邵四通

摘要：2014年教育部根據(jù)財政部頒發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》印發(fā)了《教育部關(guān)于做好〈行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）〉實施工作的通知》。針對目前高等學(xué)校財務(wù)管理中的內(nèi)部控制薄弱的現(xiàn)象，本文提出了若干控制途徑和措施。

關(guān)鍵詞：高校財務(wù) 內(nèi)部控制 監(jiān)督

近年來，隨著社會的不斷進(jìn)步以及經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，我國高校經(jīng)歷了前所未有的大發(fā)展時期，數(shù)量和種類不斷增多、在校生人數(shù)和經(jīng)費收支規(guī)模不斷擴(kuò)大、所涉及的經(jīng)濟(jì)活動和業(yè)務(wù)事項日益復(fù)雜。同時國家財政改革使得以部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購、非稅收入管理、政府收支分類、國有資產(chǎn)管理等為主線的公共財政改革陸續(xù)實施，促使高校的財務(wù)會計和管理工作轉(zhuǎn)向提高資金的使用效率和效果上來。高校內(nèi)部管理水平的高低，直接影響到生存發(fā)展和預(yù)防腐敗等重大問題。

1 我國內(nèi)部控制框架體系重要意義

在國際趨同愈演愈烈的今天，學(xué)習(xí)借鑒國際內(nèi)部控制領(lǐng)域最權(quán)威的COSO框架是我國內(nèi)部控制發(fā)展的必經(jīng)階段。1992年9月，美國COSO委員會頒布的指導(dǎo)內(nèi)部控制實踐的綱領(lǐng)性文件《內(nèi)部控制——整體框架》（COSO報告）指出了內(nèi)部控制構(gòu)成要素有控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)控等五個相互聯(lián)系的方面?？刂骗h(huán)境是內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，和風(fēng)險評估、控制活動以及信息與溝通相互促進(jìn)協(xié)調(diào)，而監(jiān)控則為整個內(nèi)控過程提供了保障，確保經(jīng)濟(jì)活動有效地運(yùn)行。

黨的十八屆三中全會提出要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，2014年我國行政事業(yè)單位開始實行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下筒稱為《內(nèi)控規(guī)范》），這標(biāo)致著我國行政事業(yè)單位有了自己的內(nèi)部控制指引。《內(nèi)控規(guī)范》在中國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范體系中處于最高層次，起統(tǒng)馭作用，描繪了行政事業(yè)單位建立與實施內(nèi)部控制必須建立的框架結(jié)構(gòu)，規(guī)定了內(nèi)部控制的目標(biāo)、原則、要素等基本要求，是高校制定內(nèi)部控制框架的基本依據(jù)。為推動、指導(dǎo)各教育行政事業(yè)單位進(jìn)一步完善內(nèi)部控制、提高管理水平，2013年教育部根據(jù)財政部頒發(fā)的《內(nèi)控規(guī)范（試行）》印發(fā)了《教育部關(guān)于做好〈行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）〉實施工作的通知》，有助于高校加強(qiáng)內(nèi)部控制，提高內(nèi)部管理水平，促進(jìn)其健康有序發(fā)展。

高校財務(wù)內(nèi)部控制是為了保證學(xué)校的教學(xué)工作以及其他事業(yè)活動能正常開展和有效運(yùn)行，保護(hù)學(xué)校資產(chǎn)的安全完整，反映學(xué)校事業(yè)收入支出狀況，防止錯誤和舞弊行為的發(fā)生，保證會計信息資料的正確可靠，提高財務(wù)管理水平和經(jīng)費使用效率而制定的一系列具有控制職能的方法、措施和程序。與企業(yè)在財務(wù)方面的內(nèi)部控制相比，雖然在保證財務(wù)報告真實完整、遵循國家有關(guān)法律法規(guī)方面基本一致，但由于高校內(nèi)部存在著多種管理模式和經(jīng)營實體，其內(nèi)部控制也就具有自身的特點，現(xiàn)如今，高校內(nèi)部的收入支出復(fù)雜多樣化，資金來源用途也呈現(xiàn)多元化。高校財務(wù)的內(nèi)部控制已成為高校財務(wù)戰(zhàn)略目標(biāo)重要內(nèi)容。

