摘 ? 要：普惠金融是對(duì)小額信貸扶貧實(shí)踐和理論認(rèn)識(shí)的深化和發(fā)展，其實(shí)質(zhì)是扶持傳統(tǒng)金融不愿或難于服務(wù)的弱勢(shì)群體且能實(shí)現(xiàn)組織機(jī)構(gòu)自身可持續(xù)發(fā)展的金融體系。發(fā)展普惠金融，需要從頂層設(shè)計(jì)著手，進(jìn)一步研究和制定包括政策性、商業(yè)性、合作性金融和民間金融協(xié)調(diào)發(fā)展和相互配合的完整的戰(zhàn)略規(guī)劃、執(zhí)行計(jì)劃、實(shí)施措施和監(jiān)督考核制度。同時(shí)，也應(yīng)鼓勵(lì)自下而上的“摸著石頭過河”的改革實(shí)驗(yàn)。在具體政策方面，應(yīng)保障銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)吸收的農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)繼續(xù)支持農(nóng)村小微企業(yè)和農(nóng)戶發(fā)展，積極培育新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和小額貸款公司，出臺(tái)支持鼓勵(lì)公益性制度主義小額信貸組織發(fā)展的政策，培育發(fā)展多類型的農(nóng)村合作金融，加強(qiáng)小微企業(yè)和農(nóng)村各類經(jīng)濟(jì)主體的信貸擔(dān)保體系建設(shè)，各級(jí)政府和部門應(yīng)形成合力支持和監(jiān)督小微金融發(fā)展，注意發(fā)揮直接融資、互聯(lián)網(wǎng)金融和保險(xiǎn)對(duì)小微金融服務(wù)的重要作用，對(duì)普惠金融發(fā)展水平構(gòu)建起一套科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系，努力改善農(nóng)村信用環(huán)境，加快我國(guó)各項(xiàng)農(nóng)村金融立法工作。

關(guān) ?鍵 ?詞：農(nóng)村普惠金融;理論依據(jù);基本思路;政策建議

中圖分類號(hào)：F830 ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1006-3544（2015）03-0003-10

小額信貸或微型金融，以及對(duì)其進(jìn)一步的提煉、發(fā)展和擴(kuò)展而上升到普惠金融體系理論，這是一個(gè)實(shí)踐不斷推進(jìn)和認(rèn)識(shí)不斷深化的過程。它們從本質(zhì)上說是強(qiáng)調(diào)金融要為弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)、弱勢(shì)地區(qū)和弱勢(shì)群體服務(wù)，并應(yīng)將其融匯到主流金融中，使其成為完整金融體系不可或缺的有機(jī)組成部分。

一、 小額信貸和普惠金融的理論依據(jù)和基本思路

國(guó)內(nèi)外的研究機(jī)構(gòu)、相關(guān)國(guó)際組織、國(guó)際金融機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者對(duì)小額信貸和普惠金融的理論和實(shí)踐有多方位豐富多彩的研究。

（一）聯(lián)合國(guó)關(guān)于普惠金融的論述

聯(lián)合國(guó)2006年《建設(shè)普惠金融體系藍(lán)皮書》認(rèn)為，普惠金融的目標(biāo)是：在健全的政策、法律和監(jiān)管框架下， 每一個(gè)發(fā)展中國(guó)家都應(yīng)有一整套的金融機(jī)構(gòu)體系， 共同為所有層面的人口提供合適的金融產(chǎn)品和服務(wù)。它應(yīng)具備的特征是：

1. 所有家庭和企業(yè)都能夠以合理的價(jià)格獲得一系列金融服務(wù)，包括儲(chǔ)蓄、短期和長(zhǎng)期貸款、租賃、代理、抵押、保險(xiǎn)、養(yǎng)老金、支付、本地匯款及國(guó)際匯款等，這些服務(wù)以前只被那些“銀行可接受的”人所享有;

2. 擁有健全的機(jī)構(gòu)， 這些機(jī)構(gòu)遵循合理的內(nèi)部管理體系、行業(yè)業(yè)績(jī)標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制，并且在需要時(shí)接受合理的審慎監(jiān)管;

3. ?具備財(cái)務(wù)和機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展能力， 這種能力是機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期提供金融服務(wù)的手段;

4. 擁有多樣化的金融服務(wù)提供者， 并在任何可行的情況下， 為客戶提供具備成本效益考量且種類多樣的金融服務(wù)（包括一系列私營(yíng)、非營(yíng)利性及公共金融服務(wù)提供者）。

要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我們應(yīng)當(dāng)把為貧困和低收入人口提供的金融服務(wù)看成是金融部門和各類金融機(jī)構(gòu)的重要和完整的組成部分，利用各類機(jī)構(gòu)的比較優(yōu)勢(shì)，并且發(fā)掘服務(wù)低端客戶所涌現(xiàn)出來的商業(yè)機(jī)會(huì)。普惠金融應(yīng)包括在所有金融部門的發(fā)展戰(zhàn)略中。

（二）世界銀行關(guān)于普惠金融的論述

世界銀行“扶貧協(xié)商小組”（是世界銀行屬下的一個(gè)專門的小額信貸工作部門， 英文簡(jiǎn)稱CGAP）2006年出版了《服務(wù)于所有的人——建設(shè)普惠性金融體系》一書，闡述了什么是世行CGAP認(rèn)為的小額信貸的基本原則、服務(wù)對(duì)象、發(fā)展歷史和現(xiàn)狀，以及目前國(guó)際最新流行的“普惠性金融體系”的基本概念。在此，做部分摘要描述。

1. 小額信貸的服務(wù)對(duì)象

一般說來，社會(huì)人群可分為6類：赤貧者、極貧者、貧困者、脆弱的非貧困者、一般收入者和富裕者。小額信貸的服務(wù)對(duì)象一般覆蓋其中的3～4類：極貧者、貧困者、脆弱的非貧困者和一般收入者。

2. 小額信貸的基本原則

小額信貸的基本原則是：（1）窮人需要多樣化的金融服務(wù)，不僅僅是貸款，例如，還包括儲(chǔ)蓄、保險(xiǎn)和資金結(jié)算等;（2） 小額信貸是與貧困斗爭(zhēng)的有力工具;（3）小額信貸意味著要建設(shè)為窮人服務(wù)的金融體系;（4）小額信貸能夠?qū)崿F(xiàn)自負(fù)盈虧，而且如果它的目標(biāo)是服務(wù)于非常大規(guī)模的窮人，它也必須這樣做，也就是說它的服務(wù)收費(fèi)應(yīng)足以覆蓋其運(yùn)營(yíng)的一切成本;（5）小額信貸的目標(biāo)在于建立持久的地方金融機(jī)構(gòu);（6）小額信貸并不是萬(wàn)能的，對(duì)于那些沒有收入或還貸手段的赤貧者，其他形式的扶持可能更有效;（7）利率封頂使小額信貸機(jī)構(gòu)難以覆蓋其運(yùn)營(yíng)成本，因此不利于對(duì)窮人貸款的供給;（8）政府的職責(zé)應(yīng)是使金融服務(wù)有效，而不是自己去提供金融服務(wù)，政府自己幾乎不可能良好地運(yùn)作貸款業(yè)務(wù)，但它能營(yíng)造良好的政策支持環(huán)境;（9）捐助者的資金與私營(yíng)資本應(yīng)是互補(bǔ)而不是競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，捐助者的補(bǔ)貼應(yīng)設(shè)計(jì)為一定時(shí)期的支持，尤其是在機(jī)構(gòu)啟動(dòng)時(shí)提供支持，以使它順利發(fā)展到能夠吸引私人資金的投入;（10）小額信貸發(fā)展的主要瓶頸是缺少?gòu)?qiáng)有力的機(jī)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)管理團(tuán)隊(duì)，捐助者的支持應(yīng)集中在能力培訓(xùn)和提升上;（11）小額信貸機(jī)構(gòu)需要發(fā)布準(zhǔn)確和可比較的財(cái)務(wù)運(yùn)營(yíng)報(bào)告，例如還貸和自負(fù)盈虧狀況，也需要社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r指標(biāo)， 例如服務(wù)客戶的數(shù)量和客戶的貧困狀況。

3. 普惠性金融體系框架

普惠性金融體系框架認(rèn)同的是只有將包括窮人在內(nèi)的金融服務(wù)有機(jī)地溶入于微觀、 中觀和宏觀三個(gè)層面的金融體系， 才能使過去被排斥于金融服務(wù)之外的大規(guī)?？蛻羧后w獲益。最終，這種包容性的金融體系能夠?qū)Πl(fā)展中國(guó)家中的絕大多數(shù)人，包括過去難以到達(dá)的更貧困和更偏遠(yuǎn)地區(qū)的客戶開放金融市場(chǎng)。

