好運(yùn)轉(zhuǎn)，幾乎所有任務(wù)都由環(huán)保部門去實(shí)施或者協(xié)調(diào)，基層環(huán)保部門編制少，工作任務(wù)重，疲于應(yīng)付。在項(xiàng)目的建設(shè)過程中，部門不分工不明確，許多地方均是環(huán)保一個(gè)部門在負(fù)責(zé)，工作積極性明顯不高，使得這項(xiàng)系統(tǒng)工程推進(jìn)成效不明顯。

二是在項(xiàng)目的建設(shè)指導(dǎo)與管理監(jiān)督上，政策文件仍不夠完善，國家環(huán)保部出臺的農(nóng)村環(huán)境連片整治工作指南規(guī)定的項(xiàng)目在一些地區(qū)不具有典型性，指南規(guī)定的范圍甚至未包括一些急需解決的農(nóng)村環(huán)境問題，比如導(dǎo)致沒有得到有關(guān)項(xiàng)目資金的支持，也得不到地方政府的重視，相關(guān)指導(dǎo)性文件出臺較滯后，前期許多項(xiàng)目的工程質(zhì)量得不到保障。項(xiàng)目資金申請與使用仍存在一些不規(guī)范，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了申請資金，突出政績，前期調(diào)研規(guī)劃不充分，急忙申報(bào)項(xiàng)目，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施后難以開展建設(shè)或運(yùn)行后效益不明顯。

三是政府管理只重成績不重實(shí)效。基層政府把農(nóng)村環(huán)境連片整治項(xiàng)目當(dāng)成了地方形象工程，民生工程的意義未落實(shí)，只重面子，不注重實(shí)效。建設(shè)農(nóng)村環(huán)保設(shè)施的過程中，以項(xiàng)目是否建成作為唯一指標(biāo)，而項(xiàng)目設(shè)施的質(zhì)量及長效運(yùn)行保障等得不到重視。一些項(xiàng)目在開展初期工作的時(shí)候，在管線布置、項(xiàng)目用地等初期的設(shè)計(jì)工作方面，地方政府作為項(xiàng)目業(yè)主單位，沒有與相關(guān)部門以及當(dāng)?shù)卮迕襁M(jìn)行良好地溝通，導(dǎo)致項(xiàng)目施工后仍有變更，浪費(fèi)了前期工作資金，影響了項(xiàng)目整體的效益。一些政府在規(guī)劃方面脫離實(shí)際，過度強(qiáng)調(diào)長遠(yuǎn)規(guī)劃，沒有針對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的實(shí)際進(jìn)行合理安排項(xiàng)目，導(dǎo)致一些環(huán)保設(shè)施建成后長期無法投運(yùn)，同時(shí)又沒有解決當(dāng)前影響當(dāng)?shù)厝罕娚瞽h(huán)境的污染問題。

3.4.2 市場參與項(xiàng)目管理方面的問題

在貴港市農(nóng)村環(huán)境連片整治示范項(xiàng)目的建設(shè)與管理中，市場參與較少，從頭到尾都是由政府包辦，企業(yè)僅參與了一些簡單的建設(shè)過程，交付使用后，項(xiàng)目的運(yùn)行管理全部由政府承擔(dān)。政府由于人力、財(cái)力有限，在長效管理上很難維持。在環(huán)境整治技術(shù)方面，科研機(jī)構(gòu)參與較少，沒有充分發(fā)揮市場的作用，目前的農(nóng)村環(huán)境整治技術(shù)大多存在成本高、不符合農(nóng)村實(shí)際等諸多問題。某些農(nóng)村環(huán)境治理的技術(shù)在實(shí)施的過程中存在“二次污染”風(fēng)險(xiǎn)。比如垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)問題，若不顧地方實(shí)際，一刀切全部搞統(tǒng)一的轉(zhuǎn)運(yùn)，某些距離較遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為了方便轉(zhuǎn)運(yùn)只能臨時(shí)找某塊低地堆放垃圾，臨時(shí)堆放點(diǎn)又無防滲等相關(guān)措施，轉(zhuǎn)運(yùn)的周期久，導(dǎo)致臨時(shí)堆放點(diǎn)的垃圾污水滲到地下，造成了二次污染。目前，國內(nèi)其他先進(jìn)地區(qū)的示范項(xiàng)目，其成功的技術(shù)總結(jié)推廣力度不夠，也成為許多地區(qū)該項(xiàng)工作目前的技術(shù)難題難以解決的原因之一。

