潘潤嬌

摘 要：隨著我市餐飲業(yè)的蓬勃發(fā)展，由此帶來的環(huán)境問題也日益凸顯，餐飲業(yè)污染防治監(jiān)管難的問題需要引起重視。本文對(duì)目前我市餐飲業(yè)環(huán)境監(jiān)管所面臨的問題進(jìn)行了論述，并提出了加強(qiáng)餐飲規(guī)劃引導(dǎo)、繼續(xù)推進(jìn)餐飲業(yè)污染綜合整治、加大街道層面信訪調(diào)解力度、創(chuàng)新機(jī)制形成強(qiáng)大整合合力以及分類核發(fā)排污許可證等建議對(duì)策。

關(guān)鍵詞：餐飲業(yè) 環(huán)境污染 存在問題 對(duì)策

近年來，伴隨著餐飲業(yè)的蓬勃發(fā)展，餐飲經(jīng)營過程中產(chǎn)生的油煙、噪音、廢水和餐飲垃圾等諸多環(huán)境問題也日益凸顯，餐飲類環(huán)境信訪投訴一直在高位運(yùn)行。雖然我市出臺(tái)了《廣州市餐飲場(chǎng)所污染防治管理辦法》、《全面推進(jìn)餐飲業(yè)環(huán)境管理進(jìn)一步強(qiáng)化污染綜合整治工作實(shí)施方案》等，大力開展餐飲業(yè)污染綜合整治和專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，積極做好環(huán)境信訪調(diào)處工作，但由于歷史、現(xiàn)實(shí)以及執(zhí)法周期長(zhǎng)、執(zhí)行難等諸多因素，信訪人對(duì)餐飲擾民信訪件調(diào)處滿意度不高，需要引起上級(jí)的重視。

主要存在以下問題：

一是歷史現(xiàn)實(shí)和社會(huì)原因造成管理難。由于歷史原因，商住合一、上宅下店，餐飲企業(yè)在居民生活密集區(qū)遍地開花；城中村多，城中村建筑密度高、人口密度大，迎合該區(qū)域居民需求的低端餐飲業(yè)普遍不符合環(huán)保要求；企業(yè)為降低成本，不安裝、閑置或不正常使用治理設(shè)施；無證照經(jīng)營現(xiàn)象普遍存在；居民維權(quán)意識(shí)日益高漲，對(duì)環(huán)境質(zhì)量需求愈發(fā)提高，過去習(xí)以為常的現(xiàn)象如今成為投訴的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)和調(diào)處的難點(diǎn)。

二是行政處罰威懾力不夠?qū)е路磸?fù)投訴。法律雖然賦予環(huán)保部門行政處罰的權(quán)力，但對(duì)于投訴較為集中強(qiáng)烈的小型餐飲店檔，環(huán)保部門并不能責(zé)令其停業(yè)、關(guān)閉。對(duì)于區(qū)內(nèi)小型餐飲企業(yè)、個(gè)體工商戶而言，數(shù)萬元的處罰雖有一定的威懾力，但由于執(zhí)法周期長(zhǎng)，同一地址的餐飲企業(yè)開了關(guān)，關(guān)了開，耗費(fèi)了大量的行政資源，執(zhí)法效果不佳，威懾力難以樹立。

三是信訪維穩(wěn)的壓力導(dǎo)致法律執(zhí)行難。在現(xiàn)實(shí)中，環(huán)境違法行為的處罰對(duì)象多為中小企業(yè)特別是小型餐飲企業(yè)，涉及經(jīng)營者一家的收入來源甚至是整個(gè)家族的營生，因此存在大量抗拒、逃避執(zhí)行的情形?？紤]到這些中小餐飲企業(yè)的存在對(duì)方便社區(qū)居民生活，緩解就業(yè)壓力起到正面效果，強(qiáng)制關(guān)停這些企業(yè)，可能影響涉維穩(wěn)因素如工人工資如期發(fā)放、債權(quán)債務(wù)得不到履行等，所在街道壓力增加，造成一些社會(huì)民眾的不理解和反感。例如：天河區(qū)在查處體育西路餐飲企業(yè)時(shí)，引發(fā)了被處罰餐飲企業(yè)經(jīng)營者及職工的群體性上訪事件。