客戶層面： 貧困和低收入客戶是這一金融體系的中心之一， 他們對(duì)金融服務(wù)的需求決定著金融體系各個(gè)層面的行動(dòng)。

微觀層面： 金融體系的脊梁仍然為零售金融服務(wù)的提供者，它直接向窮人和低收入者提供服務(wù)。這些微觀層面的服務(wù)提供者應(yīng)包括從民間借貸到商業(yè)銀行以及位于它中間的各種類型。

中觀層面： 這一層面主要指基礎(chǔ)性的金融設(shè)施和一系列的能使微觀金融服務(wù)提供者實(shí)現(xiàn)降低交易成本、擴(kuò)大服務(wù)規(guī)模和深度、提高技能、促進(jìn)透明的中介機(jī)構(gòu)。這涵蓋了很多的金融服務(wù)相關(guān)者和活動(dòng)，例如審計(jì)師、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、專業(yè)業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)、行業(yè)協(xié)會(huì)、征信機(jī)構(gòu)、結(jié)算支付系統(tǒng)、信息技術(shù)、技術(shù)咨詢服務(wù)、培訓(xùn)，等等。這些服務(wù)實(shí)體可以是跨國(guó)界的、地區(qū)性的或全球性組織。

宏觀層面： 如要使可持續(xù)性的小額信貸蓬勃繁榮發(fā)展，就必須有適宜的法規(guī)和政策框架。它包括：中央、地方政策法規(guī)支持、財(cái)稅政策、機(jī)構(gòu)合法性、利率政策、批發(fā)融資政策、信用環(huán)境、政府的作用，例如政府是否直接介入小額信貸的運(yùn)營(yíng)，等等。

（三）穆罕默德·尤努斯關(guān)于普惠金融的論述

我們還注意到， 與小額信貸和普惠金融的理論依據(jù)有關(guān)的、 對(duì)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)帶有顛覆性批評(píng)的一項(xiàng)理論創(chuàng)新是“社會(huì)企業(yè)”（Social Business）的理論。它是由世界當(dāng)代小額信貸事業(yè)的開創(chuàng)者孟加拉國(guó)穆罕默德·尤努斯所倡導(dǎo)和踐行的。

尤努斯認(rèn)為：“從某種意義上說， 人們選擇了忽略亞當(dāng)·斯密所傳達(dá)的一半信息。 他的劃時(shí)代的著作《國(guó)富論》吸引了人們的全部注意力，而他的同樣重要的《道德情操論》卻基本上遭到忽視?！?/p>

“目前的資本主義理論認(rèn)為，市場(chǎng)是專門為唯利是圖的人們準(zhǔn)備的。 這種解釋把人當(dāng)作具有單一片面性的動(dòng)物，而人是多方面的，就像亞當(dāng)·斯密兩個(gè)半世紀(jì)以前所明確闡述的一樣。雖然我們具有自私自利的一面，但是我們也有無私的一面。資本主義的主流理論以及圍繞著這一理論建立起來的市場(chǎng)，沒有為人的無私的一面留有任何余地。如果存在于人們心中的利他主義的動(dòng)機(jī)可以被引入到商界，就會(huì)沒有我們無法解決的問題?！?/p>

“有鑒于此，我提出了一種與現(xiàn)有的實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化的企業(yè)在同一市場(chǎng)上運(yùn)營(yíng)的新型企業(yè)。我把這些新的實(shí)體稱之為‘社會(huì)企業(yè)，因?yàn)樗鼈兪菫榱怂说募w利益而存在的?！?/p>

尤努斯認(rèn)為：“我們現(xiàn)存的資本主義理論的最大缺陷在于對(duì)人性的誤讀。在當(dāng)前對(duì)資本主義的解釋中，經(jīng)營(yíng)企業(yè)的人被描繪成一維的人，其唯一的使命就是利潤(rùn)最大化，而人類理應(yīng)一心一意地追求這個(gè)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)?！?/p>

“這是對(duì)人類極其歪曲的描述，稍作思考我們就能看到，人類并非賺錢機(jī)器。關(guān)于人類的基本事實(shí)是：人是多維度的，他們的幸福有多種源頭，而并非只來自于賺錢。”

“然而，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們建構(gòu)的整個(gè)企業(yè)理論卻基于這樣的假設(shè)，即人們?cè)诮?jīng)濟(jì)生活中只會(huì)追求私人利益。這種理論還認(rèn)為，只要個(gè)人能自由地追求私人利益，理想的社會(huì)結(jié)果就會(huì)出現(xiàn)。這種對(duì)人類的詮釋否定了生活的其他層面——政治、社會(huì)、感情、精神、環(huán)境等的作用?！?/p>

“毋庸置疑，人是自私的動(dòng)物，但人同時(shí)也是無私的。這兩種特質(zhì)同時(shí)存在于所有人身上。個(gè)人利益和追求利潤(rùn)的說法可以解釋我們的很多行為，但如果完全從這個(gè)視角來審視人類許多其他行為則是毫無意義的?！?/p>

尤努斯認(rèn)為：“這種對(duì)人性的歪曲認(rèn)識(shí)是導(dǎo)致我們的經(jīng)濟(jì)思維不完整、不精準(zhǔn)的致命缺陷?！覀儽仨殞⒔?jīng)濟(jì)理論中的單維度人換成多維度的人，即同時(shí)具有自私和無私特質(zhì)的個(gè)體。當(dāng)我們這樣做之后，商界的景象會(huì)立即為之一變。我們會(huì)看到社會(huì)需要兩類企業(yè)：一類為了私利，另一類則致力于幫助他人。 ……我把基于人性無私這種特質(zhì)的第二類企業(yè)稱為‘社會(huì)企業(yè)，這正是我們的經(jīng)濟(jì)理論所缺失的?！?/p>

（四）筆者的認(rèn)識(shí)

就筆者自己的認(rèn)識(shí)，從以上各方對(duì)普惠金融理論依據(jù)的闡述，可以看出，這些理論本身就是多元的、多維度的、有差異的。尤其是尤努斯的“社會(huì)企業(yè)”理論和實(shí)踐是“利他主義”思想的典型代表，是對(duì)“利己主義”的一種“批判”，涉及到金融領(lǐng)域而言，也是他對(duì)小額信貸和普惠金融理論的一種獨(dú)特的極有啟迪性的理論支撐。 尤努斯的上述理論在某種意義上與我們社會(huì)主義國(guó)家所倡導(dǎo)的主流價(jià)值觀是相似的、一致的。尤努斯的上述理論可能比目前人們看到的其他各種西方經(jīng)濟(jì)理論更鮮明透徹，更有震撼性，值得我們深思和進(jìn)一步的探求。

市場(chǎng)規(guī)律不唯用于自利或利己，亦可用于利他。先公后私、利己與利他兼顧，也是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。溫家寶總理也說過：“亞當(dāng)·斯密寫過兩部有名的著作，一本叫《道德情操論》，一本叫《國(guó)富論》?！秶?guó)富論》是講市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這只看不見的手?！兜赖虑椴僬摗分杏幸欢卧捄芫?， 他說如果社會(huì)財(cái)富只聚集在少數(shù)人手中，那是不公平的，而且注定是不得人心的，必將造成社會(huì)的不穩(wěn)定。我覺得這個(gè)話是對(duì)的，所以要講公平，要把正義作為社會(huì)主義國(guó)家的首要價(jià)值。”

而且，筆者認(rèn)為，馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)與我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)論述的勞動(dòng)創(chuàng)造價(jià)值的理論， 與普惠金融理論有更天然的內(nèi)在的關(guān)聯(lián)， 因?yàn)槠栈萁鹑趶?qiáng)調(diào)的是金融要為無資本或少資本的勞動(dòng)者提供持續(xù)的、適宜的、有效的服務(wù)。

二、對(duì)小額信貸和普惠金融的理解和思辨

普惠金融體系和理論的產(chǎn)生是合乎歷史發(fā)展邏輯的， 是對(duì)過往小額信貸扶貧實(shí)踐和理論認(rèn)識(shí)的深化和發(fā)展。從這個(gè)意義上來講，普惠金融體系是對(duì)小額信貸理論和實(shí)踐的新的更高層面的理論概括和發(fā)展。