3.4.3 村民自治組織和公民個(gè)人參與方面的問題

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然貴港當(dāng)?shù)亟Y(jié)合“美麗廣西·清潔鄉(xiāng)村”工作，利用“一組兩會”和個(gè)別村民自治組織，參與農(nóng)村環(huán)境連片整治的管理工作。但目前當(dāng)?shù)卣畬?shí)行政府全權(quán)包攬的政策沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)改變，尚未形成政府主導(dǎo)、廣泛公民參與的管理機(jī)制，所以當(dāng)?shù)孛癖娭荒茉谏形闯墒斓拇迕褡灾挝瘑T會，推行少量的管理工作，但真正參與農(nóng)村環(huán)境連片整治項(xiàng)目的立項(xiàng)、建設(shè)、運(yùn)行、后期維護(hù)長效管理的機(jī)會非常少，也沒有相式方式途徑，其參與的行為只有以個(gè)人環(huán)保為主，導(dǎo)致了公眾參與的水平很低。有些村民受村委會雇傭成為保潔員，定期開展一些環(huán)衛(wèi)清潔工作；有些村民受雇傭參與項(xiàng)目的建設(shè)，但僅僅是用工勞動(dòng)合同關(guān)系，無法對建設(shè)工作發(fā)表任何建議意見；大多數(shù)村民沒有參與到農(nóng)村環(huán)保設(shè)施的管理與維護(hù)工作中。致使項(xiàng)目的長效管理機(jī)制得不到有效推行，村民自治組織沒有真正參與到農(nóng)村環(huán)境連片整治項(xiàng)目的長效管理上。

加上項(xiàng)目資金的公開工作不到位，起不到社會監(jiān)督的作用，當(dāng)?shù)卮迕駥?xiàng)目資金的使用情況不了解，對項(xiàng)目的支持積極性不高，尤其是在征地等環(huán)節(jié)，受市場影響，農(nóng)民對征地補(bǔ)償款要求過高，加上資金不透明，致使農(nóng)民合作意識不強(qiáng)。

4 西江流域農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目長效管理機(jī)制的構(gòu)建

4.1 構(gòu)建長效管理機(jī)制的政策環(huán)境

從黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入我國“五位一體”建設(shè)總體布局，明確提出生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)涵和目標(biāo)任務(wù)，到十八屆三中全會提出要保護(hù)生態(tài)紅線，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，明確生態(tài)文明體制改革的主要任務(wù)，再到十八屆四中全會明確提出生態(tài)文明的建設(shè)、改革和法律的三大任務(wù)，這些都顯示了黨和國家加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的堅(jiān)定意志和堅(jiān)強(qiáng)決心。深化改革對環(huán)境執(zhí)法提出了新要求，人民群眾對生態(tài)環(huán)境安全有了新期待，環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)入新常態(tài)。黨和國家在生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)方面的高度重視和重要問題，為新時(shí)期開展農(nóng)村環(huán)境整治工作提供了強(qiáng)有力的政策支持[29]。

廣西自2013年開展“美麗廣西·清潔鄉(xiāng)村”活動(dòng)以來，各地農(nóng)村環(huán)境污染問題得到了較好解決，綜合整治成效初步顯現(xiàn)，鄉(xiāng)村清潔面貌有所改觀，這項(xiàng)活動(dòng)政府投入了許多人力物力，也得到了廣大人民群眾的衷心擁護(hù)和積極參與。自治區(qū)黨委、政府站在“美麗中國”廣西戰(zhàn)略的高度，在2014年繼續(xù)推進(jìn)“美麗廣西”鄉(xiāng)村建設(shè)活動(dòng)，作為珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展和廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)開放開發(fā)“雙核驅(qū)動(dòng)”的重要配套工程，制定印發(fā)了《“美麗廣西”鄉(xiāng)村建設(shè)重大活動(dòng)規(guī)劃綱要（2013—2020）》，將2020年以前的活動(dòng)分為四個(gè)階段推進(jìn)，分別是“清潔鄉(xiāng)村”“生態(tài)鄉(xiāng)村”“宜居鄉(xiāng)村”和“幸福鄉(xiāng)村”。 廣西鄉(xiāng)村建設(shè)的重大活動(dòng)，為廣西的農(nóng)村環(huán)境整治工作提供了重要平臺和依托，相關(guān)規(guī)劃的長期設(shè)定，也為農(nóng)村環(huán)境整治長效管理營造了良好政策環(huán)境。

