[摘要]土地方面的法律正在緊鑼密鼓的醞釀與修改之中，《土地管理法》將修改的重點(diǎn)放在了提高土地補(bǔ)償費(fèi)上，這也成為這次修改的亮點(diǎn)。土地改革是治理農(nóng)村體制的根本，“如何改革”、“以怎樣的方式改革”已經(jīng)成為現(xiàn)今不同農(nóng)村體制觀點(diǎn)學(xué)者共同的話題，本文從土地補(bǔ)償費(fèi)用過低問題出發(fā)，對中外土地補(bǔ)償狀況進(jìn)行對比，提出相應(yīng)的對策與想法，十八屆三中全會(huì)后，從根本上保證農(nóng)民的土地利益，增加農(nóng)民收入成為一大重點(diǎn)，而土地補(bǔ)償費(fèi)問題具有很大的討論性，我們從法理的范圍，對這一問題進(jìn)行思考。

[關(guān)鍵詞]補(bǔ)償費(fèi)用；社保資金；土地財(cái)政

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.03.046

1 農(nóng)村征收中的補(bǔ)償費(fèi)問題

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，越來越多的農(nóng)村群眾涌向城市，在推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，增加了社會(huì)壓力，城市向周邊土地?cái)U(kuò)張，土地征收范圍增加，農(nóng)村集體土地一旦被征用，除了補(bǔ)貼以及補(bǔ)償款之外，被征收農(nóng)民幾乎無收入可言，因此我認(rèn)為現(xiàn)在征地制度的主要缺陷可以說就是補(bǔ)償費(fèi)用過低。土地補(bǔ)償費(fèi)是一種對土地所有權(quán)的失去給予的補(bǔ)償，因此該項(xiàng)補(bǔ)償按照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)歸集體所有，即歸土地所有權(quán)所在的集體組織所有。依照法律規(guī)定，農(nóng)村耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)按土地畝數(shù)計(jì)算，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為土地補(bǔ)償費(fèi)等于該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值乘以補(bǔ)償倍數(shù)。自2004年10月起該項(xiàng)費(fèi)用已被國務(wù)院28號決定解禁準(zhǔn)許集體經(jīng)濟(jì)組織在內(nèi)部分配，以更大的保護(hù)公平公正的原則，集體組織內(nèi)部進(jìn)行分配辦法各省有不同的規(guī)定，有的省甚至還沒有具體規(guī)定。但分配的主要守則是按村民自治原則，是由2/3多數(shù)以上村民進(jìn)行表決，最終決定分配方案。

2004年10月底，國務(wù)院發(fā)布決定，提出要為失地農(nóng)民解決社保這一重大問題，2006年4月國土部提出新措施，對于沒有解決社保資金的地區(qū)不得批準(zhǔn)征地，至此我國農(nóng)民有了社保資金的強(qiáng)制性規(guī)定作為保障，土地補(bǔ)償費(fèi)用中就此新增加了一個(gè)補(bǔ)償項(xiàng)目—社保資金，并且規(guī)定社保補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不得低于低保標(biāo)準(zhǔn)，由國務(wù)院授權(quán)的省級人民政府制定具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和辦法。這些做法都是為了保護(hù)失地農(nóng)民的基本生活，維持基本生活秩序，僅僅如此，無法提高失地群眾的生活質(zhì)量，對于一些年紀(jì)較大的孤寡老人來說，這費(fèi)用可能還不夠去一次醫(yī)院的開銷多。

現(xiàn)如今，補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低已成眾所周知的問題，并且，目前農(nóng)民被征收土地的最大問題是面臨與城市土地“同地不同價(jià)”的地位，以至于農(nóng)民無法享有土地征收后產(chǎn)生的比如增值等隱性利益，利益補(bǔ)償?shù)姆秶浅＊M隘。依照國家標(biāo)準(zhǔn)，按照土地固有平均產(chǎn)值為基數(shù)計(jì)算，是不太科學(xué)的，隨著社會(huì)問題的變化發(fā)展，以固有產(chǎn)量為補(bǔ)貼，一次性給付以后幾年幾十年可能產(chǎn)生的價(jià)值，也是是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?。作為土地的?shí)用價(jià)值，在任何時(shí)期任何方式的副作用下都可能會(huì)產(chǎn)生變化，包括農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格浮動(dòng)，是難以揣測的。因此，單純的一次性補(bǔ)給費(fèi)用我認(rèn)為是不合理的。美國《財(cái)產(chǎn)法》中規(guī)定，合理的賠償，是指賠償業(yè)主一個(gè)公平合理的市場價(jià)格，包括財(cái)產(chǎn)的本身價(jià)值和可預(yù)見的未來收益的資產(chǎn)，按照之前征收計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)征地補(bǔ)償?shù)氖袌鰞r(jià)格，不僅彌補(bǔ)了現(xiàn)有土地被征用的基本價(jià)值，還要考慮補(bǔ)償土地可能預(yù)見到的未來價(jià)值，除此之外征地補(bǔ)償必須考慮到會(huì)造成的損失。例如在美國因征地需要搬遷的農(nóng)戶不僅可以獲得免費(fèi)咨詢，還可以獲得到達(dá)新地點(diǎn)后的幫助費(fèi)，法律在保障農(nóng)民土地權(quán)益方面規(guī)定得相當(dāng)詳細(xì)。我們可以從中西方的比較中，獲得一些靈感，進(jìn)行一些科學(xué)的借鑒。

