谷正艷

摘 要：“農(nóng)民”轉(zhuǎn)“市民”問(wèn)題是近年來(lái)政府和公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，也是我國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的必然趨勢(shì)，能否順利進(jìn)行，將直接影響整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的敏感神經(jīng)。從“農(nóng)民”轉(zhuǎn)“市民”進(jìn)程中政府角色的缺位入手，試圖對(duì)政府在這一問(wèn)題上的履責(zé)路徑做以探討。政府只有擔(dān)當(dāng)起制度創(chuàng)新推動(dòng)者和管理服務(wù)創(chuàng)新者的角色，才能更好地推進(jìn)“農(nóng)民”轉(zhuǎn)“市民”進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：市民化；政府角色；定位

中圖分類號(hào)：D033 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）09-0015-03

“農(nóng)民”轉(zhuǎn)“市民”問(wèn)題不僅是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，緩解城鄉(xiāng)差距的直接推手，而且是實(shí)現(xiàn)“四化同步”的必由之路。據(jù)相關(guān)專家預(yù)計(jì)，到2020年，從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的人口規(guī)模將達(dá)3.2億左右。怎樣才能真正讓數(shù)以億計(jì)的“農(nóng)民”順暢地變?yōu)椤笆忻瘛?，已?jīng)成為全社會(huì)普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。為此，城市政府必須對(duì)自身在“農(nóng)民”轉(zhuǎn)“市民”進(jìn)程中的角色進(jìn)行合理而準(zhǔn)確的定位，履行好自己的職責(zé)。

引言

對(duì)于“農(nóng)民”轉(zhuǎn)“市民”的理解，在這里一定要注意兩個(gè)基本概念，所謂“農(nóng)民”即農(nóng)民工這個(gè)特殊的群體；所謂“市民”是指農(nóng)民工的市民化，而不是整體農(nóng)民的市民化。市民化不僅是指農(nóng)民工這一群體離開(kāi)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)、在城市社會(huì)生存和就業(yè)的這一地域和職業(yè)身份的轉(zhuǎn)變，還意味著農(nóng)民工要獲得作為城市居民的身份和權(quán)利，形成城市化的生活方式及行為模式。這一過(guò)程一般要經(jīng)歷三個(gè)步驟：從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)、定居在城市、融入城市社會(huì)。

針對(duì)政府在這一問(wèn)題上的角色定位，當(dāng)前學(xué)術(shù)界有兩種不同的聲音，第一種認(rèn)為在“農(nóng)民”轉(zhuǎn)“市民”問(wèn)題上應(yīng)完全放棄政府干預(yù)，讓城市經(jīng)濟(jì)隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展自由成長(zhǎng)。第二種認(rèn)為在“農(nóng)民”轉(zhuǎn)“市民”問(wèn)題上必須加強(qiáng)政府干預(yù)，否則人口的自然流動(dòng)將會(huì)造成城市的不堪重負(fù)和資源的過(guò)渡稀釋。針對(duì)以上兩種觀點(diǎn)，有其合理成分，但又都有失偏頗。作為世界第一人口大國(guó)，首先，我國(guó)國(guó)內(nèi)就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻，城鄉(xiāng)差距大，如果政府放任城市經(jīng)濟(jì)的自由成長(zhǎng)，必將會(huì)加劇現(xiàn)存的“城市病”，引發(fā)新的農(nóng)村問(wèn)題。所以在“農(nóng)民”轉(zhuǎn)“市民”問(wèn)題上不能完全脫離政府的宏觀調(diào)控，走市場(chǎng)化道路。其次，政府也不能完全主導(dǎo)我國(guó)的城市化道路。因?yàn)槭袌?chǎng)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的作用日益增大，目前我國(guó)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)已具備了支持城市化進(jìn)程的能力，政府只有通過(guò)市場(chǎng)來(lái)調(diào)動(dòng)民間的力量，才能有效地加速城市化進(jìn)程。政府必須與市場(chǎng)形成合理的“分工協(xié)作”關(guān)系，充當(dāng)維持市場(chǎng)秩序，保證社會(huì)公平的角色，成為服務(wù)型政府。

一、當(dāng)前我國(guó)“農(nóng)民”轉(zhuǎn)“市民”問(wèn)題上政府角色的缺位

近些年，政府雖然制定了一系列的政策和措施以推進(jìn)農(nóng)民工向市民轉(zhuǎn)化，但進(jìn)展卻十分緩慢。究其原因，很大程度上是由于政府政策偏離所造成的，政府沒(méi)有適時(shí)轉(zhuǎn)變角色，為農(nóng)民工市民化提供良好的外部環(huán)境。