四是現(xiàn)行排污許可證制度文件打架致使執(zhí)行中遭遇困境。按照《廣東省排污許可證管理辦法》規(guī)定，未通過環(huán)評(píng)的企業(yè)不具備發(fā)證條件。按照《全面推進(jìn)餐飲業(yè)環(huán)境管理進(jìn)一步強(qiáng)化污染綜合整治工作實(shí)施方案》（穗府辦[2012]53號(hào)）的要求，對(duì)這類未通過環(huán)評(píng)的餐飲企業(yè)，應(yīng)先發(fā)證，后要求其補(bǔ)辦環(huán)保手續(xù)。然而，現(xiàn)實(shí)情況是這類未通過環(huán)評(píng)的餐飲業(yè)戶絕大多數(shù)不具備環(huán)評(píng)文件審批的選址要求，無法通過環(huán)評(píng)文件審批，無法補(bǔ)辦環(huán)保手續(xù)，如果核發(fā)許可證，將會(huì)面臨許可證被吊銷的后果，給行政相對(duì)人帶來不便，有損環(huán)保部門的形象。

建議：

一是加強(qiáng)餐飲規(guī)劃和相關(guān)引導(dǎo)。在城市規(guī)劃建設(shè)中，推進(jìn)餐飲場(chǎng)所與居民住宅樓分離，建立相對(duì)獨(dú)立的餐飲場(chǎng)所集聚經(jīng)營區(qū)，建設(shè)專門的環(huán)境污染治理設(shè)施；要求現(xiàn)有建筑物內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建的餐飲企業(yè)設(shè)計(jì)餐飲場(chǎng)所專用煙道、污水處理設(shè)施和隔音降噪設(shè)施，合理安排廢氣、污水和噪聲等污染物設(shè)施的安裝位置，嚴(yán)格執(zhí)行餐飲項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度；探索建立餐飲經(jīng)營場(chǎng)所負(fù)面清單制度（指受居民反復(fù)投訴，無法通過整改達(dá)到污染防治要求，由環(huán)保部門認(rèn)定的不符合環(huán)境保護(hù)要求的餐飲經(jīng)營場(chǎng)所名單）。該名單由環(huán)保部門在環(huán)境信訪調(diào)處過程中逐步建立，在政務(wù)網(wǎng)上公布并將負(fù)面清單所在的場(chǎng)所與街道和工商部門進(jìn)行信息共享，可供預(yù)備開辦餐飲項(xiàng)目的經(jīng)營者查詢，為其投資決策提供依據(jù)。相關(guān)部門在行政許可、出具場(chǎng)所證明材料時(shí)一次性告知申辦者，一方面可以為投資者避免投資行為違反行政法的行政責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，盡可能避免在不符合環(huán)保要求的場(chǎng)所重復(fù)建設(shè)餐飲項(xiàng)目，避免反復(fù)不斷地環(huán)境信訪，從而維護(hù)居民的環(huán)境權(quán)益，減少行政和司法成本。

二是繼續(xù)推進(jìn)餐飲業(yè)污染綜合整治工作。持續(xù)開展餐飲業(yè)污染綜合整治工程，對(duì)餐飲業(yè)集中的食街或商業(yè)廣場(chǎng)進(jìn)行油煙管道設(shè)施更換改造維護(hù)，要求中型以上規(guī)模的餐飲企業(yè)安裝油煙在線遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)，推廣油煙治理新技術(shù)，對(duì)積極整改的餐飲企業(yè)給予資金補(bǔ)助。大力開展多部門聯(lián)合執(zhí)法專項(xiàng)整治行動(dòng)，重點(diǎn)整治餐飲業(yè)集中路段和區(qū)域，堅(jiān)決取締嚴(yán)重污染擾民的餐飲業(yè)戶，利用查封扣押、按日計(jì)罰、限產(chǎn)停產(chǎn)、移送行政拘留等新環(huán)保法賦予的手段迫使其自行關(guān)停或轉(zhuǎn)營，逐步形成行政管控與服務(wù)相結(jié)合、污染治理與管理相結(jié)合的餐飲業(yè)污染防控格局。

