張民闊

摘要：建設(shè)公共服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的必然選擇。針對(duì)民族自治地方建設(shè)公共服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的特殊性，以湖南湘西自治州S鎮(zhèn)為例，通過(guò)實(shí)證調(diào)研，對(duì)該鎮(zhèn)在建設(shè)公共服務(wù)型政府過(guò)程中取得的主要成效、存在的問(wèn)題及原因進(jìn)行分析，并提出了相應(yīng)的有效路徑。

關(guān)鍵詞：民族自治地方；公共服務(wù)型政府；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；公共產(chǎn)品；公共服務(wù)

建設(shè)公共服務(wù)型政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的必然選擇。目前，民族自治地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能還比較薄弱，不能滿足廣大農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求，如何建設(shè)老百姓滿意的公共服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是現(xiàn)階段亟待解決的問(wèn)題。

一、民族自治地方建設(shè)公共服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的特殊性

民族自治地方建設(shè)公共服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有自己的特殊性：一是地區(qū)條件較差。民族自治地方大多屬于邊遠(yuǎn)地區(qū)，區(qū)位優(yōu)勢(shì)欠缺、交通不便。二是經(jīng)濟(jì)條件較差，特別是財(cái)政供給能力不足，財(cái)政總量小，稅源少。三是在政治制度方面有特殊規(guī)定。我國(guó)《憲法》第119條規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)自主地管理本地方的教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)，保護(hù)和整理民族的文化遺產(chǎn)，發(fā)展和繁榮民族文化”。四是在風(fēng)俗習(xí)慣方面具有特殊性，群眾有特殊的公共需求。因此，提供與其相應(yīng)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。

二、鎮(zhèn)建設(shè)公共服務(wù)型政府的現(xiàn)狀

1.主要成效

近年來(lái)，該鎮(zhèn)充分利用本地資源優(yōu)勢(shì)，在建設(shè)公共服務(wù)型政府方面取得了一些成效：一是服務(wù)農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民增收。按“基地+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，建設(shè)了一批優(yōu)質(zhì)化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，建設(shè)了椪柑基地、生姜基地、苧麻及瓜果示范片。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年全鎮(zhèn)水果總產(chǎn)量81024噸，總產(chǎn)值突破4000萬(wàn)元，成為農(nóng)民增收的主要產(chǎn)業(yè)之一。二是服務(wù)農(nóng)村，加快新農(nóng)村示范片建設(shè)。根據(jù)交通條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)事業(yè)條件等情況，確定了四個(gè)村寨作為試點(diǎn)，按照“一村一業(yè)、一村一品”的要求，推進(jìn)新農(nóng)村示范片建設(shè)步伐。三是服務(wù)農(nóng)民，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的技能培訓(xùn)，提高勞動(dòng)技能和業(yè)務(wù)素質(zhì)。2014年共舉辦了12期農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)班，培訓(xùn)農(nóng)民200余人；開展勞務(wù)技能培訓(xùn)5期，120余人接受培訓(xùn)，與2013年相比，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)新增87人，新增勞務(wù)收入84萬(wàn)元。四是2009年設(shè)立了400余平方米的便民政務(wù)服務(wù)中心。

2.建設(shè)公共服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中存在的問(wèn)題

在建設(shè)公共服務(wù)型政府中雖取得了一些成效，但也存在不足：一方面，政府職能轉(zhuǎn)變不夠徹底。一是機(jī)構(gòu)改革沒有深入，服務(wù)職能沒有充分發(fā)揮出來(lái)。二是缺乏服務(wù)意識(shí)、服務(wù)能力亟待提高。三是專業(yè)技術(shù)人才缺少，跟不上農(nóng)村發(fā)展需要，不能給農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。另一方面，公共服務(wù)、公共產(chǎn)品供給不足，農(nóng)民對(duì)于公路、用水、用電、網(wǎng)絡(luò)、教育、醫(yī)療、社保的基本需求沒能得到有效滿足。

三、建設(shè)公共服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在問(wèn)題的原因及分析

建設(shè)公共服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過(guò)程中存在的問(wèn)題，既有行政體制內(nèi)部因素，也有行政體制外部因素。

