王成

[摘要]預(yù)算法是財(cái)政領(lǐng)域的基本法律制度，素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法》于1994年3月22日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)。并于1995年1月1日起施行。此后，歷經(jīng)四次審議，于2014年的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議上表決通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改（中華人民共和國(guó)預(yù)算法）的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），至此，歷經(jīng)20年，預(yù)算法終于完成了第一次修訂。新預(yù)算法對(duì)地方政府債務(wù)管理作出明確規(guī)定。地方政府發(fā)行債券，舉債規(guī)模必須由國(guó)務(wù)院報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。新預(yù)算法規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券以舉借債務(wù)的方式籌措。

[關(guān)鍵詞]學(xué)習(xí)；新預(yù)算法；依法治國(guó)

[ DOI] 10. 13939/j. cnki. zgsc. 2015. 26. 067

新《預(yù)算法》的出臺(tái)是我國(guó)財(cái)政制度建設(shè)中一件具有里程碑意義的大事，為建設(shè)陽(yáng)光政府、責(zé)任政府、法治政府奠定了良好的法律基礎(chǔ)。與現(xiàn)行預(yù)算法相比，新預(yù)算由原來(lái)的79條增至101條，改動(dòng)達(dá)82處。主要變動(dòng)體現(xiàn)在以下六個(gè)方面：一是突出全口徑的預(yù)算管理；二是凸顯現(xiàn)代財(cái)政體制的剛性約束；三是強(qiáng)化人大在預(yù)算管理上的地位；四是落實(shí)預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制；五是硬化預(yù)算約束堅(jiān)持厲行節(jié)約；六是實(shí)行責(zé)任追究制。這次新預(yù)算法的修訂，是全面深化改革的決定和深化財(cái)稅體制改革總體方案的重要舉措，如何更好地學(xué)習(xí)貫徹新預(yù)算法，是擺在各級(jí)相關(guān)部門面前的一個(gè)全新課題。

1、修改新《預(yù)算法》的重要意義

修改完善預(yù)算法，是現(xiàn)代財(cái)政治理的迫切需要，對(duì)于規(guī)范預(yù)算行為，推進(jìn)預(yù)算管理科學(xué)化、民主化、法治化具有十分重要的意義。同時(shí)也是我國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)邁出的關(guān)鍵一步，將全面加快我國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)步伐。此次《預(yù)算法》的修訂樹立了“民生財(cái)政”的核心價(jià)值觀，將財(cái)政目標(biāo)轉(zhuǎn)向改進(jìn)民生，反映了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展要求。民生不僅首次出現(xiàn)在《預(yù)算法》中，而且排在諸多支出方向的首位，可見(jiàn)，修訂《預(yù)算法》是現(xiàn)代財(cái)政堅(jiān)持民生導(dǎo)向的有力保證，也是現(xiàn)代財(cái)政適應(yīng)依法治國(guó)法治進(jìn)程的必然要求。

2、新《預(yù)算法》修改中的若干焦點(diǎn)分析

下文將對(duì)新《預(yù)算法》中的幾大焦點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)分析：

（1）充分體現(xiàn)了法治原則，采用全口徑的預(yù)算體系。新《預(yù)算法》重新定位了政府責(zé)任，把規(guī)范政府收支強(qiáng)行納入預(yù)算，包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，以約束作為立法宗旨，明確指出各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出（第十三條），充分體現(xiàn)了要將政府收支的財(cái)權(quán)關(guān)進(jìn)“預(yù)算”這個(gè)制度的籠子里的法治思想，從而避免財(cái)政資金體外循環(huán)帶來(lái)的尋租腐敗等問(wèn)題。

（2）改進(jìn)了預(yù)算控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。此舉可限制政府舉債行為，使收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和政策調(diào)整等因素科學(xué)預(yù)測(cè)，各級(jí)政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達(dá)收入指標(biāo)。同時(shí)，從嚴(yán)控制和管理地方政府債務(wù)，除法律另有規(guī)定外，不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。各級(jí)預(yù)算收入的編制，應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，為今后實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理、強(qiáng)化年度預(yù)算的約束預(yù)留了空間。