近年來，貴港市委，市政府高度重視環(huán)境保護(hù)工作，2014年4月，中共貴港市委書記王可帶隊(duì)到貴港市環(huán)境保護(hù)局調(diào)研，這是貴港自成立地級市以來，市委書記首次到市環(huán)保部門調(diào)研。近幾年，貴港市人民政府市長也多次帶隊(duì)到市環(huán)境保護(hù)局調(diào)研，檢查指導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作。市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的重視，為貴港生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作今后的發(fā)展指明了方向。貴港市堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以建設(shè)“生態(tài)市”為目標(biāo)，以生態(tài)示范創(chuàng)建為載體，以農(nóng)村環(huán)境連片整治為抓手，積極探索建立農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)長效機(jī)制。

4.2 構(gòu)建西江流域農(nóng)村環(huán)境整治長效管理機(jī)制的措施

農(nóng)村地區(qū)良好的生態(tài)環(huán)境對于廣大農(nóng)民來說，是最公平的公共產(chǎn)品，所以是最普惠的民生福祉，西江流域農(nóng)村環(huán)境整治惠及千家萬戶，關(guān)系到整個(gè)西江流域的生態(tài)安全，其長效管理工作是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，具有長期性、動(dòng)態(tài)性強(qiáng)、反復(fù)性高的特點(diǎn)，若不建立長效管理機(jī)制，整治項(xiàng)目的將在短時(shí)間內(nèi)失去生態(tài)效益，且會造成人力物力的大量浪費(fèi)。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目的長效管理，必須在政府與市場等其他主體之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)，構(gòu)建多元治理的模式，以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、立體化的互動(dòng)治理格局，結(jié)合各治理主體的特征及優(yōu)勢，綜合推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目的長效管理。

筆者根據(jù)對貴港市農(nóng)村環(huán)境整治現(xiàn)狀、成就和存在的問題研究，結(jié)合公共產(chǎn)品、公民參與和多元治理理論，提出以下構(gòu)建西江流域農(nóng)村環(huán)境整治長效管理機(jī)制的措施。

4.2.1 加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保立法，健全農(nóng)村環(huán)境整治法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系

2015年1月1日，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》正式實(shí)施，這部環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)最頂層的法律，是25年來首次修訂，被外界稱為“長出了牙齒”的法律。新《環(huán)境保護(hù)法》中在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面作了大量明文規(guī)定，對各級人民政府在農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)尤其是基層政府在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面的法律職責(zé)作了明確規(guī)定，涉及到農(nóng)村生活廢棄物處理、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)投入、畜禽養(yǎng)殖的選址、建設(shè)和管理等各方面，新法在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)資金的支持方面也作了規(guī)定，規(guī)定地方政府要財(cái)政預(yù)算中要安排資金用于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作中的污染治理和環(huán)保設(shè)施運(yùn)營等方面，保障治污設(shè)施的長效運(yùn)營。這些規(guī)定都給新時(shí)期農(nóng)村環(huán)境整治工作提供了重要的法律依據(jù)，意義十分重大。

與此同時(shí)，我們也應(yīng)該注意到，與新《環(huán)境保護(hù)法》配套的關(guān)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方法的實(shí)施辦法、細(xì)則，各有關(guān)部門和各地方政府尚未完善，現(xiàn)在的一些具體操作辦法，大多是“重城市，輕農(nóng)村”，相關(guān)的污染防治法律集中在表現(xiàn)保護(hù)城市利益和大中企業(yè)利益為中心的立法傾向上，過農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的重視不夠高。現(xiàn)行法律中，農(nóng)業(yè)資源和農(nóng)業(yè)環(huán)境立法兩大體系并存，造成了一定程度上的不和諧之處，在一些調(diào)整措施上出現(xiàn)了矛盾、沖突、重復(fù)等現(xiàn)象，缺少綜合調(diào)整保護(hù)措施的規(guī)定，可操作性差。