（一）制度和政策供給的缺失

我國(guó)的政策導(dǎo)向雖然已經(jīng)從改革開(kāi)放前的限制農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工轉(zhuǎn)變?yōu)槭舜笠詠?lái)的有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，但是我國(guó)政府在這一問(wèn)題上的配套制度改革與明確的政策導(dǎo)向相比卻滯后很多。其中最大的制度障礙就是以戶籍制度為標(biāo)志的城鄉(xiāng)分割制度。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，戶籍制度越來(lái)越成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面發(fā)展的短板。

與戶籍制度這一母體性制度相配套的諸如就業(yè)、福利、教育、社會(huì)保障等載體性制度則進(jìn)一步成為其“幫兇”，市民化進(jìn)程舉步維艱。雖然中央一再提出要改革戶籍制度，但改革也僅限于一些中小城市。戶籍制度的兩大傳統(tǒng)功能，即“保護(hù)城市勞動(dòng)者優(yōu)先獲得就業(yè)機(jī)會(huì)的作用”和“排斥農(nóng)村遷移者均等享受城市社會(huì)福利待遇的作用”[1]并沒(méi)有從根本上得到撼動(dòng)。絕大多數(shù)農(nóng)民工進(jìn)入的是收入低、工作環(huán)境差、待遇差、福利低劣的次屬勞動(dòng)力市場(chǎng)和首屬勞動(dòng)力市場(chǎng)的城市職工相比較他們獲得的是“同工不同酬”、“同工不同時(shí)”、“同工不同權(quán)”的“三同三不同”地位[2]。另外，現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度也是構(gòu)成農(nóng)民工市民化的又一制度性障礙。由于土地流轉(zhuǎn)制度不夠完善，農(nóng)民無(wú)法獲得農(nóng)村土地所有權(quán)帶來(lái)的全部收益。在城市處于次屬勞動(dòng)力市場(chǎng)的農(nóng)民工收入有限，而且又不能享有城市職工同等的社會(huì)保障，無(wú)形間增強(qiáng)了農(nóng)民工對(duì)土地的依賴，因而只能像“候鳥(niǎo)”一樣往返奔波于城鄉(xiāng)之間，這種情況造成農(nóng)村土地很難形成規(guī)?；?jīng)營(yíng)，也不利于農(nóng)民工的市民化。

（二）政府職能的錯(cuò)位

在分稅制體制下，中央與地方的成本負(fù)擔(dān)現(xiàn)狀是影響“農(nóng)民”轉(zhuǎn)“市民”進(jìn)程的又一衍生性的政策體制障礙。從理論上講，農(nóng)民工市民化作為現(xiàn)代化進(jìn)程的重要組成部分，其成本理應(yīng)主要由中央財(cái)政來(lái)承擔(dān)，但在實(shí)踐中卻大多落在了地方財(cái)政身上，出現(xiàn)了所謂事權(quán)與財(cái)權(quán)、權(quán)利與義務(wù)不對(duì)等的狀況。而且隨著時(shí)間的沉淀，市民化的社會(huì)成本會(huì)隨著農(nóng)民工規(guī)模的增大而增大，解決這一問(wèn)題的難度也會(huì)越來(lái)越大。而地方城市政府出于自身利益方面的考慮，對(duì)解決這一問(wèn)題并沒(méi)有很強(qiáng)的動(dòng)力。根據(jù)測(cè)算，未來(lái)十年，農(nóng)民工要真正實(shí)現(xiàn)市民化，平均每年要投入約1.6萬(wàn)億元，這個(gè)巨額數(shù)字無(wú)論是對(duì)中央財(cái)政或是地方財(cái)政都是難以承受的，財(cái)政能力的不足致使城市政府在交通、住房、醫(yī)療、教育等方面都出現(xiàn)“心有余而力不足”的尷尬。

（三）政府管理的缺責(zé)