2 對補(bǔ)償費(fèi)過低所引起的思考

如今的關(guān)鍵問題我們已經(jīng)提到，即農(nóng)民難享土地增值之利。北京大學(xué)法學(xué)院副院長沈巋認(rèn)為，土地增值通常并不是農(nóng)民投入形成的，而是政府或開發(fā)商投入資金對周邊地區(qū)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)等諸多因素造成的。農(nóng)民對于土地投入很大，理應(yīng)對農(nóng)民進(jìn)行全方面的回報(bào)，但是我們是否忽略了社會(huì)的作用呢。同時(shí)，我認(rèn)為土地補(bǔ)償方式比較單一，應(yīng)當(dāng)豐富補(bǔ)償方式，使其多元化并存。其后續(xù)可產(chǎn)生的問題例如農(nóng)民失去土地后應(yīng)該獲得什么樣的幫助措施呢，農(nóng)民想要開展其他的生活方式肯定會(huì)遭遇困難，怎么樣才能幫助他們走出這種困境呢，這些產(chǎn)生的后續(xù)問題是由國家規(guī)定還是由國家授權(quán)地方政府規(guī)定呢，我國的相關(guān)規(guī)定都沒有詳細(xì)的說明。

韓國、津巴布韋等國家利用債權(quán)補(bǔ)償制度來解決征地補(bǔ)償問題，債券補(bǔ)償制度是韓國在征用土地補(bǔ)償上的一種新形式。韓國在1991年修訂后的《土地征用法》中規(guī)定：對于土地征用和使用的補(bǔ)償，除其他法律的特別規(guī)定以外，原則上要以現(xiàn)金進(jìn)行支付。但是，如果項(xiàng)目人是國家、地方公共團(tuán)體、公共團(tuán)體、土地公社及由總統(tǒng)令指定的如道路公社一類的政府投資機(jī)構(gòu)時(shí)，在土地所有人及利害相關(guān)人同意的情況下，在補(bǔ)償金超過總統(tǒng)令規(guī)定的部分時(shí)，該超過的部分可以用該項(xiàng)目人發(fā)行的債券進(jìn)行補(bǔ)償，債券的償還期限為 5年以內(nèi)，利率應(yīng)該高于債券發(fā)行時(shí)的一年定期儲(chǔ)蓄利率。英國的土地征用被稱為“強(qiáng)制收買”。英國對土地征用的補(bǔ)償作了較詳盡的規(guī)定，其中土地征用補(bǔ)償原則是：土地征用補(bǔ)償以愿意買者與愿意賣者之市價(jià)為補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)，補(bǔ)償以相等為原則，損害以恢復(fù)原狀為原則。由此可以看出，國外的土地執(zhí)行度相對成熟和完善，對于征收的主體客體都有嚴(yán)格的條件。

我國可以借鑒這些做法，利用發(fā)行土地債券的形式，對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，增加補(bǔ)貼形式多樣化，讓農(nóng)民進(jìn)行自愿的選擇?？梢砸罁?jù)征收土地?cái)?shù)量按比例發(fā)放土地債券，村民可以以低價(jià)購買的形式買入，依照固定利率固定時(shí)間，在規(guī)定年限內(nèi)兌出，還可以彈性的規(guī)定時(shí)間段，在土地征收后的增值期間，可以適當(dāng)?shù)奶岣呃?，幫助農(nóng)民獲益。這樣自愿靈活的形式，可以幫助土地開發(fā)者籌集資金，在短時(shí)間內(nèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，同時(shí)可以彌補(bǔ)提高土地補(bǔ)償金的過程中導(dǎo)致的資金短缺，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并且對于農(nóng)民群眾來說利率高風(fēng)險(xiǎn)小，在一定程度上幫助提升生活質(zhì)量，在一定程度上利國利民。

