石宏偉　王浩任

摘要：黨的十八屆四中全會(huì)將依法治國作為主題，標(biāo)志著我國法治社會(huì)進(jìn)入新的時(shí)代。依法治國為解決新生代農(nóng)民工社會(huì)保障問題提供強(qiáng)有力的支持，我國已出臺了新生代農(nóng)民工社會(huì)保障問題的相關(guān)法律法規(guī)，但還存在不足，從依法治國的角度看新生代農(nóng)民工社會(huì)保障還存在許多問題，必須從立法、執(zhí)法、司法、守法的角度加以改進(jìn)和完善。

關(guān)鍵詞：依法治國；新生代農(nóng)民工；社會(huì)保障；對策

黨的十八屆四中全會(huì)提出了“要建設(shè)具有中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的總目標(biāo)。新生代農(nóng)民工為城市的建設(shè)和發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，卻一直未獲得相應(yīng)的社會(huì)保障，因此，從依法治國的視角來探討新生代農(nóng)民工的社會(huì)保障問題顯得尤為重要。

一、新生代農(nóng)民工的界定和特征

（一）新生代農(nóng)民工的概念

2010年中央一號文件《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》中明確提出“要采取有針對性的措施，著力解決新生代農(nóng)民工問題”。這是在我黨的文件中首次使用“新生代農(nóng)民工”一詞，體現(xiàn)了黨和我國政府對農(nóng)民工問題的深切關(guān)注。

“新生代”是相對于“老一代”來說的，新生代農(nóng)民工指20世紀(jì)90年代之后和 21世紀(jì)初到城市打工或進(jìn)行個(gè)體經(jīng)營的業(yè)主，他們的戶籍還是在農(nóng)村，是城市的流動(dòng)人口，這一概念具有時(shí)代特色和中國特色，隨著城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，這一概念將逐步消失。

（二）新生代農(nóng)民工的特征

約占我國總?cè)丝跀?shù)量五分之一的農(nóng)民工是我國社會(huì)主義建設(shè)過程中不可忽視的力量，根據(jù)最新的調(diào)查報(bào)告：截止到2014年年底，我國農(nóng)民工總量約為2.69億，新生代農(nóng)民工占了約百分之七十。同老一代農(nóng)民工相比而言，新生代農(nóng)民工 “三高一低”的特點(diǎn)尤為突出，他們接受文化教育的程度較高，對職業(yè)需求也有著更高的期盼，追求更好的物質(zhì)享受和精神享受，而對于在艱苦環(huán)境下工作的忍受力則變得相對較低。他們在角色的定位、消費(fèi)理念、權(quán)益需求等方面與老一代農(nóng)民工相比也表現(xiàn)出比較大的差異。關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，他們基本不懂，同時(shí)從事在城里打工和農(nóng)忙時(shí)回家進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的情況更為少見； 他們對于能真正的融入城市，成為真正的“城里人”有著迫切的渴望，消費(fèi)習(xí)慣與城市青年基本相同，消費(fèi)水平較高；他們對于工作的要求不僅僅是解決溫飽問題，而更加注重就業(yè)以后的生活保障、工作環(huán)境、專業(yè)技能培訓(xùn)，他們有更加強(qiáng)烈的自主創(chuàng)業(yè)意愿；維護(hù)自己權(quán)益的意識較強(qiáng)。但是在諸多現(xiàn)實(shí)環(huán)境條件的影響下，新生代農(nóng)民工在養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)、住房、教育等方面處于非常弱勢的地位，權(quán)益難以得到真正的保障。因此，從法治角度解決新生代農(nóng)民工社會(huì)保障問題顯得尤為重要。

二、新生代農(nóng)民工社會(huì)保障在法治層面上所面臨的問題

自2001年以來國家針對農(nóng)民工社會(huì)保障問題頒布了一系列法律、法規(guī)，其內(nèi)容包含了關(guān)于農(nóng)民工的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育、住房、技術(shù)培訓(xùn)、生活等諸多方面。諸多舉措表現(xiàn)了我國政府對農(nóng)民工社會(huì)保障問題的高度關(guān)注。新生代農(nóng)民工是中國工業(yè)化、城市化構(gòu)建過程中非常重要的力量，在我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化甚至整個(gè)中國社會(huì)的發(fā)展中做出了難以代替的貢獻(xiàn)。做好他們的社會(huì)保障工作，使他們在異地工作的時(shí)候沒有了“后顧之憂”，這樣他們才能更好的為建設(shè)具有中國特色的社會(huì)主義社會(huì)做出自己的貢獻(xiàn)。然而就現(xiàn)實(shí)情況而言，若從法治層面來分析，新生代農(nóng)民工社會(huì)保障還主要存在以下幾個(gè)方面的問題。

