[摘要] 推行考核評價制度：通過對行政機關(guān)行政活動的量化評估，以此作為評價依法行政的重要尺度，已經(jīng)成為理論界與實務(wù)界的共識。從國務(wù)院頒布《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）到黨的十八大；法治政府建設(shè)的宏偉藍(lán)圖從“努力建設(shè)”發(fā)展為“基本建成”，全面推進依法行政各項工作變得更為緊迫，因此，立足區(qū)縣政府工作實際，對推進依法行政的實踐進行科學(xué)合理的評價，讓政府機關(guān)主導(dǎo)的依法行政考核，在現(xiàn)有體制機制框架內(nèi)取得實效，不僅是一種可貴的探索，更是迫在眉睫的一大課題。

[關(guān)鍵詞] 法治政府；依法行政；指標(biāo)體系

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.03.057

1 問題的提出

隨著形勢的發(fā)展，依法行政考核已從積極探索的軟性提倡，變?yōu)楸仨殞嵤┑匿撔月氊?zé)?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），中明確提出：“加強依法行政工作考核，科學(xué)設(shè)定考核指標(biāo)并納入地方各級人民政府目標(biāo)考核、績效考核評價體系，將考核結(jié)果作為對政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要內(nèi)容?！?/p>

有鑒于此，本文擬通過對依法行政考核理論與實踐兩個層面的深入分析，找尋當(dāng)前依法行政考核缺乏實效的根源；破解制約依法行政考核的瓶頸；探索新的依法行政考核評價機制；通過切實有效的評估，準(zhǔn)確反映出政府各個部門依法行政的實際。促使由政府機關(guān)主導(dǎo)的依法行政考核在現(xiàn)有的體制機制框架內(nèi)取得考核實效，彰顯依法行政考核區(qū)別于一般考核的獨特價值，以此作為當(dāng)前全面推進依法行政的突破口，確保和促進行政機關(guān)的依法行政工作。

2 現(xiàn)行依法行政考核中的問題及成因

2.1 從考核現(xiàn)狀中透視出的問題

2.1.1 考核機制尚未形成合力

2009年，中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中，明確提出：“建立科學(xué)合理的政府績效評估指標(biāo)體系和評估機制?！庇烧ㄖ茩C構(gòu)組織實施的依法行政考核，本應(yīng)成為政府績效考核的重要組成部分，考核結(jié)果也應(yīng)納入到政府績效考評之中。而實際工作中，區(qū)縣依法行政考核尚未納入政府績效考核之中，兩種考核仍然獨立開展。政府績效考核實施機構(gòu)，往往只對已有的依法行政考核指標(biāo)再次精煉后，另行組織考核。政府法制機構(gòu)組織的依法行政考核，區(qū)別于一般考核的獨特價值尚未得到充分認(rèn)同，現(xiàn)有考核評價資源尚未得到整合。而且在實際工作中過分夸大區(qū)縣之間差異，導(dǎo)致各區(qū)縣在適用于本區(qū)域的依法行政考核指標(biāo)的構(gòu)建上缺乏統(tǒng)一性，指標(biāo)的權(quán)重也各有不同，考核力度也存在很大差異，科學(xué)、規(guī)范的依法行政考核工作局面尚未形成。

2.1.2 社會公眾對政府主導(dǎo)的考核缺乏認(rèn)同

依法行政考核由行政機關(guān)獨立完成，在考核過程中缺乏公眾參與，特別是缺乏由專家、學(xué)者及媒體組成的第三方考核主體，這種以上級對下級評價為主的考核，導(dǎo)致了依法行政考核主體的單一化特征，弱化了社會公眾的需求對政府行為的導(dǎo)向性作用，依法行政的社會評價仍未納入考核評價體系。

由政府法制機構(gòu)組織各專項考核單位組成檢查組，以年終一次性書面方式進行考核，是當(dāng)前區(qū)縣政府依法行政考核中較為常見的形式。主要包括各部門自評、聽取匯報、查閱資料、專項職能部門和監(jiān)督員打分等環(huán)節(jié)，體現(xiàn)出傳統(tǒng)行政管理在行政理念與制度構(gòu)建方面封閉、單一的特征。考評標(biāo)準(zhǔn)由行政機關(guān)制定，考評的組織實施在政府系統(tǒng)內(nèi)部進行，考評結(jié)果也只在政府內(nèi)部進行公布。考核的封閉式運行使得考核在各個環(huán)節(jié)上缺乏理性的程序保障與制約，使得考核對象和社會公眾對考核缺乏信任和認(rèn)同感。如：杭州市余杭區(qū)的法治政府指標(biāo)體系及法治指數(shù)曾遭受國內(nèi)行政實務(wù)界和法學(xué)理論界的質(zhì)疑，其理由便是余杭區(qū)的法治指數(shù)是在余杭市政府的主導(dǎo)甚至是直接組織之下，進行依法行政考核指標(biāo)設(shè)計，再在政府主導(dǎo)下運用這套指標(biāo)體系對余杭區(qū)政府進行測評，選取的公眾代表也不具有普適性等。[1]