要深入開展農(nóng)村環(huán)境整治，促進(jìn)項(xiàng)目的長效管理，必須充分發(fā)揮法律的調(diào)控、管制手段，加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法模式，多層次、全方位地推進(jìn)建議農(nóng)村環(huán)境整治的法律依據(jù)，嚴(yán)格農(nóng)村環(huán)境污染防治的法律管控。針對農(nóng)村環(huán)境問題的特點(diǎn)，加快推進(jìn)專項(xiàng)立法，比如目前國家環(huán)保部正在制定上報(bào)國務(wù)院的“土壤污染防治十條”，可以在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域加以重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)和規(guī)定。同時(shí)，及時(shí)梳理現(xiàn)在的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和規(guī)章，及時(shí)調(diào)整、更新不適應(yīng)新時(shí)期工作需要的法條，適時(shí)加入一些適合當(dāng)前發(fā)展的法律規(guī)范。另外，還在加強(qiáng)地方立法與國家立法相結(jié)合，省、自治區(qū)應(yīng)該根據(jù)各地實(shí)際，綜合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自然資源特征、人文特點(diǎn)等因素，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面的地方立法，比如廣西實(shí)施“美麗廣西”鄉(xiāng)村建設(shè)重大活動(dòng)是一項(xiàng)長期性的重大民生工程，立法部門可以根據(jù)此項(xiàng)工作的需要，結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境實(shí)際，制定有利于活動(dòng)實(shí)施、有利于農(nóng)村環(huán)境污染治理的地方法規(guī)。根據(jù)政府工作需要，制定規(guī)范性文件加以補(bǔ)充，為相關(guān)立法出臺提供良好的實(shí)踐基礎(chǔ)。西江流域農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目的長效管理，離不開國家和有關(guān)省市的法律法規(guī)與規(guī)范性文件的保障。

此外，國家環(huán)保部門應(yīng)該加快制定農(nóng)村環(huán)境整治有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)文件，推廣先進(jìn)地區(qū)的整治工作經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)指導(dǎo)、規(guī)范各地實(shí)施農(nóng)村環(huán)境整治的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目建設(shè)規(guī)范，完善農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目的規(guī)劃、選址、設(shè)計(jì)、建設(shè)和長效管理的指導(dǎo)，促進(jìn)各地農(nóng)村地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)水平的提升。

4.2.2 轉(zhuǎn)變政府管理思路，建立多元治理的運(yùn)行機(jī)制

多元治理模式主張政府在農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目工作的角色，從傳統(tǒng)的全能包攬式、完全管制式向積極主導(dǎo)、有效協(xié)調(diào)的方式轉(zhuǎn)變，以宏觀政策調(diào)控和深化考核管理為主，加強(qiáng)引導(dǎo)市場企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、環(huán)保類非政府組織（NGO）、民間自治組織、公民個(gè)人等多元的治理主體參與農(nóng)村環(huán)境整治活動(dòng)，協(xié)調(diào)整合，共同促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境整治的長效管理。

第一，政府部門要切實(shí)起到主導(dǎo)作用，積極協(xié)調(diào)市場、社群組織和公民個(gè)人參與到農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目的長效管理工作中來。地方政府要及時(shí)制定完善有關(guān)農(nóng)村環(huán)境整治的配套實(shí)施文件或法律出臺前的規(guī)范性文件，明確政府與各有關(guān)部門工作職責(zé)與目標(biāo)任務(wù)，健全相關(guān)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確工作牽頭單位，各責(zé)任部門分工協(xié)作，共同參與、積極配合， 縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村也要成立相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組及工作班子，形成了上下貫通、協(xié)調(diào)有力的農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目管理的立體化網(wǎng)絡(luò)，合力推進(jìn)長效管理。