1.內(nèi)部影響因素

（1）機(jī)構(gòu)設(shè)置較多，職能較難發(fā)揮。一是2006年改革后，機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)目變化不大，由25個(gè)減少為19個(gè)，表面上看進(jìn)行了精簡(jiǎn)，但只是將相關(guān)部門進(jìn)行簡(jiǎn)單的合并，難以達(dá)到預(yù)期效果。二是條塊分割現(xiàn)象較重，干部力量過(guò)于分散，公共服務(wù)力量較欠缺。三是政府職能定位不準(zhǔn)確。政府應(yīng)該是“服務(wù)而非掌舵”，這就要求政府要定位好公共服務(wù)職能，但有時(shí)出于自身利益考慮，將主要精力放在應(yīng)付上級(jí)部門安排的各種任務(wù)上，對(duì)提供公共服務(wù)缺乏應(yīng)有的積極性。

（2）工作人員服務(wù)意識(shí)淡薄，整體素質(zhì)偏低，服務(wù)能力不強(qiáng)。管理理念仍停留在“官本位”思想、“管制型”政府的框架內(nèi)，沒有向“以民為本”服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變；習(xí)慣以施發(fā)號(hào)令者的姿態(tài)出現(xiàn)，對(duì)農(nóng)民的公共利益需求顧及較少，服務(wù)理念、服務(wù)意識(shí)跟不上時(shí)代發(fā)展需要。同時(shí)因經(jīng)濟(jì)比較落后，工作環(huán)境、生活條件相對(duì)艱苦，較難吸引高素質(zhì)人才進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊(duì)伍，與發(fā)達(dá)地區(qū)相比有較大差距，尤其在學(xué)歷、年齡、能力等方面體現(xiàn)較突出。如S鎮(zhèn)工作人員的學(xué)歷結(jié)構(gòu)分布：高中及以下11人，中專18人，大專20人，本科5人，共54人，分別占總?cè)藬?shù)的2037%、3333%、3704%、926%。年齡分布：30歲以下6人，30-40歲11人，40-50歲26人，50-60歲11人，分別占總?cè)藬?shù)的1111%、2037%、4815%、2037%，其中超過(guò)40歲以上的人員37人，占6852%。因工作人員學(xué)歷、年結(jié)齡構(gòu)不合理導(dǎo)致服務(wù)觀念滯后、服務(wù)能力不足，在一定程度上制約了公共服務(wù)型政府的建設(shè)步伐。

（3）人員流動(dòng)性低，積極性不高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的流動(dòng)基本是每三年一次的換屆選舉時(shí)，只有黨委書記和鎮(zhèn)長(zhǎng)有調(diào)動(dòng)或升遷機(jī)會(huì)，對(duì)大部分公務(wù)員來(lái)說(shuō)，只能在原地原崗位上踏步踏，日久就形成了“干好干壞一個(gè)樣”的怪象，缺乏有效的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制。

（4）公共服務(wù)產(chǎn)品供給不足。取消農(nóng)業(yè)稅收后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力不足使得公共服務(wù)產(chǎn)品供給更為艱難。第一，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。一是鄉(xiāng)村道路不能滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活的需要。如該鎮(zhèn)通公路的行政村雖較多，但水泥路較少，路況不好、路面狹窄、人車難行，“晴天一身灰，雨天一身泥” 的現(xiàn)狀給農(nóng)民的生產(chǎn)生活帶來(lái)不便，并存在諸多安全隱患。二是群眾安全飲水較困難。該鎮(zhèn)僅有一個(gè)供水站，供給鎮(zhèn)里的企事業(yè)單位和附近社區(qū)居民。其它村寨不通自來(lái)水，農(nóng)民飲用水自己解決，在干旱季節(jié)用水更加困難。三是電力供給缺保障。行政村雖通了電，但農(nóng)網(wǎng)改造沒有全面實(shí)施，偏遠(yuǎn)地方的農(nóng)戶用電難以保障。第二，農(nóng)村基礎(chǔ)教育落后。一是教育經(jīng)費(fèi)投入不足。教育經(jīng)費(fèi)投入雖有些改善，仍無(wú)法滿足學(xué)校設(shè)施添置、危房改造的需求。二是部分教師整體素質(zhì)不高，教育觀念落后、先進(jìn)教學(xué)手段不會(huì)用，難以適應(yīng)新課程改革要求。三是基礎(chǔ)教育發(fā)展總體水平與全國(guó)水平、湖南省水平存在較大差距。以2013年為例，S鎮(zhèn)的小學(xué)生師比分別高于湖南、全國(guó)161個(gè)百分點(diǎn)、385個(gè)百分點(diǎn)；初中升學(xué)率偏低，分別低于湖南、全國(guó)876個(gè)百分點(diǎn)、1264個(gè)百分點(diǎn)，如表1所示。