2.1.3 考核對制度執(zhí)行效果的檢測功能有限

建設(shè)法治政府，不僅依賴國家的立法質(zhì)量，更依賴于基層政府對法律法規(guī)貫徹實施的效果。目前，在推進依法行政工作中有一種傾向，[2] 認(rèn)為擺脫 “人治”的束縛，選擇“法治”的道路就是建章立制，在對“人治”的批判中，制度建設(shè)不斷得以強化。反映在依法行政考核領(lǐng)域，就是依法行政考核指標(biāo)主要集中于制度建設(shè)等容易測定的內(nèi)容，對制度的執(zhí)行情況，特別是行政機關(guān)工作人員依法行政的能力和水平尚無操作性強的考核方式?，F(xiàn)有法律規(guī)范難免出現(xiàn)漏洞，在無法依據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)范直接作出判斷時，區(qū)縣政府的工作人員往往容易以“根據(jù)法律規(guī)定“或者上面“有規(guī)定”為理由來拒絕當(dāng)事人的要求和希望。工作人員往往并不考慮當(dāng)事人的要求和希望是否正確，而是直接拿出法律或者上面規(guī)定予以拒絕，回避由其本身進行判斷。

在推進依法行政過程中，充分賦予行政機關(guān)以各種執(zhí)行手段，為其設(shè)定較為全面而周密程序的行政執(zhí)行法尚未頒布，行政機關(guān)在執(zhí)法依據(jù)不能充分發(fā)揮其調(diào)整、規(guī)制作用的情況下，往往以缺乏執(zhí)法依據(jù)為由而選擇“不作為”。行政人員難以能動地發(fā)現(xiàn)法律，依據(jù)法理作出判斷，受到那些毫無意義的抽象概念的限制和束縛是實務(wù)中仍然存在的現(xiàn)象。面對這類問題，現(xiàn)有的指標(biāo)難以進行有效考核，考核本身所帶來的導(dǎo)向作用使得各單位更專注于書面材料的完善，考核對依法行政工作實績的檢測功能大打折扣。考核結(jié)果未得到應(yīng)有的重視。

2.2 成因分析

2.2.1 依法行政考核的定位模糊

“處于社會轉(zhuǎn)型時期的我國政府，必須在維護和促進經(jīng)濟發(fā)展的同時，肩負(fù)起秩序行政的維護者、市場秩序的規(guī)制者、違法活動的制裁者等諸多角色，致力于消解誘發(fā)政治不穩(wěn)定的環(huán)境與條件，以確保政府順利地完成從傳統(tǒng)權(quán)威、魅力權(quán)威向法律權(quán)威、理性權(quán)威的轉(zhuǎn)換”。[3]我國采取的是“自上而下”的“政府推進型”的法治道路。推進依法行政的各項重點工作均由上級機關(guān)統(tǒng)一部署，但考核工作本身的推進卻是“自下而上”。目前，國務(wù)院頒布的幾份綱領(lǐng)性文件，僅是對考核工作提出宏觀性的要求，但在國務(wù)院層面并未開展此項工作，即國務(wù)院對地方政府暫無依法行政考核，也未對此項工作下發(fā)過任何指導(dǎo)性文件。權(quán)威性制度規(guī)范的缺乏，導(dǎo)致地方各級政府在組織實施依法行政考核過程中，因缺乏統(tǒng)一的制度保障與戰(zhàn)略上的宏觀視角，各自制定出的本區(qū)域內(nèi)有關(guān)依法行政考核的規(guī)范性文件，難免缺乏整體配合與協(xié)調(diào)，且考核制度僅僅針對考核本身，無法將考核看作一個系統(tǒng)工程，考核所需的組織結(jié)構(gòu)、保障機制的建立等深層次問題無法涉及，這也在一定程度上誘發(fā)了政府績效考核、依法行政考核等對某一部門承擔(dān)的工作進行重復(fù)評價等問題。