（一）新生代農(nóng)民工的法治觀念依然不夠強(qiáng)烈

雖然同他們的祖父輩相比，在法律意識和自我維權(quán)方面的能力有所提升，但還是存在許多不足之處。對于大多數(shù)上世紀(jì)八九十年代出生的新生代農(nóng)民工而言，正處于從少年到青年過度時(shí)期的他們，無論是在生理上、心理上還是在社會(huì)生活、工作經(jīng)驗(yàn)、學(xué)習(xí)能力等諸多方面都還不夠成熟。因?yàn)樗麄冞M(jìn)入“真正的社會(huì)生活”時(shí)間較為短暫，所以對經(jīng)濟(jì)、政治和文化等資源的占有也十分有限，基本處于社會(huì)的底層。他們中的絕大多數(shù)對自身權(quán)利范圍的認(rèn)識嚴(yán)重不足，更是缺乏系統(tǒng)的、客觀的、全面的認(rèn)識；很多情況下，他們想追求自己的合法權(quán)益時(shí)，基本不能表達(dá)出自身的積極性和主動(dòng)性；對于各種法律、法規(guī)的運(yùn)用，他們中的大多數(shù)可以用“基本不了解”或“根本不知道”來形容，更別說用這些來維護(hù)自己的合法權(quán)益了。

（二）新生代農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)被侵害現(xiàn)象十分嚴(yán)重

根據(jù)我國《中華人民共和國勞動(dòng)法》第三條之規(guī)定：“勞動(dòng)者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利、取得勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利、休息休假的權(quán)利、獲得勞動(dòng)安全衛(wèi)生保護(hù)的權(quán)利、接受職業(yè)技能培訓(xùn)的權(quán)利、享受社會(huì)保險(xiǎn)和福利的權(quán)利、提請勞動(dòng)爭議處理的權(quán)利以及法律規(guī)定的其他勞動(dòng)權(quán)利?！薄半y以獲得平等待遇”是現(xiàn)階段我國新生代農(nóng)民工社會(huì)保障制度缺失的最突出表現(xiàn)，他們花費(fèi)了與擁有“城鎮(zhèn)戶口”工人同樣的時(shí)間，同樣的努力，同樣的汗水，甚至更多，可是他們得到的僅僅是微薄的收入，惡劣的居住環(huán)境和相對于“城市居民”來說“效果甚微”社會(huì)保障和“幾乎沒有”的社會(huì)福利?？梢赃@么說，城鄉(xiāng)二元化體制所造成的城市居民和鄉(xiāng)村居民的巨大差別在農(nóng)民工身上體現(xiàn)得淋漓盡致。同時(shí)，新生代農(nóng)民工中的一些人由于缺乏最基本的生活保障，如果陷入困境，原本十分渴望融入城市生活的他們，就特別容易被困難所難倒，原本他們對工作和生活的熱情、激情與堅(jiān)定的信念也會(huì)逐漸被磨滅，一些人在“無路可走”的情況下很有可能走向極端，陷入違法犯罪的深淵，被迫的使自己變成破壞社會(huì)穩(wěn)定的“違法分子”。尤其早已習(xí)慣了城市生活，擁有城市觀念的新生代農(nóng)民工，在身處理想與現(xiàn)實(shí)的巨大反差之中，面對生活的窘境時(shí)，極易產(chǎn)生偏激心理，覺得“事事不公”對他人財(cái)產(chǎn)、生命安全和社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成更大威脅。