2 高校財務(wù)內(nèi)部控制的現(xiàn)狀

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和教育體制改革的深化，高等教育逐漸被推向市場機(jī)制的運(yùn)行軌道上，政府不再對高校教育事業(yè)大包大攬，而是政教分開，適度放權(quán)于高校，使高校的資源配置得到充分的優(yōu)化與發(fā)揮。但是許多高校管理層對會計工作的管理意識比較淡薄，在經(jīng)濟(jì)管理活動中存在許多漏洞，比如資金支付的審批與執(zhí)行、預(yù)算編制（含預(yù)算調(diào)整）與預(yù)算審批、固定資產(chǎn)及物資的采購、驗收與款項支付等不相容職責(zé)未嚴(yán)格分離，工程項目暗箱操作，財務(wù)會計信息失真等。另外由于長期缺乏有效監(jiān)管及不相容職務(wù)不分離等原因使某些學(xué)校的財務(wù)報表由一人編制并審核、財務(wù)專用章和其他印章得不到嚴(yán)格的保管，違法違紀(jì)現(xiàn)象時有發(fā)生。

2.1 一些高校相繼建立了內(nèi)部會計控制制度，但有些脫離實際情況，不能因地制宜、因人而異地制定本校的財務(wù)內(nèi)部控制制度，好高騖遠(yuǎn)，甚至照搬照抄其他高校的制度。許多合并后的高校并沒有及時更正完善財務(wù)內(nèi)部控制制度，導(dǎo)致有的項目資金投向不合理。而有些制度中控制點過多，為此增設(shè)機(jī)構(gòu)、增加手續(xù)和程序，造成大量重復(fù)勞動、浪費資源、增加成本的情況。

2.2 缺乏系統(tǒng)性和整體性。高校內(nèi)各個部門之間的財務(wù)事項既有聯(lián)系又有區(qū)分，但是在涉及內(nèi)部會計控制的組織網(wǎng)絡(luò)時，未達(dá)到縱橫交錯、點面結(jié)合的控制要求，造成既定的財務(wù)內(nèi)部控制失控，各部門之間的工作往往缺乏良好的溝通，銜接性較差，例如高校經(jīng)濟(jì)活動中涉及的財務(wù)、人事、教務(wù)、后勤、科研等部門是分離的，但是崗位設(shè)置不當(dāng)，職責(zé)沒有嚴(yán)格的劃分，業(yè)務(wù)交叉混雜，這樣的內(nèi)部控制制度缺乏系統(tǒng)性和整體性。

2.3 流于形式，執(zhí)行不力。有的高校未按照財政部的要求建立健全財務(wù)內(nèi)部控制制度，而有的高校雖然制定了，但執(zhí)行起來蜻蜓點水，做個樣子而已。比如在實物資產(chǎn)管理過程，財務(wù)部門并沒有做好與資產(chǎn)管理部門的對賬工作，而只是將賬上的數(shù)據(jù)做得相當(dāng)漂亮，這樣就發(fā)現(xiàn)不了丟失的財物，容易給高校造成損失。另外一些有章不循、違章不究，將制定好的制度擺在一邊的做法容易造成許多管理上的漏洞，為腐敗和犯罪現(xiàn)象的發(fā)生創(chuàng)造了有利條件。