2.2.2 區(qū)縣政府參與型行政的缺失

盡管區(qū)縣政府在公眾參與、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)等領(lǐng)域做了許多有益的嘗試。但是，缺乏整體的制度安排以及政府在市場化過程中自身也被利益化等原因，參與型行政只能成為一種個別現(xiàn)象，甚至變?yōu)椴煌瑳Q策者根據(jù)需要選取的工具。政府往往將對其自身的考評作為一種純內(nèi)部管理行為：一方面，缺少公眾參與的思維傳統(tǒng)，少數(shù)人“拍板”決策的思維方式直接影響著考核的各項工作；另一方面，雖然來自社會民間的力量正在強烈地要求參與公共事務(wù)決策，并對現(xiàn)行體制造成一定程度的沖擊。

考核方式與指標(biāo)設(shè)計存在缺陷?？己吮旧硭鶐淼膶?dǎo)向作用使得各單位更專注于書面材料的完善，難免陷入以“制度貫徹制度”的模式中。在行政機關(guān)內(nèi)部，往往以管理者自居，依法行政作為成為行政機關(guān)用法律手段來管理“老百姓”的工具，其重點和對象是“治民”而非“治官”，這些固有思維方式與行為也對考核機制的建立，形成了極大的阻礙。

3 依法行政考核的對策研究

3.1 引進參與型考核評價機制

“對于行政活動本身的評價機制來說，不僅民眾的參與機制沒有滲入，而且政府系統(tǒng)內(nèi)部的民主參與機制也不夠完善。誠然，在價值觀多樣化的社會中，對于被迫應(yīng)對民眾需求的基層政府來說，往往很難有充裕的精力來進行科學(xué)的民主的行政評價機制的建構(gòu)。因此，以貫徹《實施綱要》和《行政許可法》為契機，建立和完善行政評價機制，確立評價過程中的公民參與，具有極其重要和深遠(yuǎn)的意義”。[4]

我們的社會與政治現(xiàn)實，決定了政府的參與甚至直接組織依法行政考核評議是無法改變的現(xiàn)實。政府雖然可以主導(dǎo)甚至組織依法行政考核指標(biāo)的設(shè)計與運作，但政府不是依法行政考核的唯一主體，不能用行政手段包辦這一工作，民眾和社會組織也不是依法行政考核的被動看客和接受者。因此，在依法行政考核評價中引入?yún)⑴c型機制，實現(xiàn)政府與公眾之間的良性互動，增強依法行政考核指標(biāo)的權(quán)威性與可信度勢在必行。政府、公民與社會組織等都是依法行政考核的參與者與責(zé)任者。

3.2 轉(zhuǎn)變單一考核評價方式

“在中國這樣一個主要依靠行政主導(dǎo)的發(fā)展中國家，推行法治與發(fā)展經(jīng)濟一樣，需要來自政府方面的強大動力。包括法治指標(biāo)在內(nèi)的較為全面的政績考核標(biāo)準(zhǔn)恰恰能夠提供這樣的動力”。[5]法治政府指標(biāo)體系，旨在通過對法治政府的精神實質(zhì)進行深入剖析和科學(xué)概括的基礎(chǔ)上，把法治政府的內(nèi)在要求分解、細(xì)化和量化，轉(zhuǎn)化為一個個可以測評的指標(biāo)，組成一個體系和系統(tǒng)。“從微觀上看，每一個指標(biāo)及其數(shù)值要求均具體而客觀，構(gòu)成了行政機關(guān)和公務(wù)員在法治政府的不同要求上清晰可辨的一個個努力目標(biāo)，只有達(dá)到或接近這一數(shù)值才能符合這一要求；從宏觀上看，法治政府的指標(biāo)體系綜合構(gòu)成了一個全方位的目標(biāo)要求，行政機關(guān)和公務(wù)員必須全面兼顧法治政府的各項要求，不能偏廢和失衡，否則同樣無法獲得好的分?jǐn)?shù)。法治政府指標(biāo)體系正是通過變虛為實、變抽象為具體，并通過宏觀與微觀的結(jié)合，把法治政府的原則要求轉(zhuǎn)化為易判別、可操作的具體標(biāo)準(zhǔn)，從而形成推進依法行政的內(nèi)在驅(qū)動力”。[6]正是在這個意義上，對法治政府指標(biāo)評估結(jié)果進行比較分析，可以及時發(fā)現(xiàn)制約和影響某一地區(qū)依法行政工作的主要問題、薄弱環(huán)節(jié)及其根源所在，從而制定相應(yīng)對策，使建設(shè)法治政府工作更有的放矢。依法行政考核指標(biāo)為法治政府建設(shè)提供了清晰的目標(biāo)，勾勒出具體達(dá)成目標(biāo)的現(xiàn)實路徑。對于難以量化的內(nèi)容應(yīng)注重檔案記錄，規(guī)范價值評判。這也成為依法行政考核取得實效的關(guān)鍵。許多制約工作發(fā)展的難點、重點問題總是在實際工作中暴露出來，離開了行政機關(guān)日常行政的各類具體信息，也就無法對政府的行政行為，依照依法行政考核指標(biāo)給予具體明確的考量與測評。把量化分析與價值判斷兩者有機結(jié)合起來，扭轉(zhuǎn)僅憑考核指標(biāo)直接決定考核結(jié)果的工作模式。注重考核評價結(jié)果。

