殷玉萍

[摘要]黨的十八屆四中全會(huì)提出：“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開(kāi)發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展，循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度?！蹦壳?，我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系還存在著一些不足。要在生態(tài)文明理念指導(dǎo)下完善縱向體系和橫向體系，完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)文明；循環(huán)經(jīng)濟(jì)；法律體系；建設(shè)

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.16.076

黨的十八屆四中全會(huì)提出：“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開(kāi)發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展，循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度。建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)?！狈审w系是法律的有機(jī)統(tǒng)一整體。生態(tài)文明也是一個(gè)完整的體系，我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系的構(gòu)建具有重要指導(dǎo)意義。針對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系存在的不足，要從縱向和橫向的不同視角來(lái)完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系。

1 我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系存在的問(wèn)題

近些年來(lái)，我國(guó)初步建立了促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相應(yīng)的法律規(guī)范，促進(jìn)了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而，我國(guó)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法還處于初級(jí)階段。

1.1 循環(huán)體系建構(gòu)的理念與生態(tài)文明理念的距離

在建構(gòu)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律體系上，主要存在兩個(gè)方面的問(wèn)題。一是以行政管理手段為主要內(nèi)容的立法理念。我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法突出對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)某些領(lǐng)域的“行政管理”，而不是以法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)手段為主，行政手段為輔。在立法上呈現(xiàn)明顯的“行政管理”法傾向，不符合生態(tài)文明理念下對(duì)立法的整體性、系統(tǒng)性和促進(jìn)性要求。二是以部門立法和利益分割為主要程序特征的立法理念。一些循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法并不是從循環(huán)經(jīng)濟(jì)本身固有的經(jīng)濟(jì)規(guī)律和生態(tài)規(guī)律出發(fā)，而是從部門角度和利益出發(fā)，設(shè)計(jì)立法的結(jié)構(gòu)和邏輯，各個(gè)部門都試圖通過(guò)立法和政策制定來(lái)為本部門爭(zhēng)取更多的管理權(quán)限，有利益的事情各個(gè)部門爭(zhēng)著做，沒(méi)有利益的事情各個(gè)部門則互相推諉。這一立法程序特征顯然與生態(tài)文明的理念要求不相符合。

1.2 循環(huán)經(jīng)濟(jì)縱向體系存在的問(wèn)題

從縱向來(lái)看，循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下方面：一是相關(guān)配套立法缺乏?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》作為基本法已經(jīng)實(shí)施，但是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)僅僅靠這一部法律還不夠。從法律體系構(gòu)成來(lái)看，某些領(lǐng)域還是立法空白，無(wú)法可依。二是地方立法明顯不足。我國(guó)各地區(qū)對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重視程度差異較大，循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也各不相同。與循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的地方性法規(guī)和規(guī)章在不同地區(qū)的數(shù)量、質(zhì)量和層次也是參差不齊。很多地方性立法都不同程度地存在著立法用語(yǔ)不規(guī)范、不準(zhǔn)確、容易產(chǎn)生歧義。從立法層次上看，一些地方立法形式為政府或部門規(guī)章，而由地方人大或人大常委會(huì)頒布的地方性法規(guī)為數(shù)較少，而地方政府又一般委托地方行政主管部門負(fù)責(zé)起草工作，由于在起草工作中沒(méi)有行之有效的立法監(jiān)督，受地方部門利益的影響，往往使這些規(guī)章烙下地方部門利益的痕跡。因此，地方有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的立法明顯不足。

1.3 橫向體系存在的問(wèn)題

橫向的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系除了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》外，還包括環(huán)境保護(hù)、資源、能源、生產(chǎn)、流通、廢物綜合利用等領(lǐng)域的法律。這些法律與《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》之間的相互重合和不協(xié)調(diào)問(wèn)題比較突出，某些方面的規(guī)定甚至相互矛盾和沖突?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》與循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系中的其他法律法規(guī)的不協(xié)調(diào)體現(xiàn)在與生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域立法的不協(xié)調(diào)；與資源開(kāi)發(fā)利用保護(hù)領(lǐng)域立法的不協(xié)調(diào)；與清潔生產(chǎn)領(lǐng)域立法的不協(xié)調(diào)；與廢物回收和循環(huán)利用方面立法的不協(xié)調(diào)。而不同部門出臺(tái)的規(guī)章、政策或文件也存在一定的沖突，在一定程度上制約和阻礙了循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性及有效實(shí)施，影響了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2 完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系的主要措施