目前，“農(nóng)民”轉(zhuǎn)“市民”的困境，其中很重要的一個(gè)原因是城市政府社會(huì)管理的缺失，甚至存在著一定的角色空位現(xiàn)象。首先，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，缺乏對(duì)農(nóng)民工管理的專門機(jī)構(gòu)。只是到了2008年國(guó)家才成立了一個(gè)專門管理農(nóng)民工的農(nóng)民工工作司。然而，“農(nóng)民”轉(zhuǎn)“市民”問(wèn)題涉及方方面面的改革和工作，因此，單純的一個(gè)農(nóng)民工工作司顯然是難以勝任的。其次，管理方式缺乏靈活性。農(nóng)民工工作在城市，戶口卻在農(nóng)村，而當(dāng)前我國(guó)的選舉、社會(huì)保障、司法救濟(jì)等都和戶口掛鉤，這給他們實(shí)現(xiàn)自身合法權(quán)益帶來(lái)很多不便。同時(shí)，政府往往將管理重點(diǎn)放在維護(hù)社會(huì)治安和穩(wěn)定上，在履行社會(huì)服務(wù)職能方面卻缺乏經(jīng)驗(yàn)。改革開(kāi)放以來(lái)形成的強(qiáng)國(guó)家——弱社會(huì)模式，導(dǎo)致農(nóng)民工社會(huì)參與度不高，這也在一定程度上制約著“農(nóng)民”轉(zhuǎn)“市民”進(jìn)程。

（四）政府價(jià)值觀的偏差

長(zhǎng)期以來(lái)，一些城市政府出于發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)的考慮，一方面希望大批廉價(jià)農(nóng)民工進(jìn)城，他們雖然也能夠承認(rèn)農(nóng)民工為城市建設(shè)所做出的貢獻(xiàn)，但同時(shí)也擔(dān)心這一具有無(wú)限供給潛力的龐大群體進(jìn)城后會(huì)造成人口膨脹、住房緊張、交通擁擠、環(huán)境惡化等“城市病”問(wèn)題，擔(dān)心農(nóng)民進(jìn)城會(huì)擠占城市職工的就業(yè)崗位。作為公共事務(wù)管理者的政府，在制定公共政策時(shí)本應(yīng)有義務(wù)按照公平正義的原則進(jìn)行社會(huì)資本再分配。但是一些地方政府往往為了追求利益而摒棄公平正義的信念，剝奪了農(nóng)民工本應(yīng)享有的國(guó)民待遇，并沒(méi)有真正發(fā)揮其作為社會(huì)資本配置主體的作用。

二、今后我國(guó)“農(nóng)民”轉(zhuǎn)“市民”進(jìn)程中政府角色定位

“農(nóng)民”轉(zhuǎn)“市民”問(wèn)題不僅是農(nóng)民工自身發(fā)展的要求，也是全面建成小康社會(huì)的必然要求。黨的十八大以來(lái)，中央多次提到：加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。而政府作為這一進(jìn)程的主導(dǎo)者，必須明確自身在這一進(jìn)程中應(yīng)扮演的角色，切實(shí)履行好自己的職責(zé)，推動(dòng)城市化進(jìn)程的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（一）制度創(chuàng)新的推動(dòng)者

在推進(jìn)“農(nóng)民”轉(zhuǎn)“市民”的進(jìn)程中，政府的制度供給明顯不足，為了給農(nóng)民工群體的市民化提供良好的制度條件和制度保障、盡早地融入城市，政府必須大膽地進(jìn)行制度創(chuàng)新。

1.改革戶籍制度

在我國(guó)，市民化進(jìn)程之所以呈現(xiàn)出“農(nóng)民—農(nóng)民工—市民”的中國(guó)路徑，根本原因在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的戶籍制度。這一制度人為地造成了農(nóng)民工與市民的對(duì)立，既無(wú)效率，也不能兼顧公平。在這一路徑中，從農(nóng)民到農(nóng)民工的轉(zhuǎn)化比較順利，而從農(nóng)民工到市民的轉(zhuǎn)化則十分緩慢。一紙城市戶籍的限制，抬高了農(nóng)民工進(jìn)城的門檻。因此，政府應(yīng)逐漸推進(jìn)戶籍制度改革，有步驟地弱化、消解城市戶口上附加的各種特權(quán)，取消和戶籍捆綁在一起的不合理的福利待遇，取消城鄉(xiāng)差別，恢復(fù)戶籍制度本身的管理功能，逐步取消農(nóng)民進(jìn)城落戶的限制，變城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度為一元戶籍管理制度，統(tǒng)一登記為“居民戶口”，達(dá)到憑身份證“一證走天下”，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平、公正。另外，還要加快戶籍管理的立法步伐，盡快制定出新的戶籍管理法規(guī)，在法律的層面使農(nóng)民工的相關(guān)權(quán)利切實(shí)得到保護(hù)。政府應(yīng)該逐步放寬中小城市的戶籍，甚至可以取消戶籍制度，對(duì)于中小城市而言，接納農(nóng)民工的潛力相對(duì)較大些，當(dāng)然，在一些大城市短時(shí)間內(nèi)要完全取消戶籍制度也是不現(xiàn)實(shí)的。