4 依法行政考核方式的轉(zhuǎn)變

4.1 依法行政考核內(nèi)容的區(qū)分

依法行政考核指標(biāo)，實際上是用相對簡單的指標(biāo)對復(fù)雜的行為進行量化。在指標(biāo)設(shè)計上，將文件內(nèi)容直接轉(zhuǎn)化為考核指標(biāo)是較為常用的一種方法，在健全推進依法行政的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制等基礎(chǔ)性工作方面，的確可以將兩者等同起來。但在行政執(zhí)法等領(lǐng)域，我們面對的是執(zhí)法人員能動、復(fù)雜的執(zhí)法行為，影響執(zhí)法的因素種類繁多。這些復(fù)雜的執(zhí)法行為究竟如何通過考核進行評判，需要復(fù)雜的分析，很難用千篇一律的指標(biāo)方式給出確定的答案。如前所述，考核的內(nèi)容主要以國務(wù)院《意見》的規(guī)定為主，文件本身高度概括，有些為政策、倡導(dǎo)性條文，在行政執(zhí)法領(lǐng)域，很難通過以上文件來提煉出能夠檢測工作實績的考核指標(biāo)，如：在執(zhí)法體制創(chuàng)新、執(zhí)法能力建設(shè)、執(zhí)法效率提高、執(zhí)法程序規(guī)范、執(zhí)法效果判定、執(zhí)法隊伍建設(shè)、執(zhí)法形象轉(zhuǎn)變等方面，量化后的指標(biāo)難以反映其本質(zhì)要求，考核僅僅停留在表面上。執(zhí)法部門的大量無法量化的執(zhí)法行為只能通過考核人員將其記錄成一個個的執(zhí)法案例，接受更為科學(xué)、合理的評判，最終達(dá)到有效考核評估的目標(biāo)。

4.2 依法行政考核指標(biāo)的完善

依法行政考核指標(biāo)體系就是要構(gòu)建一個較為客觀、能為人們認(rèn)可與接受的衡量標(biāo)準(zhǔn)，以此來測量和評價某一地區(qū)、某一部門依法行政的狀況，相對準(zhǔn)確地把握一個階段內(nèi)推進依法行政的目標(biāo)設(shè)置是否合理，推進措施是否有效，從而對該地區(qū)、該部門法治政府的建設(shè)水平作出恰當(dāng)、準(zhǔn)確的評價，對謀劃法治政府建設(shè)的進程作出科學(xué)判斷。[7]同時，法治政府建設(shè)歸根結(jié)底是人們的科學(xué)實踐，法治政府的理念和精神要得到貫徹實施，就必然要細(xì)化為具體的工作要求，最終體現(xiàn)在人類的實踐活動中，成為人們?nèi)粘Ｉ钪胁豢煞指畹慕M成部門。尤其是就缺乏法治觀念、長期行政主導(dǎo)的傳統(tǒng)以及當(dāng)下龐大的行政公務(wù)人員隊伍，整體上而言依法行政的水平與素質(zhì)仍然有所欠缺的情形來看，更應(yīng)該通過依法行政考核指標(biāo)的細(xì)化來將高度抽象的法治政府具體化為廣大公務(wù)人員的行動準(zhǔn)則，使得抽象的依法行政變?yōu)榭吹靡娒弥木唧w的方法、步驟，變?yōu)榫哂锌刹僮餍缘囊?guī)范和可度量的指標(biāo)。

4.2.1 依法行政考核指標(biāo)的特征

4.2.1.1 指標(biāo)的導(dǎo)向性

依法行政考核指標(biāo)體系設(shè)計的初衷，是為了對各級行政機關(guān)依法行政的現(xiàn)狀作出客觀、公正地評價，從而全面加快法治政府建設(shè)的步伐。依法行政考核指標(biāo)把法治政府的大量工作要求，轉(zhuǎn)化為易判別、可操作的具體標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)各級行政機關(guān)朝著正確的方向前進，考核只是工作的手段，而絕非目的。通過測評看到自身的不足和差距，主動進行整改和完善，引導(dǎo)鞭策行政機關(guān)不斷改進自身工作，達(dá)到以評促建、以評助改的效果。