小額信貸， 尤其是專事扶貧的小額信貸在幫助弱勢(shì)群體方面能發(fā)揮極大的正面作用。 它實(shí)際上是一種扶貧制度和金融制度的改革與創(chuàng)新的結(jié)合。從本質(zhì)上說， 原始意義上的小額信貸就是將組織制度創(chuàng)新和金融創(chuàng)新的信貸活動(dòng)與扶貧到戶項(xiàng)目有機(jī)結(jié)合成一體的活動(dòng)， 也是一種具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展功能相融合意義的發(fā)展工具。

我們?cè)谟懻撔☆~信貸和普惠金融體系的健康可持續(xù)發(fā)展問題時(shí)， 國(guó)際主流的觀點(diǎn)是既反對(duì)長(zhǎng)期依賴補(bǔ)貼式的做法，又反對(duì)過分商業(yè)化（以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)），也就是說應(yīng)以為弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)、弱勢(shì)地區(qū)和弱勢(shì)群體提供金融服務(wù)為宗旨， 同時(shí)追求機(jī)構(gòu)自身組織上和財(cái)務(wù)上的可持續(xù)發(fā)展。簡(jiǎn)言之，對(duì)一個(gè)小額信貸機(jī)構(gòu)和普惠金融體系的評(píng)價(jià)要同時(shí)考核它的社會(huì)業(yè)績(jī)指標(biāo)和業(yè)務(wù)業(yè)績(jī)指標(biāo)。這也是當(dāng)前對(duì)小額信貸和普惠金融體系發(fā)展歷程的一種經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和新認(rèn)識(shí)， 這一國(guó)際主流認(rèn)識(shí)和觀點(diǎn)對(duì)我國(guó)小額信貸和普惠金融體系的評(píng)價(jià)和發(fā)展是很有現(xiàn)實(shí)啟迪作用的。以下，我們繼續(xù)對(duì)小額信貸和普惠金融做更進(jìn)一步的深入剖析和闡述。

（一）關(guān)于小額信貸的對(duì)象和額度

筆者根據(jù)自己的觀察、學(xué)習(xí)和研究認(rèn)為，小額信貸除了人們經(jīng)常提到的提供小額存款、貸款、清結(jié)算、匯款、保險(xiǎn)等各種金融服務(wù)的特征和含義外，至少要強(qiáng)調(diào)小額信貸的應(yīng)有之意還包括兩點(diǎn)：第一，關(guān)于服務(wù)對(duì)象。如果把人群分為富裕、中等和貧困三類，那么小額信貸服務(wù)的應(yīng)是后兩類，這兩類也是傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)不愿或不能提供金融服務(wù)的弱勢(shì)群體，這一點(diǎn)是當(dāng)代小額信貸之所以產(chǎn)生的原因，也是它最初的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。第二，關(guān)于單筆貸款額度。如果按目前世界銀行有關(guān)教科書的標(biāo)準(zhǔn)或國(guó)際業(yè)內(nèi)主流觀點(diǎn)（mix market網(wǎng)站），則單筆小額貸款的額度應(yīng)不高于本國(guó)或本地區(qū)人均GDP/GNI的2.5倍。

實(shí)際上，人們對(duì)小額信貸的單筆貸款額度爭(zhēng)論很多，有的甚至是當(dāng)?shù)厝司鵊DP幾十倍或上百倍的也被稱為“小額貸款”。或者認(rèn)為只要相對(duì)銀行貸款而言，額度較小的貸款，就可以稱為小額貸款。對(duì)這些觀點(diǎn)，當(dāng)然可以討論，但是筆者不表贊同，因?yàn)檫@樣看，似乎不夠嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué)，隨意性太大，而且在實(shí)踐中或制定相關(guān)政策時(shí)也難以界定和規(guī)范。

在我國(guó)信貸服務(wù)中，中小企業(yè)貸款都是“短板”，都是國(guó)家政策鼓勵(lì)的，急需加強(qiáng)的。但它們與小額信貸概念中的小額貸款是兩回事，他們的市場(chǎng)客戶主體不同，不能混為一談。

（二）關(guān)于小額信貸與普惠金融的關(guān)系

近幾年作為新名詞引入與小額信貸有關(guān)的話題，就是“普惠金融”。在一定程度上，它也是國(guó)內(nèi)外為回答人們對(duì)“什么是小額信貸”的困惑和爭(zhēng)論而提出的一種理論和實(shí)踐解決方案。

普惠金融體系（Inclusive Financial System），從狹義上說，它是小額信貸的發(fā)展和延伸，除了小額信貸的業(yè)務(wù)，還包括了對(duì)小企業(yè)的金融服務(wù)。所以，小企業(yè)貸款和金融服務(wù)實(shí)際上屬于普惠金融的范疇。簡(jiǎn)單或通俗地說，普惠金融=小額信貸+小企業(yè)金融服務(wù)。目前我國(guó)人們常說的“草根金融”或小微金融（即小企業(yè)和微型企業(yè)金融服務(wù)） 基本上就屬于“普惠金融”概念的范疇。而且，普惠金融作為一個(gè)“體系”，除了它的微觀層面的零售金融服務(wù)，還包括中觀層面（金融基礎(chǔ)設(shè)施和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)）和宏觀層面（政府政策法規(guī)）的支持?，F(xiàn)在業(yè)內(nèi)也有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，從廣義上說，普惠金融就應(yīng)該是金融體系本身，因?yàn)榻鹑隗w系本身具有公共產(chǎn)品或至少具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)。

就我國(guó)而言， 普惠金融體系三個(gè)層面的理論研究和實(shí)踐均有待進(jìn)一步的深化完善。 從微觀層面上來說，目前我國(guó)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)主要是大、中、小銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和新型金融機(jī)構(gòu)（村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社及小額貸款公司等） 涉及普惠金融的業(yè)務(wù)有了不同程度的發(fā)展，而他們開展的主要是商業(yè)性的小額信貸和小微企業(yè)金融服務(wù)， 包括部分政策性或稱福利性（即有外在的持續(xù)補(bǔ)貼）產(chǎn)品業(yè)務(wù)。我國(guó)目前公益性制度主義小額信貸，也就是扶貧類的又追求供給機(jī)構(gòu)自身自負(fù)盈虧和可持續(xù)發(fā)展的小額信貸的發(fā)展水平， 以及民間借貸的小額信貸的規(guī)范均處于較為滯后的狀況，我們希望政府今后能在這方面有所作為。 當(dāng)然對(duì)福利性和商業(yè)性的小額信貸機(jī)構(gòu)的改革和發(fā)展也有很多值得改善的空間。從中觀層面上說， 我國(guó)的普惠金融體系的欠缺則尤為明顯，例如征信制度、信用環(huán)境、行業(yè)協(xié)會(huì)和網(wǎng)絡(luò)、批發(fā)機(jī)構(gòu)、電算化管理信息系統(tǒng)、培訓(xùn)、咨詢、評(píng)估和評(píng)級(jí)等等的金融服務(wù)中介和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均應(yīng)建立和健全起來。從宏觀層面上來說，中央和地方政府及監(jiān)管當(dāng)局的相關(guān)政策法規(guī)仍有待進(jìn)一步的調(diào)整和改善， 也包括對(duì)公益性制度主義小額信貸和民間融資的小額信貸的具體政策法規(guī)的制定、支持和規(guī)范，應(yīng)盡早提到日程上來。 在這方面不能不說是個(gè)較大缺陷。

就總體而言， 對(duì)我國(guó)普惠金融體系的貫徹落實(shí)的主要挑戰(zhàn)， 類似于國(guó)際社會(huì)， 主要也體現(xiàn)在三方面：一是金融服務(wù)的廣度，即規(guī)模是否能夠最大限度的擴(kuò)展到一切有金融服務(wù)需求的群體和地區(qū); 二是金融服務(wù)的深度， 即能否涵蓋過去沒有享受過或較少享受金融服務(wù)的弱勢(shì)和貧困群體， 也就是低端客戶市場(chǎng)中的低端， 即窮人是否能獲得金融服務(wù)的公平正義的享用權(quán)利和機(jī)會(huì); 三是金融服務(wù)的性價(jià)比或成本效益比究竟如何？ 是否能以較少的投入和成本獲取更大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益， 同時(shí)保證金融服務(wù)機(jī)構(gòu)自身的可持續(xù)性。

（三）關(guān)于小額信貸的目的和利率

根據(jù)小額信貸的目的和利率，基本上可以將小額信貸分為兩大類：福利主義小額信貸和制度主義小額信貸。前者是基于較為傳統(tǒng)的理念，即窮人應(yīng)給予低利率貸款資金的補(bǔ)貼和扶持，也可稱“輸血式”小額信貸。后者則是目前國(guó)際的主流觀點(diǎn)，主張以商業(yè)化運(yùn)作方式（保障自身的收入大于支出）提供信貸服務(wù)，也稱為“造血式”小額信貸。