2.創(chuàng)新土地制度，構(gòu)建農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的新型機(jī)制

土地的不可流動(dòng)性是制約“農(nóng)民”轉(zhuǎn)“市民”的重要因素。要想讓農(nóng)民工沒(méi)有后顧之憂地在城市工作和生活，必須解決其在農(nóng)村的土地收益問(wèn)題。國(guó)家實(shí)行土地承包30年不變的政策，目的是為了保障農(nóng)民的利益，然而，這種政策使土地成為農(nóng)民福利的同時(shí)，也造就了農(nóng)民頭上的枷鎖，造就了今天農(nóng)民工一只腳在農(nóng)村，一只腳在城市的尷尬“兩棲”局面。因此，必須割斷農(nóng)民工與農(nóng)村土地的“臍帶”，使他們勇敢地走出農(nóng)村，走向城市。土地流轉(zhuǎn)的受阻，“既不利于土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)，更不利于農(nóng)民工從農(nóng)村的退出和城市的融入”[3]。因此，政府必須構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)制度和流轉(zhuǎn)機(jī)制，加快土地流轉(zhuǎn)；建立和健全農(nóng)民自愿退出農(nóng)村的機(jī)制，讓農(nóng)民按照“依法、自愿、有償”原則，將承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；政府要建立對(duì)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)流轉(zhuǎn)采取的模式、程序、及相關(guān)約束條件等做出明確規(guī)定，以確保農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)，杜絕改變其農(nóng)業(yè)用途，達(dá)到最大限度的資本化，為農(nóng)民工融入城市提供資金支持。

3.完善社會(huì)保障制度

傳統(tǒng)的社會(huì)保障制度是一種因城鄉(xiāng)、身份等的不同而不同的封閉的市民社會(huì)保障體系。為了使農(nóng)民工真正融入城市，轉(zhuǎn)化為市民，必須逐步建立和完善城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度，由政府向全體公民提供平等的社會(huì)保障服務(wù)。農(nóng)民工的社會(huì)保障建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，要馬上實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工與城市居民相同的社會(huì)保障對(duì)于現(xiàn)實(shí)的政府財(cái)力來(lái)說(shuō)也是不可能的事情。應(yīng)遵循“分類指導(dǎo)、分類實(shí)施、逐步完善”[4]的原則，逐步建立符合農(nóng)民工自身特征的醫(yī)療保險(xiǎn)制度，解決農(nóng)民工看病貴、看病難的問(wèn)題；完善農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)救助制度，保障農(nóng)民工失業(yè)后的基本生活問(wèn)題；建立長(zhǎng)效的農(nóng)民工養(yǎng)老制度全國(guó)聯(lián)網(wǎng)機(jī)制，促進(jìn)人口的合理流動(dòng)。

（二）管理服務(wù)的創(chuàng)新者

1.政府要樹(shù)立正確的公共服務(wù)理念

政府政策偏離是農(nóng)民工問(wèn)題產(chǎn)生的原因，因此，這一問(wèn)題的解決也應(yīng)以政府服務(wù)的回歸而終結(jié)。政府在保障農(nóng)民工權(quán)益中的缺位和錯(cuò)位，使得今天一些城市政府對(duì)農(nóng)民工的態(tài)度依然是“經(jīng)濟(jì)吸納、社會(huì)拒入”。農(nóng)民工大都被排斥在城市主流社會(huì)之外，很多時(shí)候，一些地方政府認(rèn)為管理農(nóng)民工是為了減少社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生，這既不利于我國(guó)的城市化進(jìn)程，也不利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。對(duì)此，城市政府應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)服務(wù)理念，消除對(duì)農(nóng)民工固有的偏見(jiàn)和歧視，實(shí)行無(wú)差別化的管理。要將農(nóng)民工視為城市的平等一員，納入城市公共服務(wù)體系，公平、務(wù)實(shí)、平等的為其提供各種公共服務(wù)，建立“民生為主、政績(jī)次之”的“服務(wù)型政府”。構(gòu)建新的城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)體系，切實(shí)考慮農(nóng)民工對(duì)公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)要求，在社會(huì)保障、就業(yè)促進(jìn)、子女教育、人戶銜接等方面為農(nóng)民工提供貼心到位的服務(wù)，賦予農(nóng)民工在城市生活的能力，建立有利于農(nóng)民工享受公共服務(wù)的工作機(jī)制和合理的政策。