第二，協(xié)調(diào)各治理主體，落實(shí)好項(xiàng)目規(guī)劃，規(guī)范農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目的運(yùn)行管理相關(guān)制度。加強(qiáng)西江流域各省區(qū)、地市間的環(huán)境保護(hù)合作，在流域整治的合作總體規(guī)劃、農(nóng)村環(huán)境整治規(guī)劃等方面，加強(qiáng)溝通，互扶互助，先進(jìn)地區(qū)帶動(dòng)后進(jìn)地區(qū)，共同維護(hù)流域的生態(tài)環(huán)境安全。有關(guān)地方政府，應(yīng)根據(jù)地方實(shí)際，組織好村莊的發(fā)展規(guī)劃，將農(nóng)村環(huán)保規(guī)劃與國土規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)規(guī)劃等有機(jī)結(jié)合，做好農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目的規(guī)劃布局，充分考慮項(xiàng)目的科學(xué)合理性和生態(tài)效益，以及日后的長效管理和風(fēng)險(xiǎn)隱患等因素，加強(qiáng)與基層民眾的溝通，充分聽取基層干部和村民的意見建議，規(guī)劃設(shè)計(jì)人員深入鎮(zhèn)村，會同相關(guān)人員和村組干部，商議具體規(guī)劃方案；定期安排項(xiàng)目負(fù)責(zé)人到項(xiàng)目地點(diǎn)檢查指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施，跟蹤進(jìn)度，了解幫助解決項(xiàng)目推進(jìn)過程中遇到的困難；安排專職信息聯(lián)系人員，及時(shí)對接項(xiàng)目的建設(shè)與維護(hù)工作，加強(qiáng)項(xiàng)目管理的指導(dǎo)。從省（自治區(qū)）一級黨委、政府制定出臺類似《農(nóng)村環(huán)境長效管理辦法》的規(guī)范性文件以及《農(nóng)村生活垃圾收集清運(yùn)處理運(yùn)行機(jī)制方案》、《“清潔鄉(xiāng)村”示范村屯建設(shè)指導(dǎo)規(guī)范》、《自然村村規(guī)民約》規(guī)范文本、《村莊環(huán)境衛(wèi)生管理監(jiān)督崗》等配套文件，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目的指導(dǎo)。

第三，政府部門要制定完善多元治理政策體系。根據(jù)市場實(shí)際，制定推行農(nóng)村環(huán)境污染第三方治理的政策意見，結(jié)合本地實(shí)際，逐步實(shí)施農(nóng)村環(huán)境整治設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營的企業(yè)化管理，促進(jìn)環(huán)境治理服務(wù)業(yè)的加速發(fā)展。充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境整治的投資和運(yùn)營機(jī)制，制定鼓勵(lì)市場企業(yè)參與農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營管理的優(yōu)惠政策扶持政策，培育可持續(xù)的商業(yè)模式。鼓勵(lì)環(huán)保非政府組織參與項(xiàng)目監(jiān)督，發(fā)揮社群組織的廣泛監(jiān)督作用，保障監(jiān)督參與途徑的暢通，積極維護(hù)公益組織的利益，讓農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目在陽光下運(yùn)營。充分調(diào)動(dòng)基層干部和群眾參與項(xiàng)目的積極性，結(jié)合“清潔鄉(xiāng)村”“生態(tài)村鎮(zhèn)創(chuàng)建”等相關(guān)活動(dòng)，發(fā)動(dòng)基層組織和人大、政協(xié)委員以及廣大村民的力量，為項(xiàng)目的選址、設(shè)計(jì)和長效管理建言獻(xiàn)策，保障項(xiàng)目正常發(fā)揮生態(tài)效益?？傊驹谌值慕嵌?，合理優(yōu)化資源，完善政策體系保障政府、市場企業(yè)、公益組織和民間自治組織以及民眾個(gè)人都能作為農(nóng)村環(huán)境整治的治理主體，有效發(fā)揮各主體的優(yōu)勢，促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)長效管理，共建美好生態(tài)家園。

第四，由政府主導(dǎo)，健全農(nóng)村環(huán)境整治考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，進(jìn)一步落實(shí)長效管理目標(biāo)責(zé)任制。一是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府環(huán)保責(zé)任，由相關(guān)部門組成檢查組，定期或不定期開展村莊環(huán)境整治檢查，采取抽查與巡查相結(jié)合，督促項(xiàng)目實(shí)施。通過內(nèi)部通報(bào)、利用網(wǎng)絡(luò)信息平臺公開曝光等方式，提高政協(xié)委、人大代表參與督政的頻率和強(qiáng)度，結(jié)合季度評比、年度爭優(yōu)、獎(jiǎng)懲并舉等方式，推進(jìn)各地各部門認(rèn)真落實(shí)主體責(zé)任，完成既定年度目標(biāo)任務(wù)。二是調(diào)整各級黨委、政府績效考核的內(nèi)容，把農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作列入指標(biāo)考核，堅(jiān)持把經(jīng)濟(jì)指標(biāo)同生態(tài)環(huán)境和社會發(fā)展指標(biāo)有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)生態(tài)文明經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的有效落地。三是細(xì)化任務(wù)分解，量化考核指標(biāo)。制定可操作性強(qiáng)的考核標(biāo)準(zhǔn)，把農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目的建設(shè)和長效管理任務(wù)，把長效管理細(xì)化成年度指標(biāo)或達(dá)到某種狀態(tài)的指標(biāo)，任務(wù)分解到具體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村屯和干部，抓好落實(shí)。