福利主義小額信貸是一種傳統(tǒng)的農(nóng)村金融服務(wù)模式或此模式的變異，其規(guī)范的要求是追求貸款資金應(yīng)有效地直接借貸于窮人（而不是貸款給企業(yè)，再由企業(yè)雇傭窮人），但它不追求服務(wù)機(jī)構(gòu)自身的可持續(xù)發(fā)展。制度主義小額信貸是當(dāng)今世界的主要流派，它要求共同實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目標(biāo)：較大規(guī)模的服務(wù)于目標(biāo)客戶群體，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)服務(wù)機(jī)構(gòu)自身在組織和財(cái)務(wù)上的可持續(xù)發(fā)展。

值得注意而人們卻往往忽視或容易混淆的是，制度性小額信貸又可再分為兩類：公益性和商業(yè)性。公益性制度主義小額信貸以服務(wù)窮人為目標(biāo)客戶。商業(yè)性制度主義小額信貸則服務(wù)于更寬泛的目標(biāo)群體，包括企業(yè)在內(nèi)，而且以追求利潤(rùn)為主要或重要目標(biāo)。孟加拉“鄉(xiāng)村銀行”或稱“格萊珉銀行”（Grameen Bank）是世界上歷史最長(zhǎng)最杰出和規(guī)模最大的公益性可持續(xù)性發(fā)展的小額信貸的代表之一。印尼國(guó)有股份制商業(yè)銀行“人民銀行”的“農(nóng)村信貸部”（BRI-UD）、玻利維亞的“團(tuán)結(jié)銀行”（Banco Sol）等是國(guó)際公認(rèn)的商業(yè)性可持續(xù)小額信貸的代表。就我國(guó)目前而言，失業(yè)人員、婦女創(chuàng)業(yè)小額擔(dān)保貼息貸款和農(nóng)村貧困農(nóng)戶小額貼息貸款等是福利主義小額信貸;扶貧基金會(huì)旗下的中和農(nóng)信 ① 小額信貸等約200個(gè)活動(dòng)于中西部貧困縣的小額信貸組織屬于公益性制度主義小額信貸;農(nóng)信社、農(nóng)行惠農(nóng)卡小額貸款、郵政儲(chǔ)蓄銀行的小額信貸基本屬于商業(yè)性小額信貸;小額貸款公司的小額度的貸款也是典型的商業(yè)性小額信貸。而這些商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的小企業(yè)貸款則屬于普惠金融的范疇。

從目的或目標(biāo)群體上看，福利主義小額信貸和公益性制度主義小額信貸都是為了扶貧，可以統(tǒng)歸為公益性小額信貸，只是前者依靠補(bǔ)貼，后者主張自負(fù)盈虧和可持續(xù)發(fā)展。商業(yè)性小額信貸也就是上述的商業(yè)性制度主義小額信貸，它沒有或缺乏扶貧的使命，服務(wù)的客戶群體更廣泛，并以追求利潤(rùn)盡可能多或最大化為目標(biāo)。

各種類型的小額信貸都有長(zhǎng)處和短處。例如，福利主義小額信貸的長(zhǎng)處是對(duì)弱勢(shì)群體的即期優(yōu)惠扶持（包括低利率甚至零利率）十分清楚，傳統(tǒng)上也易為人們所理解和窮人所接受。但是它可能的問題也是明顯的。這種模式的缺陷主要是：政府或外部援助機(jī)構(gòu)支付成本高; 效率低下; 強(qiáng)勢(shì)群體侵占窮人利益; 弱勢(shì)群體易產(chǎn)生外部依賴; 易發(fā)尋租和腐敗行為; 難以可持續(xù)發(fā)展， 因而難于長(zhǎng)期有效支持扶貧，等等。因此，世界當(dāng)今的小額信貸的主流已逐漸過渡到制度主義小額信貸。但是，往往是一種傾向掩蓋另一種傾向， 在現(xiàn)在人們普遍熱衷商業(yè)性制度主義小額信貸（高利率、高利潤(rùn)）時(shí)，卻在有意無意地忽視公益性制度主義小額信貸。 如何關(guān)注和真正支持公益性制度主義小額信貸的生存環(huán)境和健康發(fā)展，尤其在我國(guó)的現(xiàn)在，是一個(gè)需要大力呼吁、倡導(dǎo)和解決的突出問題。

在這里， 我們重點(diǎn)討論一下制度主義小額信貸的利率問題。 制度主義小額信貸要爭(zhēng)取自身的收支平衡或較高收入和可持續(xù)發(fā)展，從技術(shù)層面考慮，可采取的多種方法中， 提高利率是最有效最直接的手段。以追求利潤(rùn)為主的商業(yè)性小額貸款公司，即使排除發(fā)放的實(shí)際是小企業(yè)貸款外， 往往也追求盡量放大額和高利率的貸款，以爭(zhēng)取高收入高利潤(rùn)，他們的目標(biāo)群體一般鎖定在中上社會(huì)群體。 但是公益性制度主義小額信貸以服務(wù)窮人為目標(biāo)客戶， 并不以利潤(rùn)最大化為目的，它是否也應(yīng)該是高利率呢？

以尤努斯為代表的“窮人小額信貸”的理論和實(shí)踐的倡導(dǎo)者則堅(jiān)決反對(duì)高利貸的做法。 他不認(rèn)同墨西哥COMPARTAMOS和印度一些像SKS那樣的商業(yè)性小額信貸機(jī)構(gòu)高利率的做法。 他認(rèn)為小額信貸應(yīng)關(guān)注貧困，無需抵押、利率不應(yīng)太高，但應(yīng)自負(fù)盈虧可持續(xù)發(fā)展（孟加拉鄉(xiāng)村銀行的一般存款和貸款利率分別為12%和20%）。 尤努斯身體力行和倡導(dǎo)的是公益性制度主義的小額信貸，他認(rèn)為，小額信貸的貸款利率可以分為綠、黃、紅三個(gè)區(qū)，收入覆蓋了所有成本之后的利率加10個(gè)百分點(diǎn)以內(nèi)的利潤(rùn)率是在綠區(qū)內(nèi)，是合理可行的;從10個(gè)百分點(diǎn)加到15個(gè)百分點(diǎn)以內(nèi)，在黃區(qū)內(nèi)，尚可容忍;加了超過15個(gè)以上的百分點(diǎn)，就進(jìn)入了紅區(qū)，是不可接受的。孟加拉鄉(xiāng)村銀行一般貸款的名義年利率為10%，實(shí)際年利率約20%（尚未扣除成本），是在綠區(qū)之內(nèi)。它的教育和住房貸款更低，而對(duì)其占有效借款（即有貸款余額） 的總客戶數(shù)800多萬(wàn)戶的1%以上的乞丐貸款則為零利率， 這些低利率的貸款業(yè)務(wù)形成的虧損則由一般貸款業(yè)務(wù)所獲利潤(rùn)彌補(bǔ)。

（四）關(guān)于公益性小額信貸機(jī)構(gòu)的新定位：社會(huì)企業(yè)

尤努斯與他的同事創(chuàng)建和倡導(dǎo)的鄉(xiāng)村銀行最大特點(diǎn)和最大創(chuàng)新之處不只是創(chuàng)新性地開辦了公益性制度主義小額信貸組織和其金融產(chǎn)品、服務(wù)方式及各項(xiàng)機(jī)制的創(chuàng)新，而更主要的是從理論和實(shí)踐上創(chuàng)建了一個(gè)全新的社會(huì)企業(yè)。鄉(xiāng)村銀行現(xiàn)在的所有者（股東） 主要是借款的貧困婦女和一些男性窮人，他們占有銀行95%以上的股份，而且每個(gè)股東（借款人）的股份是相等的，剩余的不到5%的股份歸政府所有。而包括尤努斯在內(nèi)的銀行所有管理者和員工都只是領(lǐng)取工薪的銀行雇員，不是股東，是為股東服務(wù)的。這也是真正的合作金融的一種形式。尤努斯并不只是認(rèn)為，不應(yīng)賺窮人的錢，他更看重的是倡導(dǎo)和踐行“社會(huì)企業(yè)”的理念和實(shí)踐。