4.2.1.2 指標(biāo)的專業(yè)性

“對政府職能、行政規(guī)制必須客觀對待，并且，在立法層次、執(zhí)法層次和司法審查層次，必須有不同的標(biāo)準(zhǔn)”。[8]因為本文僅針對區(qū)縣政府的依法行政考核工作進行研究，所以，這里僅對執(zhí)法層面進行描述?！霸趫?zhí)法層面，應(yīng)該從適用法律規(guī)范來解決實際問題的視角來運用行政權(quán)，區(qū)分行政規(guī)制權(quán)力和行政給付權(quán)力，羈束性權(quán)力和裁量性權(quán)力，合法行使相應(yīng)的權(quán)力，并充分裁量，合理裁量，及時裁量”。[8]這體現(xiàn)了考核指標(biāo)設(shè)計的專業(yè)化趨勢，這就要求我們對林林總總的指標(biāo)進行區(qū)分和篩選，理清其相互之間的差異，找到它們之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，遴選出具有代表性，對建設(shè)法治政府至關(guān)重要的指標(biāo)，最終在經(jīng)過有序排列組合之后形成有機統(tǒng)一的整體。

4.2.1.3 指標(biāo)的動態(tài)性

考核指標(biāo)體系并非固定不變，它是隨著工作的推進而不斷調(diào)整、不斷充實的動態(tài)考核機制。在確立了全面系統(tǒng)的制度體系和指標(biāo)體系、評分標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，建立與當(dāng)年依法行政工作重點相適應(yīng)的動態(tài)調(diào)整機制，使考核制度的穩(wěn)定性與考核指標(biāo)的靈活性相結(jié)合，最大限度地客觀、全面反映當(dāng)年被考核單位推進依法行政工作的完成情況。依法行政考核指標(biāo)體系，是一個在實踐中不斷充實、完善，開放的指標(biāo)體系。在指標(biāo)初定時，難免受到意識與方法上的局限，出現(xiàn)指標(biāo)的檢測功能不強等不完善的地方，但在執(zhí)行過程中，一旦發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有指標(biāo)背離了指標(biāo)設(shè)計的初衷，需要結(jié)合工作實際及時對依法行政考核指標(biāo)作出調(diào)整，否則就會使得依法行政考核指標(biāo)陷于尷尬境地，自然也就無法發(fā)揮依法行政考核指標(biāo)對政府行政的制度保障作用。

4.2.1.4 指標(biāo)的程序性

“目前，我國行政法體系最大的缺陷就是統(tǒng)一的《行政程序法》缺位。沒有行政程序法規(guī)范整個政府的行為，法治政府的目標(biāo)就不可能實現(xiàn)”。[9]影響依法行政開展的問題是多方面的，其中最重要的問題恐怕還是保障行政行為平穩(wěn)、有效運行的行政程序的缺乏。行政機關(guān)大量的行政行為（如行政收費、行政征收、行政裁決、行政確認(rèn)、行政給付、行政獎勵等）因缺乏嚴(yán)格的程序規(guī)范，從而給某些行政人員留下了尋私、濫權(quán)的空間。因此，應(yīng)將各項程序性規(guī)定轉(zhuǎn)化為考核指標(biāo)，對行政機關(guān)是否公開其活動的依據(jù)、過程以及結(jié)果；作出行政行為是否說明理由，并告知相對人權(quán)利；作出影響相對人權(quán)益的行為，是否充分聽取相對人的意見；特別是作出對相對人不利的行為時，是否聽取了他們的陳述和申辯；行政公務(wù)人員履行職責(zé)，與行政相對人存在利害關(guān)系時，是否回避等問題進行考核。

4.2.2 依法行政考核指標(biāo)的分類

在區(qū)縣政府層面，依法行政考核指標(biāo)體系，可以根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)進行不同的分類，如根據(jù)考核對象不同，分為行政執(zhí)法類考核指標(biāo)與街道辦事處類考核指標(biāo)；根據(jù)考核期限不同，分為日?？己酥笜?biāo)與年終考核指標(biāo)；根據(jù)考核指標(biāo)性質(zhì)的不同，分為制度建設(shè)等基礎(chǔ)性指標(biāo)與制度執(zhí)行等效果性指標(biāo)。

4.2.2.1行政執(zhí)法類考核指標(biāo)與街道辦事處類考核指標(biāo)