第五，加強(qiáng)農(nóng)村治污技術(shù)應(yīng)用推廣，培育專業(yè)技術(shù)人才。要加大對環(huán)境科技的投入，為環(huán)境科技的發(fā)展提供強(qiáng)有力的物質(zhì)保障。鼓勵(lì)高校等科研機(jī)構(gòu)大力開展農(nóng)村環(huán)境污染治理技術(shù)研發(fā)，推廣應(yīng)用國內(nèi)外先進(jìn)、實(shí)用的治理技術(shù)和長效管理模式。積極培育并規(guī)范農(nóng)村環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場，加強(qiáng)管理，促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境整治技術(shù)行業(yè)的提升。同時(shí)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下的基層環(huán)保隊(duì)伍建設(shè)，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保助理、村屯環(huán)境監(jiān)督員的普及，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保專業(yè)技術(shù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境整治設(shè)施運(yùn)營的有效管理，使其發(fā)揮長效的生態(tài)環(huán)境效益。

4.2.3 推行環(huán)境污染第三方治理，創(chuàng)新長效管理的激勵(lì)機(jī)制

市場是農(nóng)村環(huán)境整治多元治理中的重要一元，其參與農(nóng)村環(huán)境整治工作，可以充分發(fā)揮靈活性、競爭性與多樣性的特點(diǎn)，更有針對性地選擇農(nóng)村環(huán)境整治的技術(shù)方法和管理手段，擇優(yōu)應(yīng)用。國務(wù)院辦公廳在2014年12月印發(fā)了《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》（國辦發(fā)〔2014〕69號），明確“環(huán)境污染第三方治理是排污者通過繳納或按合同約定支付費(fèi)用，委托環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行污染治理的新模式。第三方治理是推進(jìn)環(huán)保設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的重要途徑，是促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的有效措施”。首先，規(guī)范市場準(zhǔn)入，制定有關(guān)企業(yè)參與農(nóng)村環(huán)境治理的準(zhǔn)入制度，鼓勵(lì)技術(shù)先進(jìn)、管理到位、信譽(yù)好的環(huán)境治理企業(yè)，參與到西江流域農(nóng)村環(huán)境整治中來，配套制定引進(jìn)企業(yè)的土地、稅收等優(yōu)惠政策。其次，鼓勵(lì)本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小企業(yè)分片承包負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村環(huán)境整治，在嚴(yán)格企業(yè)自身的環(huán)境治理的同時(shí)，強(qiáng)化鄉(xiāng)土企業(yè)的社會責(zé)任感，以企業(yè)自身能力為實(shí)際條件，適當(dāng)?shù)貐⑴c農(nóng)村環(huán)境整治的設(shè)計(jì)或建設(shè)，或后期的長效管理工作，政府在這些企業(yè)的稅收、排污費(fèi)征收、生態(tài)資金補(bǔ)貼等方面給予一定優(yōu)惠，形成一套可操作性強(qiáng)的鼓勵(lì)、優(yōu)惠政策體系。再次，繼續(xù)推進(jìn)目前實(shí)施的“以獎(jiǎng)促治”和“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的農(nóng)村環(huán)境整治財(cái)政政策，規(guī)劃安排好中央和地方用于獎(jiǎng)補(bǔ)的資金預(yù)算，考慮西部地區(qū)基層政府的財(cái)政實(shí)際，適當(dāng)提高額度，調(diào)動(dòng)他們參與農(nóng)村環(huán)境整治的積極性。同時(shí)，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，廣西作為國家確定的四個(gè)生態(tài)保護(hù)紅線劃定試點(diǎn)?。ㄗ灾螀^(qū)）之一，應(yīng)加大財(cái)政投入的力度，強(qiáng)化生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃，讓廣西等省區(qū)享受更高標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)移支付。有助于政府將資金投入市場，調(diào)控優(yōu)化企業(yè)參與長效整治的合作局面。只有基層政府的資金充足，才能激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自覺加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，調(diào)動(dòng)市場參與農(nóng)村環(huán)境整治的積極性，調(diào)控和優(yōu)化企業(yè)參與長效整治的管理。最后，要規(guī)范農(nóng)村環(huán)境整治第三方治理的運(yùn)營模式。農(nóng)村環(huán)境整治的治污設(shè)施，要實(shí)行投資、建設(shè)、運(yùn)營和監(jiān)管分開，采取環(huán)境績效合同服務(wù)等方式引入市場企業(yè)，建立公平、合理的績效考核和評價(jià)機(jī)制，公共財(cái)政支付水平與治理績效掛鉤。

