伍慧華

[摘要]公民參與是公民涉足公共領(lǐng)域，了解公共事務(wù)，影響公共政策的基本途徑。網(wǎng)絡(luò)憑借其開放性、交互性、低門檻等先天性優(yōu)勢(shì)，逐漸成為公民參與的新載體。其在改善參與手段的單一性，提高參與主體的主動(dòng)性，擴(kuò)大參與的影響力等方面發(fā)揮了積極作用。然而公民網(wǎng)絡(luò)參與一旦偏離公共政策的價(jià)值規(guī)范，就會(huì)造成參與的無序性、極群化、非代表性等新問題。從政府和公民兩個(gè)層次出發(fā)，通過法律和道德等路徑綜合加以規(guī)范，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下公民參與公共政策制定的制度化和規(guī)范化。

[關(guān)鍵詞]公共政策；網(wǎng)絡(luò)；公民參與；公民網(wǎng)絡(luò)參與

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.03.071

公共政策的制定過程是政府與公民相互交流的過程。公共政策的合法性就來源于公民對(duì)其認(rèn)同和接受程度。因此，公民參與就成為政治社會(huì)生活中不可或缺的一部分，是政府和公共管理者必須面對(duì)的參與群體。公共管理者對(duì)公民參與行動(dòng)的任何回避和無視態(tài)度都是不現(xiàn)實(shí)的。公民參與必然深度地影響甚至改變公共管理者制定和從事管理的方式。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下公民參與公共政策制定是指公民借助網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)表達(dá)自己的意見主張和利益訴求，參與公共政策制定過程以達(dá)到影響公共政策的目的的一種政治行為。在信息科技高度發(fā)達(dá)的時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為了公民參與公共事務(wù)的新工具，是公民參政的基本載體。網(wǎng)絡(luò)也是對(duì)立統(tǒng)一的矛盾體，帶來積極影響的同時(shí)，也會(huì)產(chǎn)生一定的負(fù)面效應(yīng)。

1 網(wǎng)絡(luò)對(duì)公民參與公共政策制定的積極影響

第一，網(wǎng)絡(luò)的自由開放的特質(zhì)與公民參與的價(jià)值追求相契合。網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)自由開放的系統(tǒng)，人人都可以是信息的消費(fèi)者和制造者。在網(wǎng)絡(luò)上，人們可以獨(dú)立地發(fā)表和傳播自己的言論，而較少地受到外部因素的干擾。網(wǎng)絡(luò)這個(gè)“自由的信息公社”，向社會(huì)公眾提供了一個(gè)突破時(shí)間和空間限制的話語平臺(tái)，人們可以充分自由地表達(dá)正當(dāng)?shù)睦嬖V求。公民通過網(wǎng)絡(luò)參與影響公共政策的制定，有利于增強(qiáng)公民的政治效能感，提高參與主體的積極性。

第二，網(wǎng)絡(luò)使用的低門檻降低了公民參與的成本，同時(shí)網(wǎng)絡(luò)的交互性符合公民參與的互動(dòng)需求。公民參與不僅僅滿足于利益訴求的表達(dá)，而是期望通過與公共管理者的互動(dòng)，影響公共政策的制定。網(wǎng)絡(luò)成為了公民和政府之間有效溝通的橋梁。一方面，網(wǎng)絡(luò)的終端用戶可以成為公共政策制定過程中的信息源，即公民的意見通過網(wǎng)絡(luò)匯集成意見群輸入政策系統(tǒng)，對(duì)政府公共決策施加影響；另一方面，政府的決策機(jī)構(gòu)對(duì)各種意見進(jìn)行整合處理輸出反饋信息。雙方的良性互動(dòng)有利于增強(qiáng)公共政策的民主化程度。