2.1 生態(tài)文明理念指導(dǎo)下縱向體系的完善

健全和完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系，從縱向的效力等級(jí)看，要建立和健全由憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件所組成的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系。

第一，建立和完善相關(guān)配套法規(guī)。由于我國(guó)的國(guó)情和立法特點(diǎn)所決定，無(wú)論是《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，還是《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，均具有原則性特點(diǎn)，可操作性不強(qiáng)。因此，加強(qiáng)配套立法成為落實(shí)基本立法中規(guī)定的各項(xiàng)制度、措施的重要途徑。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)配套立法方面，要加強(qiáng)資源的節(jié)約使用和綜合利用及環(huán)境保護(hù)的立法。要抓緊制定節(jié)約用水、節(jié)約用地、節(jié)約原材料、資源綜合回收利用、節(jié)約能源等專門法規(guī)。第二，制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系的重要組成部分。加快相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定，是完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系的重要工作。通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定和實(shí)施，有助于保障資源節(jié)約、污染預(yù)防、廢棄物減量化措施的貫徹實(shí)施。第三，加強(qiáng)地方立法。我國(guó)各地區(qū)發(fā)展水平很不平衡。法律公布后，各個(gè)地方根據(jù)法律的原則性規(guī)定制定相應(yīng)的實(shí)施條例或者實(shí)施細(xì)則是非常必要的。加強(qiáng)地方立法，必須在國(guó)家立法的框架內(nèi)，結(jié)合本地區(qū)的特色和實(shí)際情況，制定促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方性法規(guī)或政府規(guī)章。

2.2 生態(tài)文明理念指導(dǎo)下橫向體系的完善

從橫向領(lǐng)域看，循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系需要完善幾個(gè)方面的立法：其核心要求是循環(huán)利用和無(wú)害利用。該思路是以循環(huán)經(jīng)濟(jì)的物質(zhì)流動(dòng)規(guī)律為標(biāo)準(zhǔn)并符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法體系，重點(diǎn)需要以生態(tài)文明理念為指導(dǎo)，以促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為指針，協(xié)調(diào)好相關(guān)立法與《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的關(guān)系問(wèn)題，適時(shí)修訂相關(guān)立法，使各項(xiàng)立法相互協(xié)調(diào)配套，發(fā)揮整體合力。