三是加大街道層面的環(huán)境信訪調(diào)解力度。在街道組建專職環(huán)保協(xié)管員隊(duì)伍，建立街道、社區(qū)、居委聯(lián)合調(diào)解機(jī)制，對(duì)于環(huán)境污染程度不大、無需關(guān)停的污染擾民業(yè)戶的信訪問題，可按照投訴人的要求進(jìn)行調(diào)解，督促污染擾民業(yè)戶改正環(huán)境違法行為，保證污染物達(dá)標(biāo)排放，減少對(duì)環(huán)境的影響；同時(shí)，根據(jù)被投訴業(yè)戶的要求，視情況協(xié)調(diào)業(yè)戶與投訴人達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞骄S護(hù)投訴人的環(huán)境權(quán)益，化解信訪事項(xiàng)（此類協(xié)議不具備法律效力，若雙方不履行協(xié)議可引導(dǎo)其通過訴訟途徑解決）。

四是創(chuàng)新機(jī)制形成強(qiáng)大整治合力。以新修訂的環(huán)保法實(shí)施為契機(jī)，推動(dòng)建立環(huán)保行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作平臺(tái)，探索建立環(huán)保與公安聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制、環(huán)保與公檢法部門聯(lián)席會(huì)議與信息共享機(jī)制，樹立環(huán)保法律法規(guī)的震懾力。構(gòu)建行政信息溝通平臺(tái)，或在商事登記信息平臺(tái)中增加行政信息共享功能，在行政處罰作出后，工商部門在法院強(qiáng)制執(zhí)行前，能暫緩辦理該場(chǎng)所項(xiàng)目的注銷、變更等事項(xiàng)，避免經(jīng)營者逃避處罰，把違法者違法行為的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)為現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。若經(jīng)營者不主動(dòng)履行行政處罰義務(wù)、改正違法行為，可通過上述機(jī)制形成監(jiān)管合力，以較高的行政違法成本迫使其自行關(guān)停，達(dá)到強(qiáng)制取締的效果，又可避免因采取強(qiáng)制措施引發(fā)的涉穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)。

五是分類核發(fā)排污許可證。對(duì)現(xiàn)有排污項(xiàng)目和新建排污項(xiàng)目采取不同的對(duì)策。對(duì)前者以解決排污存在的問題為主要目標(biāo)，適當(dāng)放寬核發(fā)條件，實(shí)現(xiàn)對(duì)污染源的監(jiān)督管理，控制和減少污染物排放，規(guī)范排污行為。對(duì)后者嚴(yán)格按照《廣東省排污許可證管理辦法》的規(guī)定核發(fā)排污許可證。符合條件的核發(fā)五年有效期的餐飲業(yè)排污許可證；有營業(yè)執(zhí)照，有餐飲服務(wù)許可證，未經(jīng)環(huán)保部門審批驗(yàn)收，未引起污染擾民投訴或雖有污染擾民，但整改成效明顯，投訴者滿意的餐飲業(yè)戶，簽訂《環(huán)境保護(hù)守法承諾書》，落實(shí)環(huán)保治理設(shè)施，核發(fā)一年有效期餐飲排污許可證；對(duì)于涉及環(huán)保信訪投訴未解決，或無證照經(jīng)營的餐飲業(yè)戶，不予核發(fā)餐飲業(yè)排污許可證，責(zé)令其妥善解決信訪投訴，安裝和完善環(huán)保治理設(shè)施，引導(dǎo)其辦證經(jīng)營。