3 高校財務(wù)內(nèi)部控制弱化的成因

3.1 內(nèi)部控制環(huán)境欠佳。由于高校是國家公辦的學(xué)校，基本上所有的花費都是由國家承擔(dān)的，在這種形勢下，人們很容易失去風(fēng)險意識，認(rèn)為高校所有的行為都有國家買單，不存在財務(wù)風(fēng)險，因而一些高校一味地追求外延的擴(kuò)張而忽略必要控制，高校財務(wù)管理者普遍缺乏財務(wù)風(fēng)險防范意識?？刂骗h(huán)境規(guī)定單位的紀(jì)律與架構(gòu)，影響管理目標(biāo)的制定，塑造單位文化氛圍并影響職工的控制意識，是單位建立與實施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。環(huán)境的好壞決定了內(nèi)部控制其他因素能否很好地實現(xiàn)。

3.2 高校內(nèi)部財務(wù)管理滯后。當(dāng)前很多高校的財務(wù)部門存在財務(wù)管理滯后的現(xiàn)象，大多都把財務(wù)管理重點放在了原始憑證的合法性、記賬憑證的合理性、簽字手續(xù)的完善性等方面，不重視評價和分析高校管理。除此之外，高校內(nèi)部財務(wù)管理還存在很多問題，比如資金使用效率低下、資產(chǎn)流失嚴(yán)重等。

3.3 財務(wù)預(yù)算管理不科學(xué)、不嚴(yán)格。高校的財務(wù)預(yù)算是對計劃年度內(nèi)各項事業(yè)發(fā)展計劃和工作任務(wù)編制的年度財務(wù)收支計劃，是高校使用資金、開展財務(wù)工作的基本依據(jù)。在高校財務(wù)內(nèi)部控制中，財務(wù)預(yù)算是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。隨著高校的辦學(xué)規(guī)模逐漸擴(kuò)大，出現(xiàn)了成本開支加大和資金緊張的情況，所以財務(wù)預(yù)算管理關(guān)系著高校的健康發(fā)展。

3.4 外部監(jiān)督不到位。監(jiān)督是內(nèi)部控制過程中一個重要的環(huán)節(jié)，對其他要素的有效實施起到保障作用。監(jiān)督一般來自兩個方面，一個是高校內(nèi)部的監(jiān)督，一個是外部的監(jiān)督。由于高校管理層不重視及內(nèi)審部門缺乏獨立性，內(nèi)部監(jiān)督很有可能做得不到位，但是高校財務(wù)的外部監(jiān)督也沒有嚴(yán)格落實。比如財政部門與教育主管部門對高校的評價往往側(cè)重于科研方面，而對財務(wù)監(jiān)督管理不重視；高校隨意進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、盲目地進(jìn)行投融資，資金預(yù)算也與實際嚴(yán)重脫離，有些高校甚至負(fù)債累累。

究其原因，是因為一些高校財務(wù)內(nèi)部控制存在明顯缺陷，所以高校迫切需要一套科學(xué)有效的財務(wù)內(nèi)部控制機(jī)制，促使內(nèi)部提高管理水平，促進(jìn)其健康有序發(fā)展。

4 高校財務(wù)內(nèi)部控制途徑與措施

高校業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、工程項目控制和合同控制，這些業(yè)務(wù)涵蓋了高校主要的經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)容。

4.1 高校的預(yù)算編制應(yīng)該嚴(yán)格地依照相關(guān)的規(guī)章制度行事，必須保證其規(guī)范性、科學(xué)性和準(zhǔn)確性。應(yīng)當(dāng)采取有效措施確保預(yù)算編制的合規(guī)性，建立內(nèi)部部門之間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，按照規(guī)定進(jìn)行項目評審，對于那些重大事項，比如建設(shè)工程、信息化項目、大型修繕等，可以采取在預(yù)算編制環(huán)節(jié)立項評審的方式，對預(yù)算事項的各方面進(jìn)行綜合立項評審。除遵照財政等有關(guān)部門規(guī)定由指定專業(yè)機(jī)構(gòu)評審以外，高校還可以成立評審小組自行立項評審，同時還要加強(qiáng)績效評價控制。另外高校還應(yīng)該加強(qiáng)預(yù)算績效管理，建立全過程預(yù)算績效管理機(jī)制，只有這樣才能有效保證高校的健康有序發(fā)展。