（3）實(shí)現(xiàn)預(yù)算制度公開透明，推進(jìn)陽(yáng)光政府建設(shè)。在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，財(cái)政預(yù)算等政府財(cái)務(wù)資料都屬于保密內(nèi)容，原預(yù)算法在預(yù)算公開方面的規(guī)定也是一片空白。近年來(lái)，社會(huì)各界對(duì)預(yù)算公開的呼聲日高，新《預(yù)算法》增加規(guī)定，除涉及國(guó)家秘密的事項(xiàng)外，經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后向社會(huì)公開，預(yù)算公開范圍要全面，重點(diǎn)要突出，在全面公開的原則下，對(duì)一些重要事項(xiàng)要專門公開。通過(guò)全過(guò)程、全方位的預(yù)算公開，把政府預(yù)算的錢袋子曬到了陽(yáng)光之下，把預(yù)算的“黑箱”變成了“透明箱”。

（4）注重人大監(jiān)督，建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。強(qiáng)化對(duì)政府行為的約束，打造責(zé)任政府。新《預(yù)算法》要求，各級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，報(bào)告政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況，進(jìn)一步規(guī)范和約束政府行為、遏制政績(jī)T程、避免盲目發(fā)行政府債務(wù)。

3、認(rèn)真貫徹實(shí)施新《預(yù)算法》全面推行法制建設(shè)

法律的權(quán)威源于實(shí)施，學(xué)習(xí)新《預(yù)算法》的目的在于貫徹落實(shí)、學(xué)以致用。廣大財(cái)政干部要帶頭深入學(xué)習(xí)新預(yù)算法，準(zhǔn)確掌握新《預(yù)算法》的精神、原則和各項(xiàng)具體規(guī)定，增強(qiáng)《預(yù)算法》治意識(shí)，在學(xué)習(xí)的同時(shí)，大力做好新《預(yù)算法》的宣傳普及工作，縱向到省、市、縣、鄉(xiāng)，橫向到各部門、企事業(yè)單位，讓新預(yù)算法人人皆知、讓預(yù)算法治理念深入人心。堅(jiān)持依法辦事，前不久，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》和《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》。要求嚴(yán)格按照新《預(yù)算法》在2015年的預(yù)算編制工作中得到體現(xiàn)和落實(shí)，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。嚴(yán)肅紀(jì)律，對(duì)照新《預(yù)算法》和各項(xiàng)財(cái)經(jīng)紀(jì)律的規(guī)定、要求和準(zhǔn)則，嚴(yán)格財(cái)政支出管理，認(rèn)真落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定要求，確保財(cái)政資金安全、規(guī)范、高效使用。將政府債務(wù)納入預(yù)算、債券發(fā)行、存量債務(wù)債券置換等重點(diǎn)改革，扎實(shí)推進(jìn)現(xiàn)代預(yù)算管理制度建設(shè)。建立健全內(nèi)部預(yù)算管理制度，結(jié)合實(shí)際，按照“運(yùn)籌有方、管理科學(xué)、保障有力”的要求，逐步建立起有利于預(yù)算事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的財(cái)務(wù)管理機(jī)制。

4、結(jié)論

今年6月中央又專門制定了財(cái)稅體制改革總體方案。新預(yù)算法在落實(shí)中央有關(guān)規(guī)定精神的同時(shí)，對(duì)財(cái)政預(yù)算改革的頂層設(shè)計(jì)作了一些銜接性規(guī)定，為下一步改革留有法律空間。新《預(yù)算法》改進(jìn)了年度預(yù)算控制方式，十八屆三中全會(huì)決定提出“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”，以解決現(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行中片面追求預(yù)算平衡帶來(lái)的“順周期”問(wèn)題。同時(shí)，新預(yù)算法確立了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的法律地位，為未來(lái)編制中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和多年滾動(dòng)預(yù)算提供了依據(jù)。根據(jù)三中全會(huì)決定關(guān)于“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度”的要求，新預(yù)算法在附則中對(duì)各級(jí)政府提出了按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的明確要求。新預(yù)算法的原則性規(guī)定為未來(lái)各級(jí)政府全面建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度指明了方向。