第三，網(wǎng)絡(luò)所蘊(yùn)含的影響力滿足了公民參與的政治目的。網(wǎng)絡(luò)是無中心、多信息源的分散式結(jié)構(gòu)。網(wǎng)絡(luò)改變了傳統(tǒng)信息逐級(jí)傳遞形式，形成了扁平化信息傳遞結(jié)構(gòu)，有助于信息的廣泛傳播。根據(jù)信息充裕定理，掌握信息的人數(shù)越多，那么信息的影響力就越大。信息通過網(wǎng)絡(luò)的傳播能夠產(chǎn)生巨大的社會(huì)影響力。網(wǎng)絡(luò)公民參與的政治目的是影響公共政策的制定，網(wǎng)絡(luò)傳播帶來的影響力正是實(shí)現(xiàn)參與目的的強(qiáng)大動(dòng)力。

2 網(wǎng)絡(luò)對(duì)公民參與公共政策制定的消極影響

數(shù)字化世界是一片嶄新的疆土，可以釋放出難以形容的產(chǎn)量。但它也可能成為恐怖主義和江湖巨騙的工具或者是彌天大謊和惡意中傷的大本營。網(wǎng)絡(luò)的虛擬性在強(qiáng)化參與主體權(quán)利認(rèn)知的同時(shí)，稀釋了主體的責(zé)任意識(shí)，去責(zé)任化的公民網(wǎng)絡(luò)參與對(duì)公共政策制定產(chǎn)生了消極影響。

第一，網(wǎng)絡(luò)放大了公民參與中的情緒化、非理性因素，導(dǎo)致公民網(wǎng)絡(luò)參與的無序性，最終擾亂公共政策制定的秩序。網(wǎng)絡(luò)是無中心、無邊界的信息傳播平臺(tái)。公民在網(wǎng)上可以充分享受信息自由權(quán)，這種自由權(quán)包括獲取信息的自由和發(fā)布信息的自由。公民參與公共政策的制定是出于對(duì)自我利益關(guān)注的熱情，缺乏完全的理性思考，其中就包含一些即時(shí)的情緒反應(yīng)。公民可以通過網(wǎng)絡(luò)輕易地向社會(huì)公眾擴(kuò)散這種情緒化表達(dá)。在“網(wǎng)絡(luò)圍觀”的過程中，同質(zhì)的情緒互相感染，呈現(xiàn)出不斷膨脹的趨勢(shì)，從而形成一股輿論傾向。正當(dāng)?shù)睦嬖V求逐漸退化為情緒上的宣泄，謾罵指責(zé)披上參政議政的權(quán)利外衣，擾亂了公民參與秩序，阻礙了公共政策制定的正常進(jìn)程。

第二，網(wǎng)絡(luò)加劇參與主體的極端化趨勢(shì)。群體極化是指團(tuán)體成員一開始既有某些偏見，在商議后，人們朝偏向的方向繼續(xù)移動(dòng)，最后形成極端的觀點(diǎn)。公民在參與公共政策制定的過程中，絕不是完全客觀中立的。根據(jù)邁爾斯法則：“位置決定立場(chǎng)”，人們的價(jià)值觀在很大程度上取決于其所處的社會(huì)地位。社會(huì)在發(fā)展的過程中出現(xiàn)分化，形成若干利益階層。公民參與公共政策制定過程具有各自不同的利益傾向性 ，網(wǎng)絡(luò)使利益的表達(dá)和聚合更加自由，一些具有相同興趣愛好或意識(shí)形態(tài)的公民進(jìn)行交流和組織變得簡(jiǎn)單，因此網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)化了不同階層之間的利益邊界。人們的歸屬意識(shí)驅(qū)使其加入“自己”的群體，對(duì)內(nèi)各成員自發(fā)地形成統(tǒng)一的利益訴求，對(duì)外采取集體行動(dòng)擴(kuò)大本群體在公共政策制定過程中的影響力，最終保護(hù)自身利益不受損害。不同利益群體之間的相互競(jìng)爭(zhēng)，都會(huì)強(qiáng)化自身狹隘的信念、態(tài)度，從而導(dǎo)致“群體極化”現(xiàn)象。