考核對象首先應(yīng)具備行政主體資格，即能以自己的名義獨立行使職權(quán)并對外承擔(dān)法律責(zé)任。行政執(zhí)法部門與街道辦事處都直接與行政相對人打交道、行政行為與群眾利益直接相關(guān)。劃分兩者的區(qū)別主要在于是否具備執(zhí)法權(quán)，不同性質(zhì)、不同類別的考核對象應(yīng)適用于不同的考核指標(biāo)。對于執(zhí)法部門考核指標(biāo)側(cè)重于對推行行政執(zhí)法責(zé)任制，規(guī)范執(zhí)法行為的考查，而對于街道辦事處則側(cè)重于對防范和化解社會矛盾等問題的考核。

4.2.2.2 日?？己酥笜?biāo)與年終考核指標(biāo)

日?？己酥笜?biāo)是對行政機關(guān)日常履行崗位職責(zé)和完成任務(wù)情況進行的考察和數(shù)據(jù)收集，確保相關(guān)部門按時按質(zhì)完成相應(yīng)工作，離開了行政機關(guān)日常行政的各類具體信息，也就無法對政府的行政行為，依照依法行政考核指標(biāo)給予具體明確的考量與測評。年終考核指標(biāo)主要針對工作周期較長，在短時間內(nèi)無法完成的工作進行設(shè)計。如：法律法規(guī)的貫徹實施工作，對其宣傳培訓(xùn)的形式、人數(shù)、相關(guān)材料的發(fā)放等數(shù)據(jù)均可以在日常完成收集，但對于現(xiàn)有工作模式的轉(zhuǎn)換，執(zhí)法依據(jù)的完善等事項則有賴于相關(guān)配套制度的頒布施行，以及對執(zhí)法部門在運用條文中暴露出的問題進行分析、匯總，這些內(nèi)容則很難在短時間內(nèi)完成。區(qū)分日?？己酥笜?biāo)與年終考核指標(biāo)的目的，在于將能夠量化的考核內(nèi)容盡可能在平時完成數(shù)據(jù)的收集，防止年終一次性指標(biāo)收集所帶來的偏差。

4.2.2.3 制度建設(shè)等基礎(chǔ)性指標(biāo)與制度執(zhí)行等效果性指標(biāo)

如前所述，目前依法行政考核主要涉及國務(wù)院《意見》確定的七個方面的內(nèi)容，其中提高行政機關(guān)工作人員依法行政的意識和能力等內(nèi)容側(cè)重于領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制的建立，主要包括本機關(guān)主要負(fù)責(zé)人，是否為推進依法行政工作的第一責(zé)任人，本部分是否起草了年度推進依法行政實施方案及其任務(wù)分解書等。這些內(nèi)容多為推進依法行政的基礎(chǔ)性工作，以制度建立等書面材料為主，考核指標(biāo)變動性較小。而對堅持依法科學(xué)民主決策、嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法等內(nèi)容，除決策程序、執(zhí)法程序本身因不斷規(guī)范，每年都有新要求外，其考核指標(biāo)主要側(cè)重于對決策、執(zhí)法制度執(zhí)行，取得效果的考查。尤其在現(xiàn)階段，各項制度紛紛建立，而制度的生命在于執(zhí)行，考核應(yīng)強調(diào)各項制度的運轉(zhuǎn)，提高貫徹落實各項制度的執(zhí)行力。

4.2.3 依法行政考核指標(biāo)的操作

在運用依法行政考核指標(biāo)構(gòu)建法治政府的過程中，必須注意的一個問題是不能將依法行政考核指標(biāo)機械化、絕對化。依法行政考核指標(biāo)是法律規(guī)范具體化的產(chǎn)物，是為了解決法律的可操作性而科學(xué)設(shè)定的一系列可量化的指標(biāo)，量化后的指標(biāo)不能與相關(guān)依據(jù)直接等同起來。因此，運用依法行政考核指標(biāo)，不能完全脫離行政法的基本理論、基本原則。依法行政考核指標(biāo)的施行需要接受一般行政法治原則的指導(dǎo)，需要參照行政法律法規(guī)，要在嚴(yán)格遵守依法行政考核指標(biāo)的基礎(chǔ)上，保持適當(dāng)?shù)囊婪ㄐ姓己酥笜?biāo)的彈性。