社會(huì)企業(yè)就是用商業(yè)的手段創(chuàng)新性地解決社會(huì)問題。它的基本特征是：公益性的宗旨目標(biāo)，商業(yè)性的運(yùn)作手段（為了機(jī)構(gòu)和財(cái)務(wù)的可持續(xù)），而且企業(yè)利潤(rùn)主要或全部用于公益和擴(kuò)大再生產(chǎn)。也就是雖然企業(yè)的股東和管理人員經(jīng)營(yíng)盈利，但是并不以此為目的，股東不分紅或分紅遠(yuǎn)低于市場(chǎng)平均水平，經(jīng)營(yíng)目的在于解決社會(huì)問題，盈利是作為長(zhǎng)期從事社會(huì)事業(yè)的手段。

所以，筆者認(rèn)為，應(yīng)該在鼓勵(lì)支持發(fā)展各種類型的小額信貸和普惠金融的同時(shí)，大力提倡、宣傳和支持追求扶貧助弱和自身可持續(xù)發(fā)展“雙底線標(biāo)準(zhǔn)”的社會(huì)企業(yè)型的公益性制度主義小額信貸。這一類小額信貸既可消除福利主義模式的弊端，也能遏制和替代高利貸，而不是產(chǎn)生和實(shí)施高利貸。因此，觀察和評(píng)論一個(gè)小額信貸機(jī)構(gòu)時(shí)，同時(shí)考核它的財(cái)務(wù)（業(yè)務(wù)）績(jī)效和社會(huì)績(jī)效（或社會(huì)使命）指標(biāo)，才能對(duì)該機(jī)構(gòu)有一個(gè)比較完整的了解，從而形成一個(gè)比較全面的結(jié)論。目前，國(guó)際上小額信貸業(yè)內(nèi)已較普遍地認(rèn)同和接受要倡導(dǎo)和實(shí)施小額信貸機(jī)構(gòu)的“雙底線標(biāo)準(zhǔn)”，即財(cái)務(wù)（業(yè)務(wù)）績(jī)效和社會(huì)績(jī)效，并在努力發(fā)展和完善相關(guān)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

三、 農(nóng)村普惠金融的政策框架及存在的若干問題

按筆者的理解，普惠金融的實(shí)質(zhì)是扶持傳統(tǒng)金融不愿或難于服務(wù)的弱勢(shì)群體且能實(shí)現(xiàn)組織機(jī)構(gòu)自身可持續(xù)發(fā)展的金融體系。

（一）我國(guó)農(nóng)村金融體系發(fā)展的基本要求和面臨的問題

根據(jù)黨中央自2004年起11年來歷年的一號(hào)文件和其他重要文件精神， 筆者所學(xué)習(xí)和理解的認(rèn)識(shí)如下。 我國(guó)當(dāng)前和今后一段時(shí)期繼續(xù)進(jìn)行農(nóng)村金融改革， 建立完整農(nóng)村金融體系的基本要求和目標(biāo)應(yīng)是：建立滿足或者適應(yīng)農(nóng)村多層次金融需求的，功能完善、分工合理、產(chǎn)權(quán)明晰、管理科學(xué)、監(jiān)管有效、競(jìng)爭(zhēng)適度、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、可持續(xù)發(fā)展的普惠性的完整農(nóng)村金融體系。只有這樣，才能真正解決農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民貸款和金融服務(wù)難問題， 促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展， 為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和構(gòu)建和諧社會(huì)營(yíng)造良好的金融環(huán)境。然而，要實(shí)現(xiàn)這一基本要求和目標(biāo)依然任重而道遠(yuǎn)。

農(nóng)村金融目前存在問題的具體表現(xiàn)主要是金融供求之間的不平衡， 農(nóng)村資金通過銀行存款大量流失轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)村金融的覆蓋面、供給規(guī)模以及深度與金融需求的滿足都還有很大差距，農(nóng)村金融適度競(jìng)爭(zhēng)（不排除個(gè)別時(shí)段個(gè)別地區(qū)的過度競(jìng)爭(zhēng)）的局面還沒有形成。另外，還存在整個(gè)金融市場(chǎng)的不均衡性，現(xiàn)在最重要的是銀行業(yè)市場(chǎng)，或者叫信貸市場(chǎng)，約占全部金融資產(chǎn)的80%的份額，其次才是保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)以及其他的金融業(yè)形態(tài)。

人們還可以看到農(nóng)村金融存在的其他不平衡，主要是地區(qū)之間的不平衡、 大中小金融機(jī)構(gòu)的不平衡; 商業(yè)性、 政策性和合作性金融機(jī)構(gòu)之間的不平衡。例如，政策性金融少，而且政策性業(yè)務(wù)覆蓋不完整， 被稱為合作性金融的農(nóng)信社系統(tǒng)還被要求改制成商業(yè)金融，如不加以注意，合作金融恐將消失。從地域來看， 東部農(nóng)村地區(qū)金融與中西部的農(nóng)村金融之間的不平衡將繼續(xù)發(fā)展。

概言之，我國(guó)金融資源配置存在四大不平衡：大中小金融機(jī)構(gòu)不平衡;東中西部金融不平衡;城鄉(xiāng)金融不平衡;直接間接金融不平衡。此外，農(nóng)村金融最大問題之一是政策性、 商業(yè)性和合作性金融的不平衡，形成社會(huì)性和市場(chǎng)性的矛盾，造成商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)缺乏積極性。為此，人們普遍認(rèn)為要對(duì)建立市場(chǎng)與政府扶持相結(jié)合的農(nóng)村金融資源配置體系和對(duì)發(fā)展農(nóng)村普惠金融的再思考。對(duì)農(nóng)村普惠金融的戰(zhàn)略規(guī)劃、實(shí)施計(jì)劃、具體舉措和監(jiān)督考核，需要做進(jìn)一步深入研究和出臺(tái)完整方案。

（二）農(nóng)村小微企業(yè)和農(nóng)戶金融服務(wù)存在的問題

總體上看，小微金融和“三農(nóng)”，尤其是農(nóng)戶金融服務(wù)仍然是農(nóng)村金融體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)，資金約束仍然是制約小微企業(yè)和農(nóng)戶發(fā)展的最主要的“瓶頸”之一。

1. 小微企業(yè)和農(nóng)戶融資難、 融資貴的問題依然突出

根據(jù)中國(guó)人民銀行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2014年一季度末，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)用于小微企業(yè)的貸款（包括小微型企業(yè)貸款、個(gè)體工商戶貸款和小微企業(yè)主貸款）余額18.46萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)18.9%;從戶均貸款余額來看，大型商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行小企業(yè)貸款的戶均貸款余額大體在1000萬(wàn)元以上。實(shí)際上這些是銀行上報(bào)的統(tǒng)計(jì)意義上的有水分的所謂“小企業(yè)貸款”，這些貸款實(shí)際并不屬于或不完全屬于小企業(yè)貸款，而屬于中型企業(yè)貸款，因?yàn)殂y監(jiān)會(huì)制定的小企業(yè)貸款的簡(jiǎn)要標(biāo)準(zhǔn)是貸款額度在500萬(wàn)元以下的經(jīng)營(yíng)性貸款才屬于小企業(yè)貸款。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)的一份7省區(qū)17個(gè)大中城市的調(diào)研報(bào)告，采訪了十幾個(gè)行業(yè)的143家小微企業(yè)主和各地的銀行等金融機(jī)構(gòu)、地方政府主管部門及研究機(jī)構(gòu)。報(bào)告顯示，2013年小微企業(yè)面臨的共同難題是招工難、成本高、融資難、稅費(fèi)高、人民幣升值以及國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)不景氣等，經(jīng)營(yíng)困局未得到根本性改善。從融資情況來看，24.8%的受訪者認(rèn)為“融資難”是小微企業(yè)當(dāng)前面臨的最大難題，但這一比例低于2012年的調(diào)查結(jié)果（38.2%）。當(dāng)前絕大多數(shù)小微企業(yè)的資金來源仍為自籌，占比為79.5%，選擇銀行借貸的企業(yè)僅占35.9%。 另外， 分別有5.6%和3.5%的企業(yè)通過民間借貸和內(nèi)部集資的方式來進(jìn)行融資。

根據(jù)不同的信息來源，小微企業(yè)獲得銀行貸款的比例在20%到40%間不等。加上個(gè)體工商戶從銀行得到的貸款，獲貸工商戶約占所有小微企業(yè)（含個(gè)體工商戶）的5%。原中國(guó)銀行行長(zhǎng)李禮輝指出，在有銀行借貸需求的小微企業(yè)中，62.5%的企業(yè)不能獲得貸款;僅有8.6%的小微企業(yè)獲得所需的全部貸款;80%的小微企業(yè)目前達(dá)不到銀行的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)（金融時(shí)報(bào)2014年6月23日）。