第三，網(wǎng)絡(luò)參與加大了主體間的不平等，產(chǎn)生“數(shù)字鴻溝”，削弱了公共政策的代表性。數(shù)字鴻溝是指不同的主體在電信產(chǎn)品和服務(wù)上的差距。據(jù)2013年7月發(fā)布的第32次中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示，我國的互聯(lián)網(wǎng)普及率僅為44.1﹪，總體比例仍然不高。這也表明網(wǎng)絡(luò)技術(shù)依然掌握在少數(shù)人手中，在技術(shù)層面造成了人們獲取和利用信息的不平等；就網(wǎng)絡(luò)參與主體，參與公共政策制定積極性較高的人群呈現(xiàn)出以中青年為主，教育程度普遍較高，中等收入階層較為活躍等特點(diǎn)。網(wǎng)絡(luò)的話語權(quán)由受教育程度較高，掌握了網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的少數(shù)人控制。正如提姆·魯克所說：“數(shù)字鴻溝把整個(gè)社會(huì)劃分為信息的富有者和信息的貧困者，信息的所有者和信息的非所有者，以及第一世界和第三世界?！本W(wǎng)絡(luò)技術(shù)限制了網(wǎng)絡(luò)參與的主體范圍，是讓少數(shù)信息的富裕者替代大多數(shù)信息的貧困者參與公共政策的討論和決策，從而削弱公共政策的代表性。

3 改善網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下公民參與公共政策制定狀況的對(duì)策

網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的無過濾狀態(tài)，以及網(wǎng)絡(luò)輿論信息的非理性因素，不負(fù)責(zé)任的膨脹傾向，很容易使公共政策制定者造成主觀上的偏差，使得正常的民意表達(dá)不能得到應(yīng)有的重視和采納。應(yīng)當(dāng)從政府和公眾層面，綜合運(yùn)用法律和道德等手段規(guī)范公民網(wǎng)絡(luò)參與。

3.1 政府層面

第一，加強(qiáng)信息網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)建設(shè)，加快網(wǎng)絡(luò)脫貧進(jìn)程，跨越“數(shù)字鴻溝”。網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施是實(shí)現(xiàn)公民網(wǎng)絡(luò)參與的基本物質(zhì)條件。政府應(yīng)當(dāng)增加網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面的財(cái)政預(yù)算，將非網(wǎng)絡(luò)區(qū)域納入規(guī)劃，完善我國的網(wǎng)絡(luò)體系，擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)的輻射區(qū)域，從而加快整個(gè)社會(huì)的信息化進(jìn)程。加強(qiáng)硬件建設(shè)的同時(shí)，在關(guān)注網(wǎng)絡(luò)使用者的素質(zhì)提升。通過宣傳教育培訓(xùn)，讓眾多的信息貧困者掌握網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，增強(qiáng)利用信息資源的能力，進(jìn)而改變少數(shù)人參與制定公共政策的狀況，彌合“數(shù)字鴻溝”，體現(xiàn)公共政策的公共性價(jià)值取向。

第二，完善相關(guān)的配套政策法規(guī)，實(shí)現(xiàn)公民網(wǎng)絡(luò)參與的制度化和規(guī)范化。我國政府已經(jīng)頒布實(shí)施了一系列相關(guān)的法規(guī)條例，但是隨著網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展，有些條文規(guī)定滯后于現(xiàn)實(shí)的需要，認(rèn)定過于原則和籠統(tǒng)，缺乏可操作性。完善相關(guān)的配套政策法規(guī)是當(dāng)務(wù)之急，明確公民網(wǎng)絡(luò)參與的權(quán)利內(nèi)容和范圍，同時(shí)規(guī)定其所應(yīng)履行的義務(wù)，做到權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一。公民應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)參與，違反法律的禁止性規(guī)范，就必須承擔(dān)相應(yīng)地法律責(zé)任。通過構(gòu)建健康文明、合法有序的網(wǎng)絡(luò)制度環(huán)境，將公民網(wǎng)絡(luò)參與納入制度化參與的框架，從而保障公民網(wǎng)絡(luò)參與的有序性。