4.2.3.1 數(shù)據(jù)收集

收集整理與測評相關(guān)的材料數(shù)據(jù)，是順利進行法治政府評估的重要前提，能不能收集整理出真實有效的材料，直接關(guān)系到法治政府評價結(jié)果的可信度，同時收集整理的材料也是法治政府評估最重要的參考依據(jù)?？己藬?shù)據(jù)主要來源于各個單位的存檔記錄以及相關(guān)部門的統(tǒng)計，根據(jù)其權(quán)威性和可信度的不同，有些數(shù)據(jù)和材料可以直接作為測評的支撐材料，有些需要經(jīng)過分析和研究后，轉(zhuǎn)換為考核指標(biāo)。不可否認(rèn)，與經(jīng)濟現(xiàn)象等其他社會現(xiàn)象相比，對法治建設(shè)進行定量分析要更為復(fù)雜，數(shù)據(jù)獲得也十分困難。這一方面要求我們能夠通過深入研究，真正理解和掌握法治與法治政府的內(nèi)在要求及其運作規(guī)律，把對法治政府建設(shè)的定量分析建立在科學(xué)基礎(chǔ)之上；另一方面要求充分收集和積累法治政府建設(shè)的數(shù)據(jù)，必要時由專門機構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)查、收集和分析。[10]

因此，我們應(yīng)暢通數(shù)據(jù)采集或供給渠道，對由專門機構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)查、收集、整理、保存的數(shù)據(jù)實施數(shù)據(jù)共享。必須強調(diào)的是，長期以來，在我國的行政實踐中，存在較為嚴(yán)重的形式主義傾向。如果依法行政考核指標(biāo)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集與整理受到這種不良傾向的影響，勢必影響到依法行政考核結(jié)果的真實性，從而使依法行政考核指標(biāo)的合法性基礎(chǔ)從根本上受到動搖。因此必須確保信息收集的真實、準(zhǔn)確。

4.2.3.2 現(xiàn)場調(diào)查

依法行政考核是開放式的考核，要吸收社會大眾參與到測評當(dāng)中來，而不能閉門造車，對著一大堆的數(shù)據(jù)材料倉促盲目地得出評估結(jié)果。現(xiàn)場實地調(diào)查，可以深刻認(rèn)識到當(dāng)?shù)鼗蛟摬块T依法行政的真實水平，發(fā)現(xiàn)客觀存在的問題，防止造假行為，避免出現(xiàn)考核分?jǐn)?shù)高，但當(dāng)?shù)氐娜嗣袢罕娫孤曒d道的尷尬局面，從而降低了法治政府評價指標(biāo)體系的權(quán)威性和可信度。在現(xiàn)場調(diào)查時，要擴大調(diào)查的范圍，既要邀請有關(guān)專家參與論證，也要深入到基層，傾聽當(dāng)?shù)厝罕姷穆曇簟柧碚{(diào)查要具有代表性，要走訪不同行業(yè)，選擇傾聽不同職業(yè)、年齡和文化程度人群對于依法行政的意見和建議。調(diào)查要堅持實事求是和客觀中立的原則，排除不相關(guān)因素的干擾，要充分考慮民意，反映民情，表達(dá)民愿。

4.2.3.3 分析匯總

在科學(xué)、民主的考核評價中，考核結(jié)果取決于多方因素制約，最終在對相關(guān)數(shù)據(jù)的分析匯總中得出考核分?jǐn)?shù)。從日?？己伺c集中考核中搜集、調(diào)取的數(shù)據(jù)材料首先由考核人員進行初步判斷，對于還沒有收集到的材料繼續(xù)進行信息補充，對已經(jīng)收集整理好的材料進行整理分類，重點核實相關(guān)數(shù)據(jù)信息的真實性、準(zhǔn)確性。對分類整理好的數(shù)據(jù)進行錄入，合理確定權(quán)重和分值，既包括每一個大項在整個評估體系當(dāng)中的分值，也具體到每一個小指標(biāo)所對應(yīng)的分值。根據(jù)相關(guān)證明材料，評估其是否符合該指標(biāo)的要求及程度，并進而劃分每個指標(biāo)所對應(yīng)的等級檔次，在這個標(biāo)準(zhǔn)下酌情給出相應(yīng)的分值。

4.3 依法行政考核檔案的推行

依法行政考核取得實效的關(guān)鍵在于推行考核指標(biāo)進行量化評價的同時，對于不適宜用考核指標(biāo)進行量化評估的工作進行日?？己?。許多制約工作發(fā)展的難點、重點問題總是在實際工作中暴露出來，離開了行政機關(guān)日常行政的各類具體信息，也就無法對政府的行政行為依照依法行政考核指標(biāo)給予具體明確的考量與測評。特別是行政執(zhí)法人員依法行政的能力和水平也總是結(jié)合實際案例才能評判，為此，應(yīng)該推行依法行政檔案制度，對考核所需的數(shù)據(jù)進行日常采集，確保被考核單位在相應(yīng)的時間節(jié)點完成對應(yīng)的工作，收集的信息涉及各級政府機關(guān)依法行政的成績與缺點、教訓(xùn)與經(jīng)驗，各級各類行政公務(wù)人員依法行政的實際狀況，行政相對人對政府機關(guān)和行政公務(wù)人員依法行政的期望與要求等。