與此同時(shí)，可以給他們更多的機(jī)會(huì)參加到再就業(yè)活動(dòng)中去，2006年以來，江蘇、海南、烏魯木齊等地的人大代表，紛紛就失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)提出議案以及優(yōu)惠政策，專家學(xué)者都非常重視失地農(nóng)民的再收入問題。我認(rèn)為我們可以在征收土地后，該土地新的使用主體不論是項(xiàng)目還是工程都可以采取優(yōu)先聘用的形式，為一些雖然失去土地但是有能力者安排相關(guān)崗位，要大力發(fā)展農(nóng)村成人教育，大力開展農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，增強(qiáng)農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的能力。增加他們的收入，拓寬增收渠道，盡量避免造成由于失地產(chǎn)生的矛盾激化，導(dǎo)致對政府的信任危機(jī)。比如為建學(xué)校而進(jìn)行征地的當(dāng)?shù)卮迕?，可以在學(xué)校里通過進(jìn)行一些力所能及的勞動(dòng)來獲取收入，例如學(xué)校清潔工、維修工等，幫助他們增加額外的收入。以及失地農(nóng)民群眾中的不再需要的農(nóng)作物器械，包括收割機(jī)等機(jī)器設(shè)備可以予以一定價(jià)格的收購回收，既可以對這些農(nóng)民群眾一定的補(bǔ)貼，又可以低價(jià)賣給更需要的群眾，福澤他人。但是，這都無法解決農(nóng)民的根本問題，前面我們多次講到，土地的增值之利農(nóng)民無法享有，要想使土地真正產(chǎn)生循環(huán)效益模式，帶動(dòng)土地進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場，促進(jìn)土地效益增加，盤活土地行情，是幫助解決目前土地二元化、市場扭曲的重要方向。

3 結(jié)束語

要想保障農(nóng)村土地的可持續(xù)利用，就必須在土地改革上下些苦功夫。首先在國家政策上必須落實(shí)，我國國家法律要出臺相關(guān)政策對于城鄉(xiāng)農(nóng)村同地不同價(jià)的現(xiàn)象進(jìn)行適當(dāng)?shù)母淖?，現(xiàn)如今一些人稱土地補(bǔ)償費(fèi)為吃老本，土地補(bǔ)償費(fèi)對于他們來講是今后生活的依靠，失去了土地所有權(quán)相當(dāng)于失去了土地這一活的生活來源，并沒有從根本上幫助農(nóng)民享受土地改革之美，只是一定程度上的經(jīng)濟(jì)幫助而已，而且政府在土地征收時(shí)也不乏徇私舞弊的現(xiàn)象的產(chǎn)生，在當(dāng)?shù)卮蟾恪巴恋刎?cái)政”的情況也出現(xiàn)過，不僅損害了農(nóng)民的利益，還降低了政府的公信力，導(dǎo)致土地矛盾的激化，只有做到公開、透明、系統(tǒng)才能將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展貫徹好。我國法律就缺乏相應(yīng)的監(jiān)管手段，如果不能將其程序法律化、程序化、透明化，只會(huì)陷入矛盾的惡性循環(huán)。

農(nóng)村土地補(bǔ)償費(fèi)的保護(hù)是農(nóng)村土地法制的重要內(nèi)容，是土地制度中難以替代、簡化的重要環(huán)節(jié)，是關(guān)乎于約7億農(nóng)民根本權(quán)益的重要內(nèi)容，是無法忽視的重要環(huán)節(jié)。十七屆三中全會(huì)以來，大力加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)成為又一個(gè)重要而鮮明的話題，這并非老生常談，而是在社會(huì)不斷前進(jìn)中的重要目標(biāo)——促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。我們要在在借鑒外國現(xiàn)金土地法律機(jī)制的基礎(chǔ)上，制定相關(guān)的保護(hù)機(jī)制已經(jīng)法律法規(guī)，更要不斷加強(qiáng)群眾監(jiān)督，建立成熟的層級遞進(jìn)的保護(hù)制度，從更多方面進(jìn)行監(jiān)管。研究保護(hù)農(nóng)民補(bǔ)償費(fèi)問題有著重要意義，我始終相信，在堅(jiān)持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的道路上，不停的改革創(chuàng)新，就是保障農(nóng)民根本權(quán)利的重要途徑，在不久的將來一定會(huì)是促進(jìn)發(fā)展鏗鏘有力的力量。

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[作者簡介] 馬婧（1991- ），女，陜西西安人，西安財(cái)經(jīng)學(xué)院法學(xué)院研究生。研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制。