在現(xiàn)實(shí)生活中，新生代農(nóng)民工的權(quán)益被侵害的現(xiàn)象主要有以下幾個(gè)方面：第一，勞動(dòng)合同簽訂方面的不足。2010年全國總工會(huì)新生代農(nóng)民工課題組的調(diào)查數(shù)據(jù)表明：簽訂了勞動(dòng)合同的新生代農(nóng)民工僅有84.5%，而與之對應(yīng)的擁有城鎮(zhèn)戶口職工中簽訂合同的比例是 88.5%，而且在已簽訂了的勞動(dòng)合同中，仍然有 68.2%沒有規(guī)定具體報(bào)酬數(shù)額，其中只有37.9%的合同中約定了企業(yè)支付的底薪數(shù)額，在這些已簽訂的合同之中有23.5%的僅僅是對“工資不低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行了約定，而余下的16.8%根本未持有合同文本。自我國出臺《勞動(dòng)合同法》以來和我國對法制宣傳教育力度的不斷加大，使得新生代農(nóng)民工的維權(quán)意識逐漸增強(qiáng)，應(yīng)聘時(shí)，越來越多的新生代農(nóng)民工要求與企業(yè)簽訂勞動(dòng)合同，然而當(dāng)前新生代農(nóng)民工的勞動(dòng)合同簽訂覆蓋率情況仍然讓人難以滿意。第二，付出與回報(bào)不成比例?！秳趧?dòng)合同法》的相關(guān)規(guī)定指出：“勞動(dòng)者付出勞動(dòng)，依法享有勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利?！钡诂F(xiàn)實(shí)生活中，處于弱勢群體中的新生代農(nóng)民工，在獲得合法的權(quán)益與報(bào)酬問題上表現(xiàn)出很多的“不平等性”。首先是“打白條”現(xiàn)象嚴(yán)重。雖然中央政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)對這一現(xiàn)象嚴(yán)懲不貸，地方執(zhí)法部門也經(jīng)常采取 “清欠”措施，但是欠薪現(xiàn)象卻依舊頻繁發(fā)生，由此導(dǎo)致的惡性事件也是屢見不鮮。由于資源匱乏、缺乏利益訴訟渠道，他們不得不采用如靜坐、集體上訪等集體施壓行動(dòng)，甚至被迫采用極端的方式來表達(dá)自己的利益訴求。第三，社會(huì)保障制度的缺陷。（1）新生代農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率較低。在我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的背景下，隨著社會(huì)各項(xiàng)制度的不斷完善，新生代農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率雖然有所提高，但據(jù)已有相關(guān)調(diào)查結(jié)果來看，新生代農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋程度與“真正的城市人”相比仍有較大差距，相信隨著我國二元制度的消失，這一差距將逐漸減小直至消失。（2）新生代農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)仍然存在很大問題。我國許多城市已經(jīng)針對農(nóng)民工的高流動(dòng)性問題建立了比較完善的續(xù)接體制，但某些地區(qū)仍然存在難以續(xù)接的問題，使得新生代農(nóng)民工由于被動(dòng)或主動(dòng)的更換工作地區(qū)后難以再享有和原來相對等的社會(huì)保障權(quán)利。（3）新生代農(nóng)民工參加失業(yè)保險(xiǎn)的比例較低。新生代農(nóng)民工這一群體有一個(gè)非常顯著性特點(diǎn)就是對于工作的待遇要求不斷的提高，其年齡普遍偏低，因此跳槽現(xiàn)象頻繁發(fā)生。有很多會(huì)面對上份工作不滿意而下份工作又沒應(yīng)聘成功的局面，這就對他們的失業(yè)保險(xiǎn)提出了更高的要求，使他們能夠平穩(wěn)的度過這一特殊時(shí)期。但實(shí)際情況是，在失去工作以后，依靠儲蓄生活是他們大多采取的辦法，也有少部分人向親友、老鄉(xiāng)借錢來維系生活，還有很小一部分人在沒有其他選擇的情況下只能被迫離開城市，回到農(nóng)村。（4）醫(yī)療保險(xiǎn)作用微弱，得到醫(yī)療補(bǔ)助有限。有非常多的新生代農(nóng)民工由于對醫(yī)療保障體系的不了解，還有他們大多都處于青壯年時(shí)期，憂患意識不夠強(qiáng)烈，不舍得花錢，患病后的他們普遍反映是“抗著”、“挺著”“拖著”，從“小病”拖到“大病”最終到難以治愈。（5）工傷保險(xiǎn)難以保護(hù)農(nóng)民工生命健康安全。新生代農(nóng)民工中的絕大多數(shù)由于缺乏文化知識和沒有經(jīng)過相關(guān)的技術(shù)培訓(xùn)而從事著最苦、最臟、最累、最危險(xiǎn)的職業(yè)。他們的工作環(huán)境差，勞動(dòng)時(shí)間長、強(qiáng)度性大，有很大一部分在存在嚴(yán)重安全生產(chǎn)隱患的行業(yè)就業(yè)，而有工傷保險(xiǎn)的農(nóng)民工不到3%。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)表明，在每年因公致殘的70萬人中，農(nóng)民工占了絕大部分，特別是從事煤炭行業(yè)的新生代農(nóng)民工，每年有6000多人死于勞動(dòng)事故中。太多的悲劇并沒能引起足夠的警醒，安全措施的不夠使原本不該發(fā)生的事故頻繁發(fā)生，極大地?fù)p害了新生代農(nóng)民工的利益。