從農(nóng)戶貸款服務(wù)看，目前只有約26%～30%的農(nóng)戶能夠從農(nóng)村信用社等正規(guī)金融機(jī)構(gòu)獲得貸款。長(zhǎng)年來，農(nóng)戶借款中來自民間借貸的部分西部地區(qū)占到40%，中西部高達(dá)60%。據(jù)農(nóng)行和西南財(cái)大聯(lián)合開展的“中國(guó)家庭金融調(diào)查”項(xiàng)目提供的數(shù)據(jù)，2013年有43.8%的農(nóng)村家庭擁有民間借款， 但只有14.1%的農(nóng)村家庭擁有正規(guī)貸款。在農(nóng)村地區(qū)，金融抑制現(xiàn)象更為嚴(yán)重，72.4%的農(nóng)村家庭受到信貸約束，其中，62.7%的農(nóng)村家庭需要資金但是沒有到銀行申請(qǐng)，9.7%的家庭申請(qǐng)了貸款但是被銀行拒絕。

2. 我國(guó)小微金融機(jī)構(gòu)數(shù)量不足，競(jìng)爭(zhēng)不充分

截至2013年底， 全國(guó)共組建1134家新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)（含籌建和開業(yè)），其中包括1071家村鎮(zhèn)銀行、14家貸款公司和49家農(nóng)村資金互助社，地處中西部地區(qū)的占比達(dá)62%，其中，直接和間接入股村鎮(zhèn)銀行的民間資本占比達(dá)71%，各項(xiàng)貸款余額中農(nóng)戶貸款和小微企業(yè)貸款合計(jì)占比90%。

研究證明，在服務(wù)小微企業(yè)和農(nóng)戶方面，小微型金融機(jī)構(gòu)較大型金融機(jī)構(gòu)更具優(yōu)勢(shì)， 所發(fā)放的小微企業(yè)貸款比例也明顯高于大中型商業(yè)銀行。在我國(guó)，小微金融機(jī)構(gòu)主要為農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)（農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村信用社）、新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和小額貸款公司。從數(shù)量看，截止到2012年末縣級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)小微金融機(jī)構(gòu)的平均數(shù)量?jī)H為3.31個(gè)/縣，機(jī)構(gòu)數(shù)量顯著不足。 小微金融領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)格局尚未形成。

3. 新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和小額貸款公司的規(guī)模普遍較小，服務(wù)小微企業(yè)的能力有限，并且地區(qū)發(fā)展不平衡

自2005年中國(guó)人民銀行在五省（區(qū)）開始推動(dòng)小額貸款公司試點(diǎn)，2008年在全國(guó)推行試點(diǎn)， 小額貸款公司發(fā)展迅猛。截止到2014年末已開業(yè)的小額貸款公司達(dá)到8791家，實(shí)收資本8283億元，貸款余額達(dá)9420億元。小額貸款公司無論是企業(yè)數(shù)量還是貸款規(guī)模均呈現(xiàn)高速發(fā)展的態(tài)勢(shì)。

2011年末，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的平均貸款余額為1.7億元， 小額貸款公司的平均實(shí)收資本為0.8億元、平均貸款余額為0.9億元、平均員工人數(shù)為11人。

另外，小微金融在省際間的發(fā)展不均衡。以小額貸款公司為例， 從貸款余額來看，2012年末小額貸款公司貸款余額超過200億元的省份有10個(gè)，這些省份主要分布于東部地區(qū)， 而低于100億元的省份有12個(gè)，這些省份主要分布于西部地區(qū)。從縣均小額貸款公司數(shù)量來看， 縣均小額貸款公司數(shù)量超過3家的省份有8個(gè)，而低于1家的省區(qū)有5個(gè)。東部地區(qū)省份小額貸款公司的數(shù)量和規(guī)模相對(duì)較大，中西部地區(qū)小額貸款公司的數(shù)量和規(guī)模相對(duì)較小。

4. 小額貸款公司稅收負(fù)擔(dān)較重，財(cái)政支持不足

小額貸款公司未能公平地享受到稅收政策優(yōu)惠。已實(shí)施的金融企業(yè)貸款損失準(zhǔn)備金稅前扣除，金融機(jī)構(gòu)單筆貸款在5萬(wàn)元以下的農(nóng)戶小額貸款免征營(yíng)業(yè)稅，所得稅稅基減少10%，針對(duì)縣域內(nèi)的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)稅按照3%的稅率執(zhí)行（大銀行這一稅率為5%）等優(yōu)惠政策，由于小額貸款公司沒有金融許可證，無法享受這些優(yōu)惠政策。

（三）發(fā)展我國(guó)新型合作金融的問題

長(zhǎng)期以來，努力發(fā)展和有效規(guī)制我國(guó)新型合作金融的問題，一直沒有引起有關(guān)決策部門的足夠重視，好在2014年中央一號(hào)文件突出強(qiáng)調(diào)要重視和認(rèn)真解決這一問題。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村新型合作金融形態(tài)主要有兩類：一是在農(nóng)民合作社（專業(yè)或綜合社）和供銷合作社基礎(chǔ)上，開展信用合作，培育發(fā)展農(nóng)村合作金融;二是堅(jiān)持社員制、封閉性原則，在不對(duì)外吸儲(chǔ)放貸、不支付固定回報(bào)的前提下，推動(dòng)社區(qū)性農(nóng)村資金互助組織發(fā)展。應(yīng)該看到，目前我國(guó)現(xiàn)存的各類資金互助社的狀況差異很大，可以說是良莠不齊、魚龍混雜，亟待整頓、規(guī)范，急需引導(dǎo)其健康可持續(xù)發(fā)展。

在此，筆者還想強(qiáng)調(diào)的是當(dāng)前應(yīng)特別注意把貧困村互助資金項(xiàng)目盡可能地轉(zhuǎn)變成在貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展的資金互助社。從2006年至今，國(guó)務(wù)院扶貧辦和國(guó)家財(cái)政部主導(dǎo)在以我國(guó)中西部為主的地區(qū)的約2萬(wàn)個(gè)貧困村推行開展了“貧困村互助資金”項(xiàng)目（又據(jù)2014年7月3日金融時(shí)報(bào)稱，截至2013年末，中央財(cái)政支持5000多個(gè)貧困村的項(xiàng)目），現(xiàn)有近百億元的資金在周轉(zhuǎn)，這是非?，F(xiàn)實(shí)、寶貴的合作金融的雛形和基礎(chǔ)。這些貧困村互助資金項(xiàng)目的多數(shù)開展得紅紅火火，形成了政府支持、農(nóng)民自有、自管、自享的初級(jí)階段的合作金融形態(tài)。然而，也有很多的此類項(xiàng)目，無論從外部有效監(jiān)管，還是從內(nèi)部規(guī)范運(yùn)營(yíng)的角度，都存在不少的問題。因此，對(duì)這近兩萬(wàn)個(gè)貧困村互助資金項(xiàng)目應(yīng)因地制宜、區(qū)別對(duì)待、分類指導(dǎo)、妥善處置。不應(yīng)任其自生自滅，而應(yīng)以此為基礎(chǔ)，真正使之發(fā)展成為合規(guī)的、有前景的、可持續(xù)的農(nóng)民資金互助社。由于這些項(xiàng)目都位于貧困地區(qū)，意義尤為重大。

這類合作金融的雛形和基礎(chǔ)應(yīng)盡力保留下來，加以專業(yè)培訓(xùn)和管理，進(jìn)行有效運(yùn)行和風(fēng)險(xiǎn)防范制度機(jī)制的規(guī)范引導(dǎo)，完善內(nèi)部管理和外部監(jiān)管，呵護(hù)其健康成長(zhǎng)和發(fā)展壯大，建立起農(nóng)民自己的真正的合作金融機(jī)構(gòu)。如發(fā)展得好，在法律上承認(rèn)其合法地位，政府和金融機(jī)構(gòu)則應(yīng)該進(jìn)一步對(duì)其提供支持和幫助。