政府要設(shè)立專門的資金，創(chuàng)新多元治理主體參與的激勵(lì)機(jī)制，建立農(nóng)村環(huán)境違法行為有獎(jiǎng)舉報(bào)、農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)重要政策有獎(jiǎng)?wù)骷戎贫龋⒌貐^(qū)農(nóng)藥瓶、電池等重污染物質(zhì)回收補(bǔ)助機(jī)制，設(shè)立美麗村莊獎(jiǎng)勵(lì)資金，倡導(dǎo)企業(yè)捐助農(nóng)村環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目、公民個(gè)人義務(wù)參加生態(tài)建設(shè)有關(guān)活動(dòng)等多種方式，激勵(lì)公眾參與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的積極性。

4.2.4 完善長效管理的約束機(jī)制，充分發(fā)揮社群組織與公民的參與作用

第一，鼓勵(lì)城市里的環(huán)保類的非政府組織（NGO）參與西江流域的農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目，在規(guī)劃指導(dǎo)、項(xiàng)目監(jiān)督等方面，充分發(fā)揮公益組織的橋梁作用，切實(shí)維護(hù)農(nóng)村弱勢群體的環(huán)境權(quán)益。大力倡導(dǎo)農(nóng)村地區(qū)自發(fā)成立農(nóng)村環(huán)保協(xié)會等公益組織，在政策優(yōu)惠和財(cái)政資金上給予一定支持，在專業(yè)培訓(xùn)和指導(dǎo)等方面給予照顧，確保其能發(fā)揮作用。在自然屯中推行“一組（黨小組）兩會（戶主會、理事會）”互助自治機(jī)制。該機(jī)制按照黨小組調(diào)研提議，戶主會協(xié)商決議，理事會組織實(shí)施的運(yùn)作程序，確保村屯中重大決策符合群眾意愿。因地制宜，成立農(nóng)民理事會，由村里有威望的黨員，族老或經(jīng)濟(jì)能人擔(dān)當(dāng)帶頭人，探索垃圾收集清運(yùn)和環(huán)衛(wèi)保潔管理新模式。

第二，拓寬公民參與渠道，引導(dǎo)規(guī)范村民參與農(nóng)村環(huán)境整治。環(huán)境保護(hù)是全社會所有公民的共同責(zé)任，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境整治的長久性、反復(fù)性等特點(diǎn)，決定了政府要實(shí)現(xiàn)長效管理，必須廣泛發(fā)動(dòng)群眾，依靠群眾，服務(wù)群眾。2014年5月，國家環(huán)境保護(hù)部出臺了《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的指導(dǎo)意見》（環(huán)辦〔2014〕48號），對公眾參與環(huán)境保護(hù)工作提出了一些指導(dǎo)意見和對政府部門的工作要求。要充分發(fā)揮公眾參與環(huán)保的制度，政府部門在作出與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)的管理決策、經(jīng)濟(jì)政策等行為時(shí)，必須受到廣大利益相關(guān)的農(nóng)民的有效監(jiān)督，決策過程要聽取群眾的意見，得到群眾的認(rèn)可，這樣實(shí)施的決策才會得到公眾的擁護(hù)。同時(shí)，參與制度的完善，也將進(jìn)一步提升公眾的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)意識，促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境問題的有效解決。

第三，保障社群組織與公民的參與渠道通暢，發(fā)揮其監(jiān)督與約束作用。在公眾參與農(nóng)村環(huán)境整治中，建立公眾的生態(tài)環(huán)境需求的表達(dá)機(jī)制，尊重當(dāng)?shù)卮迕竦闹黧w地位，使其充分參與到?jīng)Q策和執(zhí)行的全過程。在農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目的實(shí)施前、實(shí)施中、實(shí)施后以及長效管理等多方面，均應(yīng)保障公民的參與決策和監(jiān)督表達(dá)權(quán)利，讓當(dāng)?shù)卮迕裾嬲卦诟鱾€(gè)階段體會到“治理主體”的存在感，對本地的生態(tài)環(huán)境整治負(fù)有責(zé)任感，加上管理機(jī)制和村規(guī)民約等的約束，共同推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目長效管理的實(shí)現(xiàn)。