三、法治層面上解決新生代農(nóng)民工社會(huì)保障問題的對策

（一）完善社會(huì)保障立法

制度后出，立法先行。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的西方國家和亞洲的韓國等國家，他們的社會(huì)保障制度頒布和實(shí)施的時(shí)候，國家總是會(huì)先出臺相關(guān)法律（如韓國的《國民福利年金法》），把即將發(fā)布的社會(huì)保障制度的內(nèi)容做出非常清楚的規(guī)定，使制度真正實(shí)現(xiàn)法制化，以確保該制度在實(shí)施過程中有章可循，有法可依。我國的相關(guān)部門應(yīng)盡快出臺保證農(nóng)民工的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、住房、子女教育問題等方面的法律、法規(guī)來保護(hù)新生代農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)益。

建立有針對性的多層次的新生代農(nóng)民工社會(huì)保障法制度。雖然我國一部分較為發(fā)達(dá)的地區(qū)已經(jīng)頒布了許多有關(guān)社會(huì)保障方面的規(guī)章制度， 但這些制度從整體上來看，立法層次較低，法律約束力不足。專門為保護(hù)新生代農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益的法律法規(guī)更是少得可憐，甚至可以用“幾乎沒有”來形容，已有措施難以維護(hù)其合法權(quán)益。因此，想要從根本上解決新生代農(nóng)民工社會(huì)保障問題，我國就應(yīng)該建立一部新生代農(nóng)民工社會(huì)保障綜合法，使立法完整性得到提升，以確保立法的規(guī)范性。由于新生代農(nóng)民工從事工作行業(yè)具有多樣性特點(diǎn)，對于社會(huì)保障就有著不同的需求。因此如果對各個(gè)地區(qū)，各個(gè)行業(yè)都建立一樣的新生代農(nóng)民工社會(huì)保障法律體系，就不能從根源上解決問題，所以要從新生代農(nóng)民工的健康生活，安全工作，娛樂等基礎(chǔ)方面出發(fā)，抓住重點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，不斷完善，逐漸建立起全方位，多層次，具有針對性的新生代農(nóng)民工社會(huì)保障體系。例如，制定《農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)法》對農(nóng)民工的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、就業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利等做出明確的規(guī)定，使之與現(xiàn)有法律相配套。

出臺專門的法律法規(guī)，對用人單位進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定，要求他們必須為新生代農(nóng)民工提供社會(huì)保障資金，如不執(zhí)行，或以各種理由逃避執(zhí)行即為違法。讓企業(yè)充分認(rèn)識到，為新生代農(nóng)民工提供社會(huì)保障服務(wù)的資金，不僅對企業(yè)的整體利益無害，從長久角度來看還會(huì)為企業(yè)謀求更廣的利益，可以避免人才的流失，減少企業(yè)培訓(xùn)人才的成本，企業(yè)應(yīng)該為新生代農(nóng)民工提供良好的生活環(huán)境。例如，為新生代農(nóng)民工提供住房福利，輔助國家保證其子女的受教育權(quán)利。這樣有助于維系企業(yè)與新生代農(nóng)民工的穩(wěn)定關(guān)系，更能為企業(yè)樹立良好的社會(huì)形象，對國家的長治久安做出企業(yè)應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

（二）提高社會(huì)保障執(zhí)法力度

增強(qiáng)執(zhí)法力度。充分發(fā)揮各執(zhí)法部門的作用，明確具體職能，嚴(yán)厲查處沒有為新生代農(nóng)民工辦理社會(huì)保障的用人單位。在新生代農(nóng)民工集中的行業(yè)如建筑、制造、服務(wù)等行業(yè)要定期查處，針對拖欠工資，克扣薪酬的現(xiàn)象要嚴(yán)懲不貸，對新生代農(nóng)民工的工作環(huán)境、生活環(huán)境的監(jiān)管也要嚴(yán)格執(zhí)行，確保其健康安全，生活穩(wěn)定。

不斷增強(qiáng)監(jiān)察部門作用。勞動(dòng)保障監(jiān)察部門要起帶頭作用，組織其他如勞動(dòng)關(guān)系處、失業(yè)保險(xiǎn)處、工傷保險(xiǎn)處、調(diào)解仲裁管理處、勞動(dòng)監(jiān)察處等單位，把日常檢查和隨機(jī)抽查作為基本手段，不斷吸納各種有效措施，不斷更新監(jiān)察方法，把侵害農(nóng)民工的事件進(jìn)行徹頭徹尾的曝光，使新生代農(nóng)民工自身認(rèn)識到問題的重要性，引起廣泛關(guān)注，以確保新生代農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)益。