（四）對(duì)公益性制度主義小額信貸組織欠鼓勵(lì)支持政策

近年來， 我國(guó)政府一些小額信貸政策法規(guī)的出臺(tái)對(duì)推動(dòng)小額信貸的發(fā)展發(fā)揮了巨大的作用，功不可沒。 然而我國(guó)支持各類小額信貸健康發(fā)展的政策法規(guī)還相對(duì)滯后，尚待健全完善。尤其是對(duì)公益性制度主義小額信貸組織， 至今相關(guān)主管部門還沒有具體的支持鼓勵(lì)發(fā)展的政策法規(guī)， 不能不說是一大缺欠。 這類由社會(huì)組織或非政府組織開展的小額信貸活動(dòng)，具有追求社會(huì)發(fā)展的使命、定位和功能，它們是我國(guó)當(dāng)今小額信貸的先鋒和探索者， 也起著鋪路石的作用。它們?cè)谇钒l(fā)達(dá)和貧困地區(qū)的農(nóng)村，所起的小額信貸扶持低收入和貧困農(nóng)戶的作用尤其顯著。同時(shí)，在它們之中，也涌現(xiàn)了一批不辱社會(huì)使命又具有可持續(xù)發(fā)展?jié)摿Φ男☆~信貸項(xiàng)目和組織。 中央政府近年來多次重申支持和鼓勵(lì)各種類型小額信貸組織的發(fā)展， 人們翹首以盼相關(guān)的支持性政策法規(guī)能早日面世或進(jìn)一步健全完善。 這樣的政策法規(guī)將會(huì)極大推動(dòng)公益性制度主義小額信貸的健康發(fā)展。當(dāng)然，就小額信貸機(jī)構(gòu)自身而言，加強(qiáng)自律，忠于職守， 提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和經(jīng)營(yíng)管理水平， 則是其首要任務(wù)。

四、 加快發(fā)展農(nóng)村普惠金融的政策建議和思考

為落實(shí)中央發(fā)展普惠金融的要求， 需要從頂層設(shè)計(jì)上著手， 進(jìn)一步研究和制定包括政策性、 商業(yè)性、 合作性金融和民間金融協(xié)調(diào)發(fā)展和相互配合的完整的戰(zhàn)略規(guī)劃、執(zhí)行計(jì)劃、實(shí)施措施和監(jiān)督考核制度。同時(shí)，也應(yīng)鼓勵(lì)自下而上“摸著石頭過河”的改革發(fā)展的實(shí)驗(yàn)。

國(guó)家應(yīng)繼續(xù)加大支農(nóng)、惠農(nóng)、強(qiáng)農(nóng)、富農(nóng)的法律和政策扶持力度;要拓展和加強(qiáng)政策性銀行的職責(zé)和能力，全面扶持三農(nóng);大型商業(yè)銀行應(yīng)履行社會(huì)責(zé)任為發(fā)展普惠金融做貢獻(xiàn)，努力開拓支持三農(nóng)發(fā)展的大中型項(xiàng)目和力所能及的小微項(xiàng)目， 也可以把資金委托給中小銀行或小貸公司， 為小微企業(yè)和弱勢(shì)群體服務(wù);要進(jìn)一步發(fā)展小型銀行和金融機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)直接服務(wù)小微企業(yè)和弱勢(shì)群體的力度。發(fā)展普惠金融既要運(yùn)用傳統(tǒng)金融業(yè)態(tài)，也要利用POS機(jī)、手機(jī)銀行、網(wǎng)上銀行等“無營(yíng)業(yè)所銀行”類的新科技手段，還要運(yùn)用P2P、 移動(dòng)支付等互聯(lián)網(wǎng)金融新型金融業(yè)態(tài)。另外，過去合作金融的主要形式是農(nóng)信社，當(dāng)前全國(guó)正在開展農(nóng)信社改制轉(zhuǎn)軌，然而不應(yīng)一刀切地把農(nóng)信社全部變成農(nóng)商行，應(yīng)因社制宜，部分保留農(nóng)村合作金融的形態(tài)，并努力發(fā)展新型合作金融形態(tài)。在此，再重點(diǎn)提出幾點(diǎn)政策建議。

1. 保障銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村。設(shè)立普惠金融發(fā)展基金可能是一種可行的選擇。保監(jiān)會(huì)主席項(xiàng)俊波于2010年曾提出這一概念和設(shè)想，他的觀點(diǎn)是可將所有金融機(jī)構(gòu)每年?duì)I業(yè)收入（當(dāng)時(shí)一年約2萬(wàn)億元）的1%抽調(diào)出來放進(jìn)設(shè)立的“農(nóng)村金融普惠基金”。筆者認(rèn)為這是一個(gè)可行的好主意。對(duì)設(shè)立的這一基金，可以由國(guó)家指定用途、運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)、運(yùn)作流程和監(jiān)督管理規(guī)則，統(tǒng)一調(diào)度，用于三農(nóng)為主，同時(shí)兼顧城市的弱勢(shì)群體和小微企業(yè)。制定一套農(nóng)村普惠金融發(fā)展基金管理辦法來支持三農(nóng)和城鄉(xiāng)弱勢(shì)群體對(duì)金融的需求，可以解決當(dāng)前爭(zhēng)論不休的農(nóng)村、中西部地區(qū)用不了這么多錢的矛盾。也可能解決存款主要用于農(nóng)村的實(shí)際操作問題。集中起來的錢統(tǒng)一調(diào)度，這樣不會(huì)發(fā)生效率低下的問題，也不存在資金投不下去的問題。

2. 引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)繼續(xù)支持農(nóng)村小微企業(yè)和農(nóng)戶發(fā)展。一是以法律法規(guī)形式，要求商業(yè)銀行將吸收存款的一定比例用于支持小微企業(yè)發(fā)展，監(jiān)管部門應(yīng)加快制定金額機(jī)構(gòu)支持小微企業(yè)的考核辦法并形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制。二是倡導(dǎo)商業(yè)銀行創(chuàng)新小微企業(yè)業(yè)務(wù)和服務(wù)方式，各商業(yè)銀行應(yīng)建立小微企業(yè)服務(wù)專營(yíng)機(jī)構(gòu)和專門運(yùn)營(yíng)隊(duì)伍及相關(guān)機(jī)制，創(chuàng)新信貸管理模式，提高小微企業(yè)服務(wù)水平。三是鼓勵(lì)大型商業(yè)銀行和郵儲(chǔ)銀行向農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)、新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和小額貸款公司批發(fā)貸款，用于支持小微企業(yè)和農(nóng)戶的發(fā)展。

3. 積極培育新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和小額貸款公司。適當(dāng)放寬新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件，允許民間資本控股村鎮(zhèn)銀行和縣域中小型銀行和金融租賃公司。應(yīng)將小額貸款公司法律定位從現(xiàn)在的“工商企業(yè)”改變?yōu)椤胺谴婵?、非公眾”金融機(jī)構(gòu)，拓寬融資渠道，完善管理政策，加快接入征信系統(tǒng)。放寬小貸公司融資比例限制，通過評(píng)級(jí)給優(yōu)秀的小貸公司增加杠桿比例，由1∶0.5放大到1∶4甚至更高，銀行可以給小貸公司批發(fā)資金，應(yīng)允許小貸公司跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)，降低小額貸款公司轉(zhuǎn)制村鎮(zhèn)銀行的門檻。

4. 出臺(tái)支持鼓勵(lì)公益性制度主義小額信貸組織發(fā)展的政策。對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的活躍在貧困地區(qū)，包括中國(guó)扶貧基金會(huì)屬下的中和農(nóng)信在內(nèi)的約300個(gè)公益性制度主義小額信貸組織， 至今相關(guān)主管部門還沒有具體的支持鼓勵(lì)發(fā)展的政策法規(guī)， 不能不說是一大缺欠。 這類由社會(huì)組織或非政府組織開展的小額信貸活動(dòng)多數(shù)有10年以上的歷史，具有追求社會(huì)發(fā)展的使命、 定位和功能， 并努力追求自身的可持續(xù)發(fā)展，它們是我國(guó)當(dāng)今小額信貸的先鋒和探索者，它們?cè)谇钒l(fā)達(dá)和貧困地區(qū)的農(nóng)村， 所起的小額信貸扶持低收入和貧困農(nóng)戶發(fā)展的作用尤其顯著。同時(shí)，在它們之中， 也涌現(xiàn)了一批不辱社會(huì)使命又具有可持續(xù)發(fā)展?jié)摿Φ男☆~信貸項(xiàng)目和組織。 中央政府近年來多次重申支持和鼓勵(lì)各種類型小額信貸組織的發(fā)展，我們希望，相關(guān)的支持性政策法規(guī)能早日面世。當(dāng)然， 最簡(jiǎn)單的權(quán)宜之策是設(shè)立一兩個(gè)億的專項(xiàng)批發(fā)基金，交由農(nóng)總行或國(guó)開行管理和監(jiān)督，因?yàn)樗鼈円延羞@方面的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)。