根據(jù)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站管理辦法》第六條規(guī)定：“文化站應(yīng)位于交通便利、人口集中、便于群眾參與活動(dòng)的區(qū)域，一般不設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府辦公場(chǎng)所內(nèi)?！钡谄邨l規(guī)定：“文化站基本功能空間應(yīng)包括：多功能活動(dòng)廳、書刊閱覽室、培訓(xùn)教室、文化信息資源共享工程基層點(diǎn)和管理用房，以及室外活動(dòng)場(chǎng)地、宣傳欄等配套設(shè)施?！钡撴?zhèn)的文化站辦公樓與鎮(zhèn)政府辦公大樓平行，顯然這是不符合規(guī)定的，且站內(nèi)的設(shè)備設(shè)施不夠齊全，短期內(nèi)較難實(shí)現(xiàn)其功能。第四，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給不足。一是農(nóng)民看病難、看病貴。村衛(wèi)生室主要以私人醫(yī)生開辦為主，主要靠賣藥品差價(jià)、提高治療費(fèi)用來(lái)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，醫(yī)療醫(yī)藥費(fèi)用普遍高于城區(qū)，增加了農(nóng)民就醫(yī)成本。二是鎮(zhèn)衛(wèi)生院運(yùn)行艱難。醫(yī)務(wù)人員的工資是財(cái)政差額撥款，且金額較少，工資主要靠自負(fù)盈虧情況來(lái)定，與城區(qū)相比收入偏低。三是農(nóng)民存在因病返貧、因病致窮現(xiàn)象。農(nóng)民就醫(yī)是大病小治、小病不治，因治療不及時(shí)導(dǎo)致小病拖成大病、大病變成晚期無(wú)法治療的情況時(shí)有發(fā)生。四是缺乏基本的公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)。從2013年情況來(lái)看，設(shè)衛(wèi)生室的行政村僅占行政村的858%，分別低于全國(guó)、湖南94個(gè)百分點(diǎn)、141個(gè)百分點(diǎn)；每萬(wàn)人鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員105 人，分別低于全國(guó)、湖南16個(gè)和256個(gè)指標(biāo)數(shù)。在鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)療服務(wù)方面，每萬(wàn)人農(nóng)業(yè)人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位數(shù)為112張，分別少于全國(guó)、湖南177張、962張，如表2所示。

保險(xiǎn)參合率偏低，如2013年為964%，低于全國(guó)22個(gè)百分點(diǎn)。二是新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)沒有全面推行（截止2012年底，僅有4個(gè)試點(diǎn)縣），農(nóng)村五保戶、特困戶、低保戶的養(yǎng)老保障問(wèn)題沒有得到妥善解決。

2.外部影響因素

一是財(cái)政收入困難。稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入銳減，財(cái)政收入絕大部分靠上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助和轉(zhuǎn)移支付。如2014年該鎮(zhèn)用于農(nóng)林水事業(yè)、文化廣播事業(yè)、衛(wèi)生事業(yè)的公共服務(wù)性投入是零投入，捉襟見肘的財(cái)力難以滿足農(nóng)村發(fā)展的需求，影響了公共服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)。二是公共產(chǎn)品供給主體較單一。長(zhǎng)期以來(lái)，公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給都由政府獨(dú)家提供，服務(wù)范圍過(guò)廣，投入資金有限，無(wú)法滿足群眾對(duì)公共服務(wù)多樣性需求。雖實(shí)行了“六小工程”項(xiàng)目來(lái)推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)農(nóng)村公益事業(yè)實(shí)行“一事一議”制度，但對(duì)受益面較大的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給卻難以發(fā)揮積極作用，且“一事一議”設(shè)置了上線，這一政策也給村級(jí)公益事業(yè)的發(fā)展劃了紅線。