第一，資源開(kāi)發(fā)利用保護(hù)領(lǐng)域立法與《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的協(xié)調(diào)。一是物權(quán)立法?！段餀?quán)法》是有關(guān)資源權(quán)屬和利用的基本法。應(yīng)在《物權(quán)法》的總則、所有權(quán)、擔(dān)保物權(quán)等部分增加體現(xiàn)“資源節(jié)約、回收利用”等循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念的條款規(guī)定。二是水資源立法。主要是按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)的“節(jié)約”和“循環(huán)”理念修改和設(shè)計(jì)《水法》的相關(guān)制度。三是土地資源立法。修改《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》等專門立法，完善征地制度，形成節(jié)約用地的約束機(jī)制，有效發(fā)揮土地規(guī)劃的調(diào)控和引導(dǎo)作用。四是礦產(chǎn)資源立法。主要修訂《礦產(chǎn)資源法》中的探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得制度、礦產(chǎn)資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)制度等內(nèi)容。第二，能源立法與《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的協(xié)調(diào)。抓緊制定能源基本法和石油天然氣法，填補(bǔ)這些領(lǐng)域發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的立法空白。完善《可再生能源法》在核能、風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能等領(lǐng)域的配套規(guī)定，強(qiáng)化法律的實(shí)施效果。第三，生產(chǎn)領(lǐng)域立法與《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的協(xié)調(diào)。從我國(guó)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的需求看，集中在生產(chǎn)環(huán)節(jié)上的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的調(diào)整范圍缺乏對(duì)消費(fèi)領(lǐng)域的考慮；從立法模式上看，必須有約束力較強(qiáng)具有操作性的措施來(lái)推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；從立法目的看，《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》旨在污染預(yù)防，而循環(huán)經(jīng)濟(jì)不僅需要從活動(dòng)輸出端預(yù)防廢物污染的產(chǎn)生，還要從輸入端推動(dòng)資源節(jié)約及其高效利用等。為保持《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的相對(duì)穩(wěn)定，又為了支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)的深化發(fā)展，在保持《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的基礎(chǔ)上，必須對(duì)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》進(jìn)行調(diào)整。兩者的關(guān)系就好比是總體和部分的關(guān)系。第四，流通消費(fèi)領(lǐng)域立法與《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的協(xié)調(diào)。為增強(qiáng)這些規(guī)定的可操作性，應(yīng)當(dāng)修訂《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，在該法中增加對(duì)企業(yè)和消費(fèi)者對(duì)強(qiáng)制回收消費(fèi)品的強(qiáng)制回收責(zé)任的更具體的規(guī)定，增加對(duì)消費(fèi)一次性消費(fèi)品的控制和約束機(jī)制，引導(dǎo)公眾選擇環(huán)境友好型產(chǎn)品進(jìn)行綠色消費(fèi)；同時(shí)應(yīng)當(dāng)修訂《政府采購(gòu)法》，建立政府綠色采購(gòu)制度，要求政府優(yōu)先采購(gòu)綠色產(chǎn)品并增加政府綠色采購(gòu)的責(zé)任約束和配套措施。第五，廢物回收和循環(huán)利用立法與《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的協(xié)調(diào)。加強(qiáng)廢物回收和循環(huán)利用的立法或修訂。在立法領(lǐng)域，《粉煤灰綜合利用管理辦法》、《煤矸石綜合利用管理辦法》、《再生資源回收管理辦法》、《報(bào)廢汽車回收管理辦法》等。在配套措施上，圍繞多元化回收和再利用體系規(guī)范建設(shè)，建立相關(guān)的政策、標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)準(zhǔn)入等機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)力量，支持社會(huì)性中介組織的投入。對(duì)部門規(guī)章中一些已成熟的制度措施，從部門規(guī)章層次提升到行政法規(guī)層次，增加相關(guān)立法的權(quán)威性。第六，污染防治領(lǐng)域立法與《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的協(xié)調(diào)。需要修訂《環(huán)境保護(hù)法》。在新的歷史形勢(shì)下，這部“超期服役”的法律，亟待修改，確立其在環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域的基本法地位；強(qiáng)化地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法律約束；圍繞“發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)單位和個(gè)人在資源的開(kāi)采、生產(chǎn)環(huán)節(jié)及在商品流通、消費(fèi)過(guò)程中節(jié)約使用、高效使用、重復(fù)使用、清潔使用、綜合利用等，減少對(duì)資源能源的消耗，減輕對(duì)環(huán)境的壓力”，補(bǔ)充相關(guān)法律內(nèi)容，從各類活動(dòng)的廢物污染輸出端為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)提供有力的環(huán)境管理控制條件。在《水污染防治法》、《大氣污染防治法》修訂中應(yīng)當(dāng)分別規(guī)定政府、企業(yè)和個(gè)人在污水處理、回收利用方面的義務(wù)和責(zé)任?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》應(yīng)當(dāng)突出對(duì)末端廢物產(chǎn)生環(huán)節(jié)的環(huán)境監(jiān)管要求，保證產(chǎn)出的廢物得到合適的處置，不對(duì)環(huán)境產(chǎn)生污染；而《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》應(yīng)當(dāng)突出對(duì)廢物的綜合回收利用的法律調(diào)整。

以上對(duì)我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系現(xiàn)狀進(jìn)行的分析，以生態(tài)文明理念為指導(dǎo)，從縱向和橫向調(diào)整領(lǐng)域的角度，揭示了我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系中與生態(tài)文明的要求相比存在的問(wèn)題，并遵循生態(tài)文明理念的要求提出了相應(yīng)的完善建議。隨著生態(tài)文明理念的增強(qiáng)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系也應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)的調(diào)整和完善。這樣，才能保障和促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)以至循環(huán)型社會(huì)的發(fā)展。