對依法行政工作中難以量化或通過考核指標(biāo)進行考核效果不理想的工作進行甄別，通過對其分析，查找原因，找出對策，突破因考核指標(biāo)不斷改良而漸漸形成的設(shè)計瓶頸，從而扭轉(zhuǎn)僅憑考核指標(biāo)直接決定考核結(jié)果的工作模式。同時，只有借助執(zhí)法監(jiān)督的日?？己耍拍芴岣呖己嗽u議的專業(yè)化水平。以行政執(zhí)法為例，行政執(zhí)法涵蓋行政許可、確認(rèn)、處罰、強制、給付等各種行政行為，是行政機關(guān)履行法定職責(zé)的主要途徑和方式，也是當(dāng)前法治政府建設(shè)的最重要環(huán)節(jié)之一。

隨著我國法律體系的形成，法律、法規(guī)、規(guī)章的實施問題越來越突出，而大量的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和政府規(guī)章是由行政機關(guān)執(zhí)行和監(jiān)督執(zhí)行的。對于行政執(zhí)法領(lǐng)域的監(jiān)督應(yīng)該成為考核評議的重點。目前，較為通行的做法是由政府法制機構(gòu)具體組織實施考核評議工作，對行政執(zhí)法進行指導(dǎo)和監(jiān)督本是政府法制機構(gòu)的工作職責(zé)，區(qū)縣政府都設(shè)有執(zhí)法監(jiān)督隊，在執(zhí)法監(jiān)督過程中進行日?？己藬?shù)據(jù)的采集是其履行應(yīng)有的職責(zé)。但是，與各個執(zhí)法部門相比，目前的執(zhí)法監(jiān)督鮮有全程參與執(zhí)法的事中監(jiān)督，而多以案卷評查、重大處罰備案等方式進行事后監(jiān)督。要想發(fā)現(xiàn)推進依法行政中的問題，尤其是執(zhí)法領(lǐng)域的深層次問題，使日常考核發(fā)揮實效，應(yīng)進一步增強監(jiān)督工作的專業(yè)化水平，監(jiān)督人員首先要熟知某一執(zhí)法領(lǐng)域的執(zhí)法事項，操作規(guī)程等。由于執(zhí)法部門間執(zhí)法事項的差異很大，以北京市東城區(qū)為例：在全部36個執(zhí)法主體中，執(zhí)法事項最多的工商分局1284項，執(zhí)法事項最少的保密局兩2項，沒有行政許可的5家，沒有行政處罰的2家，在這一點上，在增強執(zhí)法監(jiān)督的力量的同時，更應(yīng)合理進行人員配備。

5 結(jié)語

推行依法行政考核評議，對行政機關(guān)在履行職責(zé)過程中，是否遵循法治規(guī)范與法治精神行使權(quán)力；使違法、不當(dāng)行為受到追究，行政權(quán)力受到約束。妥善維護公共利益是法治政府建設(shè)進入新階段所必然出現(xiàn)的產(chǎn)物，讓考核評議真正發(fā)揮實效是政府法制機構(gòu)不可推卸的責(zé)任。

在法治政府的宏偉藍(lán)圖已經(jīng)逐步顯現(xiàn)，時代已不可逆轉(zhuǎn)地跨入法制社會的今天，通過積極推行考核評價制度，發(fā)現(xiàn)制約和影響某一地區(qū)依法行政工作的主要問題、薄弱環(huán)節(jié)及其根源所在，已經(jīng)成為法治政府建設(shè)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，隨著這一制度實效性的發(fā)揮，行政機關(guān)更應(yīng)嚴(yán)格遵循法治精神。誠如楊建順?biāo)f“現(xiàn)代行政法的價值體現(xiàn)在以權(quán)力制約權(quán)力，以權(quán)利抗衡權(quán)力，以權(quán)利的深度、廣度來抗衡權(quán)力的力度、強度”。[11]

參考文獻(xiàn)：

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[作者簡介]王宇（1982— ），男，北京市東城區(qū)人民政府法制辦公室行政執(zhí)法監(jiān)督隊隊長（正科），中國人民大學(xué)法學(xué)碩士。