確保新生代農(nóng)民工維權(quán)渠道暢通。將電話舉報(bào)、實(shí)名舉報(bào)等作為最基本的形式，設(shè)立多種維權(quán)渠道，聯(lián)合各方信息，特別是針對事實(shí)明確，證據(jù)確鑿的案件，要查處及時(shí)，執(zhí)行干脆，努力做到“即舉報(bào)，即查處”，使農(nóng)民工滿意。

（三）建立便捷的司法救濟(jì)制度

1. 建立便捷的審判制度

新生代農(nóng)民工是社會(huì)的弱勢群體，如果與其有關(guān)的勞動(dòng)案件不能及時(shí)解決， 會(huì)為其生活增加額外的負(fù)擔(dān)， 激化社會(huì)矛盾；又或者，訴訟費(fèi)用過高， 必然導(dǎo)致“無疾而終”，難以實(shí)現(xiàn)其本來的意愿，合法權(quán)利就不能得到切實(shí)維護(hù)。因此，想要適應(yīng)這一司法程序的特殊需求，我們應(yīng)該學(xué)習(xí)一些國外簡便、快捷的司法程序。例如德國的司法獨(dú)立審判體制，在遇到普通法院不能解決的訴訟難題時(shí)，它能夠使之快速有效的解決。英國的社會(huì)保障行政司法體制也十分簡單有效。再如法國在法院體系內(nèi)部設(shè)定的社會(huì)保障特別專審非獨(dú)立司法制，具有運(yùn)行成本低、操作簡便的特點(diǎn)，這些已有經(jīng)驗(yàn)都值得我們學(xué)習(xí)，并將之用于新生代農(nóng)民工問題審判制度的構(gòu)建之中。

2. 完善法律援助制度

2003年我國出臺的《法律援助條例》第十條第二款規(guī)定：“請求給予社會(huì)保險(xiǎn)待遇或者最低生活保障待遇的，予以援助”。新生代農(nóng)民工收入低，文化程度有限，在發(fā)生勞動(dòng)糾紛時(shí)往往由于各種原因使其案件很難執(zhí)行，另外昂貴的訴訟費(fèi)是另一大難題，經(jīng)費(fèi)問題常常使之望而卻步，致使案件不了了之。所以，要為新生代農(nóng)民工法律程序提供必要資金，減輕負(fù)擔(dān)，以便其順利進(jìn)行。

（四）增強(qiáng)新生代農(nóng)民工的法治理念

進(jìn)行新生代農(nóng)民工的社會(huì)保障工作的最終目的是讓他們在城市里過得越來越好，根源還在其自身上，因此要讓新生代農(nóng)民工學(xué)習(xí)法律專業(yè)知識，使他們認(rèn)識到參加社會(huì)保險(xiǎn)的重要性和維護(hù)自己權(quán)益的緊迫性。想要增強(qiáng)新生代農(nóng)民工社會(huì)保障意識和法治理念，不僅需要對其進(jìn)行教育培訓(xùn)，不斷提升其自身的文化素質(zhì)和法律素質(zhì)，而且需要政府部門不斷加強(qiáng)社會(huì)保障法律法規(guī)的宣傳，例如組織他們學(xué)習(xí)《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《工傷保險(xiǎn)法》等法律法規(guī)的基本內(nèi)容。對于能提高新生代農(nóng)民工社會(huì)保障意識的這一類活動(dòng)，政府部門應(yīng)該定期、不定期的組織，進(jìn)行宣傳、宣講。通過印發(fā)社會(huì)保險(xiǎn)的宣傳手冊、廣播電臺、電視、網(wǎng)絡(luò)等平臺上宣傳社會(huì)保險(xiǎn)、提高新生代農(nóng)民工對社會(huì)保障的全面系統(tǒng)的認(rèn)識，盡力營造出良好的參保氛圍，這樣才能提高新生代農(nóng)民工運(yùn)用法律手段保護(hù)自身權(quán)利的能力。

總之，將新生代農(nóng)民工的社會(huì)保障問題提升到法治高度，不僅能對解決新生代農(nóng)民工的社會(huì)保障問題起到巨大的促進(jìn)作用，對逐步縮小城鄉(xiāng)差距、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)也具有十分重要的意義，也是我國依法治國這一理念實(shí)施的重要體現(xiàn)。

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*基金項(xiàng)目：國家社科基金“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式下的城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化研究（編號：11BSH067）；江蘇省社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“新生代農(nóng)民工市民化的制度保障研究”（項(xiàng)目號13SHA002）；江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“新生代農(nóng)民工發(fā)展?fàn)顩r及保障機(jī)制研究”（項(xiàng)目號2012ZDIXM024）。

（作者單位：江蘇大學(xué)馬克思主義學(xué)院）