要以法律法規(guī)或規(guī)范性文件的形式，確定和保障公眾參與的權(quán)利、途徑和方式，取得公眾支持和擁護(hù)，推進(jìn)項(xiàng)目的長效管理。制定項(xiàng)目申報(bào)和方案制定時(shí)村民參與的有關(guān)制度，加強(qiáng)民意調(diào)查、聽證等途徑，吸納廣大村民意見建議。制定項(xiàng)目建設(shè)工程監(jiān)督、經(jīng)費(fèi)使用管理與項(xiàng)目驗(yàn)收的公眾參與制度，讓項(xiàng)目在陽光下運(yùn)營，提高公眾滿意度。最后要完善項(xiàng)目管理的監(jiān)督舉報(bào)制度，保障農(nóng)民可以通過環(huán)保信訪、村民委員會上訪、自治組織監(jiān)督等多種方式對農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目的建設(shè)和管理進(jìn)行監(jiān)督，政府部門要建立高效合理的信息反饋機(jī)制，及時(shí)吸納社會各界的參與力量，保障項(xiàng)目的長效管理和維護(hù)。

第四，全面完善項(xiàng)目信息公開，提升長效管理的透明度。認(rèn)真落實(shí)農(nóng)村環(huán)境連片整治信息公開工作，保障村民知情權(quán)和參與監(jiān)督權(quán)，提升項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量和透明度。公開的內(nèi)容要全面、真實(shí)、易懂，工程實(shí)施前、實(shí)施中、實(shí)施后，都要全面公開項(xiàng)目相關(guān)工程信息、征求公眾意見的范圍、招投標(biāo)信息、監(jiān)督舉報(bào)途徑、村規(guī)民約、項(xiàng)目維護(hù)管理辦法等。公開的形式與途徑要豐富多樣，貼近群眾，充分利用“村頭議事”公示公告，農(nóng)業(yè)廣播電視、手機(jī)報(bào)，甚至微信、QQ等多平臺結(jié)合，加強(qiáng)信息公開的力度與廣度。

第五，豐富宣傳形式，提升全社會的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)意識。由政府牽頭，各相關(guān)部門積極配合，多層面、多途徑、多措并舉開展農(nóng)村環(huán)境保護(hù)宣傳活動(dòng)，積極營造“人人重視環(huán)保，人人參與農(nóng)村環(huán)?！钡臐夂穹諊?。結(jié)合鄉(xiāng)村建設(shè)活動(dòng)和群眾路線教育實(shí)踐的后續(xù)活動(dòng)，深入基層，進(jìn)機(jī)關(guān)單位、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)村屯開展環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和有關(guān)知識宣傳。創(chuàng)新宣傳載體，利用微博、微信平臺等新媒體結(jié)合廣播、電視、報(bào)刊、宣傳欄等傳統(tǒng)形式，提高民眾的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)意識，讓村民自覺行動(dòng)起來，參與到農(nóng)村環(huán)境污染治理的工作中，共同推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目長效管理，建設(shè)我們共同的美麗家園。

結(jié)語

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，是典型的公共產(chǎn)品，但由于人類社會不斷發(fā)展，傳統(tǒng)的政府一元治理模式開展農(nóng)村環(huán)境整治，已無法有效提供良好的生態(tài)環(huán)境這樣的公共產(chǎn)品，需要由政府主導(dǎo)，市場企業(yè)、環(huán)保類非政府組織和民間自治組織以及公民個(gè)人共同參與的多元治理模式，才能實(shí)現(xiàn)西江流域農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目的長效管理，發(fā)揮其生態(tài)環(huán)境效益。首先，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保立法，健全農(nóng)村環(huán)境整治法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，嚴(yán)格實(shí)施農(nóng)村環(huán)境污染防治，從源頭上促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境問題的有效整治。其次，轉(zhuǎn)變政府管理思路，建立多元治理的運(yùn)行機(jī)制，改革政府全攬全包的一元治理模式，加強(qiáng)政策引導(dǎo)與項(xiàng)目考核，以宏觀調(diào)控的方式促成整治項(xiàng)目多元治理的良好局面。再次，推行環(huán)境污染第三方治理，創(chuàng)新長效管理的激勵(lì)機(jī)制，發(fā)揮市場各方的優(yōu)勢促進(jìn)長效管理的實(shí)現(xiàn)。最后，完善長效管理的約束機(jī)制，充分發(fā)揮社群組織與公民的參與和監(jiān)督作用，多管齊下，多元共治，逐步構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境整治長效管理機(jī)制。

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