第三，將網(wǎng)絡(luò)渠道和傳統(tǒng)渠道相結(jié)合，建立開放性的政策制定系統(tǒng)。制定公共政策是政府與社會(huì)公眾相互作用的過程。公民通過政治參與表達(dá)利益主張，政府則分析處理信息并向公眾作出反饋，雙方通過信息和能量的交換達(dá)到政治系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡。網(wǎng)絡(luò)開辟了公民參與的新路徑，逐漸成為公共政策信息輸入的強(qiáng)勢(shì)來源。但是公民網(wǎng)絡(luò)參與并不是制定公共政策的決定性程序，其中的非理性、極群化等消極因素破壞了公共政策的常規(guī)制定程序。政府在鼓勵(lì)公眾運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)參與方式的同時(shí)，可以與傳統(tǒng)方式相結(jié)合。政府將公民網(wǎng)絡(luò)參與作為政策制定的基礎(chǔ)性階段，整合分類網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上的代表性意見，并把具有部分代表性的利益主張逐次升級(jí)到座談會(huì)、聽證會(huì)等程序進(jìn)行論證。通過傳統(tǒng)渠道和網(wǎng)絡(luò)渠道的有機(jī)結(jié)合，全面搜集公共政策制定所需的材料，充分體現(xiàn)公共政策的公共性。

3.2 公眾層面

第一，強(qiáng)化自身的權(quán)利意識(shí)。在傳統(tǒng)的信息傳播方式下，人們對(duì)于自己的權(quán)利主體角色認(rèn)識(shí)不夠，往往是被動(dòng)地接受公共政策。這種單向的公共政策制定過程不能充分地體現(xiàn)社會(huì)公共利益。人們可以借助網(wǎng)絡(luò)充分地表達(dá)自身的利益訴求。在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，人們應(yīng)當(dāng)端正自己的社會(huì)主人翁的地位，提高自身的媒介素養(yǎng)，積極行使政治參與的權(quán)利，尋求與公共政策制定者的有效溝通，從而實(shí)現(xiàn)公共政策的科學(xué)化、民主化。

第二，培養(yǎng)責(zé)任意識(shí)，自覺遵守網(wǎng)絡(luò)法律和倫理規(guī)范。公民的利益要求能夠經(jīng)網(wǎng)絡(luò)發(fā)送進(jìn)入政策系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)與政府的雙向交流。然而網(wǎng)絡(luò)的虛擬性在強(qiáng)化參與主體權(quán)利認(rèn)知的同時(shí)，稀釋了主體的責(zé)任意識(shí)。人們傾向于情緒化表達(dá)，這就容易造成參與秩序的混亂無序，導(dǎo)致公共政策制定的低效率。任何權(quán)利都是有邊界的，因此公民通過網(wǎng)絡(luò)參與公共政策制定的過程中，應(yīng)當(dāng)樹立網(wǎng)絡(luò)責(zé)任意識(shí)，自覺遵守網(wǎng)絡(luò)法律和倫理規(guī)范，形成制度化、規(guī)范化的公民網(wǎng)絡(luò)參與，實(shí)現(xiàn)公共政策的科學(xué)化、民主化。

“技術(shù)的變遷或進(jìn)步雖然并不直接導(dǎo)致社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，但卻構(gòu)成了社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的前提條件……技術(shù)的進(jìn)步使得某些特別的制度形式在技術(shù)上有了可能，如現(xiàn)代民主制度以通信技術(shù)的發(fā)展為其前提，沒有其進(jìn)步，在一個(gè)大國實(shí)行民主是不可想象的?！本W(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)的不可或缺的一部分，公民網(wǎng)絡(luò)參與是公民參與公共政策制定的新形式。借助“網(wǎng)絡(luò)”這個(gè)平臺(tái)，積極發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)參與的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)通過制度和網(wǎng)絡(luò)倫理體系限制網(wǎng)絡(luò)參與的負(fù)面效應(yīng)，探索出網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下政府治理新模式。

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