2.政府要加強(qiáng)農(nóng)民工管理機(jī)構(gòu)建設(shè)

各級(jí)政府要建立專門的農(nóng)民工管理與服務(wù)相結(jié)合的常設(shè)機(jī)構(gòu)。確立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，細(xì)化行政領(lǐng)導(dǎo)在市民化進(jìn)程中應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和權(quán)限等，同時(shí)建立綜合性的官員考核制度，轉(zhuǎn)變單純依靠GDP的一元化考核指標(biāo)，提高官員考核中民生指標(biāo)所占的比重，加強(qiáng)群眾監(jiān)督，從而調(diào)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)“農(nóng)民”轉(zhuǎn)“市民”工作的重視，激發(fā)官員推動(dòng)市民化進(jìn)程的熱情。明確界定戶籍、就業(yè)、社會(huì)保障、教育等部門的角色和職能，爭(zhēng)取各司其職，各負(fù)其責(zé)。同時(shí)，農(nóng)民工群體也要積極地參與到與農(nóng)民工有關(guān)的社會(huì)利益格局的設(shè)計(jì)中去，使政府做出有利于他們的決定，確保農(nóng)民工群體的利益得到認(rèn)可、保證。

3.政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)民工的培訓(xùn)力度

職業(yè)技能培訓(xùn)是增強(qiáng)農(nóng)民工就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的重要手段。對(duì)于農(nóng)民工來(lái)講，在城市生存受限，主要是由于其綜合素質(zhì)較低。農(nóng)民工要想真正融入城市，由“鄉(xiāng)下人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺抢锶恕?，就要不斷提高自身素質(zhì)和能力。目前，中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)上基本上是供大于求，出于自身利益的考慮，用人單位大都不愿意在職業(yè)培訓(xùn)方面對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行額外的投資，而農(nóng)民工自身又無(wú)力承擔(dān)。針對(duì)這種缺位，政府有責(zé)任把農(nóng)民工的培訓(xùn)納入到政府財(cái)政預(yù)算之內(nèi)，實(shí)行“同城待遇”，為農(nóng)民工提供與市民同等的職業(yè)技能培訓(xùn)，逐步建立培訓(xùn)投資多樣化機(jī)制。另外，政府還應(yīng)注意農(nóng)民工隨遷子女的教育問(wèn)題，因?yàn)檫@關(guān)乎著農(nóng)民工子女能否最終真正融入城市社會(huì)，實(shí)現(xiàn)市民化。

4.政府應(yīng)積極推動(dòng)農(nóng)民工與市民的對(duì)接

長(zhǎng)期以來(lái)，無(wú)論是城市政府或是城市居民，大都認(rèn)為對(duì)農(nóng)民工素質(zhì)低下，因?yàn)檗r(nóng)民工的大量存在給城市帶來(lái)了壓力、帶來(lái)了不安定。有些市民甚至認(rèn)為農(nóng)民工“搶了自己的飯碗”、威脅到自身的生命財(cái)產(chǎn)安全等等。為此，地方政府應(yīng)改變以城市取向?yàn)橹鲗?dǎo)的觀念，以媒體為依托，多角度、全方位地宣傳農(nóng)民工群體的先進(jìn)事跡，增加對(duì)農(nóng)民工傳統(tǒng)美德方面的宣傳，肯定他們的社會(huì)貢獻(xiàn)，塑造正面典型形象。通過(guò)宣傳，增進(jìn)城市市民對(duì)農(nóng)民工的了解，消除偏見(jiàn)，改變之前對(duì)農(nóng)民工群體普遍存在的刻板印象，為農(nóng)民工與市民的和諧相處營(yíng)造良好環(huán)境。政府要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的思想政治教育，強(qiáng)化其法律意識(shí)，樹(shù)立團(tuán)隊(duì)觀念，使其勇敢地“走出去”，提升對(duì)城市的歸屬感和認(rèn)同感。

總之，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，“農(nóng)民”轉(zhuǎn)“市民”問(wèn)題顯得更為迫切。而居于主導(dǎo)地位的政府對(duì)此具有不可推卸的責(zé)任，在未來(lái)，如何正確定位政府在“農(nóng)民”轉(zhuǎn)“市民”進(jìn)程中的角色，避免在實(shí)踐中出現(xiàn)錯(cuò)位、缺位、越位的現(xiàn)象，已成為各級(jí)政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。

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