4.2 高校應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)收支業(yè)務(wù)管理，合理設(shè)置崗位，把各崗位的職責(zé)權(quán)限明確下來，使各崗位工作人員都可以各司其職，將各不相容崗位進(jìn)行相互分離，比如支出申請和內(nèi)部審批、收款和會計核算、付款審批和付款執(zhí)行、業(yè)務(wù)經(jīng)辦和會計核算等。高校應(yīng)該結(jié)合相關(guān)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，把內(nèi)部審批、審核、支付、核算和歸檔等支出各關(guān)鍵崗位的職責(zé)權(quán)限都明確下來。由于我國出臺了財政國庫管理制度，要求凡是實行國庫集中支付的都需要參考該規(guī)定執(zhí)行。對收入業(yè)務(wù)進(jìn)行歸口管理，嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”，建立健全票據(jù)和印章保管、登記、使用和檢查的責(zé)任。加強(qiáng)支出審核、審批控制、重大支出須經(jīng)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定。

4.3 高校應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對政府采購活動的管理，對政府采購活動實施歸口管理，在政府采購活動中建立政府采購、資產(chǎn)管理、財務(wù)、內(nèi)部審計、紀(jì)檢監(jiān)察等部門或崗位相互協(xié)調(diào)、相互制約的機(jī)制。加強(qiáng)對政府采購申請的內(nèi)部審核，按照規(guī)定選擇政府采購方式、發(fā)布政府采購信息。高校應(yīng)當(dāng)按照“先預(yù)算、后計劃、再采購”的工作原則，根據(jù)實際需求和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)編制政府采購預(yù)算，按照已批復(fù)的預(yù)算安排政府采購計劃，實現(xiàn)預(yù)算控制計劃，計劃控制采購、采購控制支付。

4.4 高校應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)流動性強(qiáng)的資產(chǎn)管理，實現(xiàn)不相容崗位相互分離和授權(quán)審批控制，對于審批人超越授權(quán)范圍審批的貨幣資金業(yè)務(wù)，經(jīng)辦人有權(quán)拒絕辦理。加強(qiáng)銀行賬戶控制和貨幣資金核查控制。

4.5 加強(qiáng)高校財務(wù)預(yù)算執(zhí)行審計。高校的財務(wù)預(yù)算執(zhí)行審計是對高校預(yù)算收入支出決算的合法性、合理性、合規(guī)性和真實性等進(jìn)行審計監(jiān)督，意義重大。主要審查預(yù)算支出是否嚴(yán)格執(zhí)行國家財務(wù)會計制度、是否嚴(yán)格按照預(yù)算確定的經(jīng)費項目和支出用途進(jìn)行使用撥付、有無虛列支出等問題，此外對于收入預(yù)算的完成情況和支出預(yù)算執(zhí)行情況中的不足提出改進(jìn)意見，在審計監(jiān)督的同時提供管理服務(wù)，提高審計效益。在高校財務(wù)預(yù)算執(zhí)行審計的過程中，內(nèi)部審計部門應(yīng)積極主動開展全方位的跟蹤審計，對高校財務(wù)預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行以及反饋核對的整個過程進(jìn)行監(jiān)督，隨時發(fā)現(xiàn)問題并進(jìn)行糾正，這樣才能保證財務(wù)預(yù)算的科學(xué)合理，實現(xiàn)良性循環(huán)。

內(nèi)部控制制度是由單位全體員工共同遵守實施的制度，單位負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負(fù)責(zé)。高校通過建立健全內(nèi)部控制制度，旨在合理保證經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果，從而保證學(xué)校教育和科研質(zhì)量，提高學(xué)校服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)、文化的社會競爭力，使之朝著既定的目標(biāo)持續(xù)健康地發(fā)展。

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