5. 培育發(fā)展多類型的農(nóng)村合作金融。 在合作金融方面， 鼓勵(lì)包括農(nóng)信社系統(tǒng)在內(nèi)的多類型的農(nóng)村合作金融的發(fā)展。在管理民主、運(yùn)行規(guī)范、帶動(dòng)力強(qiáng)的農(nóng)民合作社和供銷合作社基礎(chǔ)上， 培育發(fā)展新型農(nóng)村合作金融，不斷豐富農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)類型。推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)性， 包括現(xiàn)有的中央和地方政府部門已支持多年的貧困地區(qū)的資金互助項(xiàng)目和組織的健康可持續(xù)發(fā)展。

6. 加強(qiáng)小微企業(yè)和農(nóng)村各類經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)主體的信貸擔(dān)保體系建設(shè)。 世界上已有半數(shù)國(guó)家建立了小微企業(yè)信用擔(dān)保體系，應(yīng)加大政府對(duì)小微企業(yè)、農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)戶的信貸擔(dān)保體系建設(shè)的支持力度，引導(dǎo)和規(guī)范各類經(jīng)濟(jì)主體投資設(shè)立擔(dān)保機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)積極開展符合小微企業(yè)特點(diǎn)的擔(dān)保業(yè)務(wù)。設(shè)立再擔(dān)保基金，用于對(duì)民營(yíng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資金扶持。創(chuàng)新農(nóng)村金融擔(dān)保抵押機(jī)制，建立和完善房產(chǎn)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、水域、荒山等資產(chǎn)抵押擔(dān)保制度。

7. 各級(jí)政府和部門形成合力支持監(jiān)督小微金融發(fā)展。應(yīng)建立多個(gè)部委間的協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌安排現(xiàn)有針對(duì)小微金融的優(yōu)惠政策，包括財(cái)稅政策。同時(shí)，完善國(guó)家監(jiān)管部門和地方政府分工負(fù)責(zé)的分層監(jiān)管框架，建議地方成立正式的金融管理局。凡是不涉及公眾存款的金融機(jī)構(gòu)，如小額貸款公司、典當(dāng)公司、擔(dān)保公司等，由地方政府來承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。此外，政府和有關(guān)方面應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村小微企業(yè)和農(nóng)戶的金融教育培訓(xùn)，誠(chéng)信意識(shí)教育培育，實(shí)施農(nóng)村金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作。

8. 注意發(fā)揮直接融資、 互聯(lián)網(wǎng)金融和保險(xiǎn)對(duì)小微金融服務(wù)的重要作用。 一是應(yīng)健全包括銀行、證券、保險(xiǎn)、期貨、信托、租賃等在內(nèi)的普惠金融市場(chǎng)體系。注意拓寬除信貸外的直接融資渠道，例如風(fēng)險(xiǎn)投資和私募股權(quán)投資、產(chǎn)業(yè)投資基金、集中性中小企業(yè)債券、發(fā)行股票等，還要規(guī)范和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入融資市場(chǎng)。二是基于電子信息等新技術(shù)的不斷涌現(xiàn)，互聯(lián)網(wǎng)金融也將成為提供農(nóng)村小微企業(yè)和農(nóng)戶金融服務(wù)的一個(gè)重要組成部分，應(yīng)鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)金融的健康發(fā)展。注意金融創(chuàng)新與防控風(fēng)險(xiǎn)的平衡。要注意民間高利貸和變相吸儲(chǔ)、非法集資的問題。加強(qiáng)政府監(jiān)管力度，防止出現(xiàn)嚴(yán)重的社會(huì)問題。三是加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持力度。鼓勵(lì)開展多種形式的互助合作保險(xiǎn)，鼓勵(lì)銀保合作。提高中央、省級(jí)財(cái)政對(duì)主要糧食作物保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼比例，鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)，有條件的地方提供保費(fèi)補(bǔ)貼，中央財(cái)政通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式予以支持。

9. 對(duì)普惠金融發(fā)展水平構(gòu)建起一套科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系。為對(duì)普惠金融發(fā)展情況進(jìn)行直接清晰和科學(xué)的描述，更好地衡量和評(píng)價(jià)普惠金融發(fā)展的進(jìn)程，有針對(duì)性地拓寬金融服務(wù)的深度和廣度，人民銀行濟(jì)寧市中心支行結(jié)合國(guó)際上普惠金融指數(shù)的測(cè)算和中國(guó)普惠金融的實(shí)踐，現(xiàn)已在山東省率先構(gòu)建起一套評(píng)估指標(biāo)體系，可運(yùn)用具體化和數(shù)量化的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)普惠金融發(fā)展水平進(jìn)行直接清晰的定量測(cè)度和描述。應(yīng)該說這是一個(gè)很好的科學(xué)探索和有益的實(shí)踐嘗試。應(yīng)該在此基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)倡導(dǎo)更多的類似研究和實(shí)踐，并注意普及推廣和考核。

10. 努力改善農(nóng)村信用環(huán)境。各地應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)，探索建設(shè)農(nóng)村信用信息體系。發(fā)揮征信系統(tǒng)服務(wù)小微企業(yè)和農(nóng)戶的作用，擴(kuò)大信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的覆蓋范圍，建立具有較高可用度和可信度的企業(yè)和農(nóng)戶的信用評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)農(nóng)村支付結(jié)算體系建設(shè)，形成一體化的農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施體系。

11. 加快我國(guó)各項(xiàng)農(nóng)村金融立法工作。對(duì)農(nóng)村普惠金融的發(fā)展，應(yīng)研究出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)。農(nóng)村金融市場(chǎng)和功能的完善及制度規(guī)范創(chuàng)新是關(guān)鍵和根本，必須通過構(gòu)建農(nóng)村金融的法律制度來營(yíng)造良好的農(nóng)村金融外部環(huán)境。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村金融立法依然十分薄弱，這已經(jīng)成為制約農(nóng)村普惠金融發(fā)展和農(nóng)村金融創(chuàng)新的瓶頸。一些重要的法律法規(guī)需要出臺(tái)，例如合作金融法、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法、民間金融法等等。

參考文獻(xiàn)：

[1]聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署. 建設(shè)普惠金融體系藍(lán)皮書[EB/OL]. 2006. www. themix. org.

[2]穆罕默德·尤努斯等. 企業(yè)的未來——構(gòu)建社會(huì)企業(yè)的創(chuàng)想[M]. 北京：中信出版社，2011.

[3]尹宏毅. 尤努斯認(rèn)為世界應(yīng)以消除貧困為目的重建經(jīng)濟(jì)和金融體系[J/OL]. 參考資料，2009-09-22.

[4]杜曉山. 農(nóng)村金融體系框架、農(nóng)村信用社改革和小額信貸[J]. 中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2002（8）.

[5]杜曉山. 小額信貸的發(fā)展與普惠性金融體系框架[J]. 中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2006（8）.

[6]杜曉山. 普惠金融體系與小額信貸藍(lán)海的形成[G]//小額信貸藍(lán)海戰(zhàn)略. 北京：中國(guó)金融出版社 ，2009.

[7]杜曉山. 普惠金融與和諧社會(huì)及社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)[G]//小額信貸藍(lán)海戰(zhàn)略. 北京：中國(guó)金融出版社 ，2009.

[8]杜曉山. 小額信貸與普惠金融體系[J]. 中國(guó)金融，2010（10）.

[9]杜曉山. 對(duì)當(dāng)前小額信貸及相關(guān)熱點(diǎn)問題的思辨[N]. 金融時(shí)報(bào)，2013-03-04.

[10]杜曉山. 中國(guó)小額信貸和普惠金融的發(fā)展現(xiàn)狀及挑戰(zhàn)[J]. 博鰲觀察，2013（4）.

[11]項(xiàng)俊波. 重視弱勢(shì)金融體系的構(gòu)建，著力推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)[N]. 金融時(shí)報(bào)，2006-10-25.

[12]項(xiàng)俊波. 創(chuàng)建農(nóng)村金融普惠基金，完善普惠農(nóng)村金融體系[EB/OL]. 中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行，2010-06-13. http：//query. abchina. com/search/cn. jsp.

[13]王曙光等. 普惠金融——中國(guó)農(nóng)村金融重建中的制度創(chuàng)新與法律框架[M]. 北京：北京大學(xué)出版社，2013.

[14]焦瑾璞，陳瑾. 建設(shè)中國(guó)普惠金融體系[M]. 北京：中國(guó)金融出版社，2009.

[15]焦瑾璞. 微型金融學(xué)[M]. 北京：中國(guó)金融出版社，2013.

[16]溫躍，趙小亮，孫斌. 打造普惠金融的度量標(biāo)尺——人行濟(jì)寧市中支創(chuàng)新建立普惠金融評(píng)估指標(biāo)體系[N]. 金融時(shí)報(bào)，2014-07-29.

（責(zé)任編輯、校對(duì)：郄彥平）