四、民族自治地方建設(shè)公共服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有效路徑

1.轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，準(zhǔn)確定位職能

彼得·德魯克說(shuō)過(guò)：“當(dāng)今社會(huì)不是一場(chǎng)技術(shù)，也不是軟件、速度的革命，而是一場(chǎng)觀念上的革命”。工作人員必須切實(shí)轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，堅(jiān)持以人為本、以服務(wù)為本的理念，摒棄“官本位”思想，從“管制型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，樹立服務(wù)意識(shí)，把服務(wù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民作為服務(wù)職能的重點(diǎn)來(lái)抓。同時(shí)準(zhǔn)確定位政府職能，從過(guò)去政府缺位、越位與錯(cuò)位并存轉(zhuǎn)變到職能明確、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、管理科學(xué)、精簡(jiǎn)高效的軌道上來(lái)，為群眾提供良好的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，增強(qiáng)公共服務(wù)能力和社會(huì)管理水平。

2.提高整體素質(zhì)，增強(qiáng)服務(wù)能力

（1）定期進(jìn)行培訓(xùn)，提高服務(wù)技能。通過(guò)各種培訓(xùn)、進(jìn)修深造、掛職鍛煉等形式，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和為民服務(wù)能力，培養(yǎng)出一批思進(jìn)取、知實(shí)情、樂(lè)奉獻(xiàn)的基層干部隊(duì)伍。（2）樹立人才觀念，完善用人機(jī)制。建設(shè)一支高素質(zhì)公務(wù)員隊(duì)伍的主要措施：一是牢固樹立人才是第一資源的觀念，強(qiáng)化人才的儲(chǔ)備和培養(yǎng)，做好吸引人才、用好人才、留住人才的配套措施和優(yōu)惠政策。把新進(jìn)的公務(wù)員安排到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，作為其職業(yè)生涯規(guī)劃中必備的基層歷煉。三是選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員時(shí)，要注重通才與專才相結(jié)合，既有服務(wù)理念，又有真才實(shí)干的專業(yè)技能，為建設(shè)公共服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供人力資源支撐。在制度設(shè)置上提高他們的工資福利待遇，鼓勵(lì)他們?cè)鶎?，切?shí)為群眾辦實(shí)事、辦好事。四是建立科學(xué)有效的考核機(jī)制。選拔人員時(shí)，既要看GDP增長(zhǎng)率，也要注重公共服務(wù)成效是否已達(dá)標(biāo)。

3.增加公共服務(wù)產(chǎn)品供給，滿足群眾需求

（1）加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)從引資、投資、組織、協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮積極作用：一是設(shè)立專項(xiàng)資金，加速農(nóng)村水改工程，改善農(nóng)民飲水問(wèn)題，使老百姓喝上安全水、放心水。二是實(shí)施村寨整潔工程，規(guī)范垃圾場(chǎng)的建設(shè)，改變臟亂差的現(xiàn)狀。（2）加大教育經(jīng)費(fèi)投入，完善城鄉(xiāng)教師雙向流動(dòng)制度。首先，建立各級(jí)政府責(zé)任明確、財(cái)政分級(jí)負(fù)擔(dān)、經(jīng)費(fèi)穩(wěn)增長(zhǎng)的教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，促進(jìn)教育公平。其次，加大農(nóng)村校舍改造維修資金支持力度，為師生提供良好的工作學(xué)習(xí)環(huán)境。再次，加大城鄉(xiāng)教師雙向流動(dòng)，鼓勵(lì)城區(qū)教師到農(nóng)村學(xué)校任教，在職稱晉升、津貼補(bǔ)助等方面給予優(yōu)惠，有效解決師生比例高的問(wèn)題。（3）豐富農(nóng)村文化娛樂(lè)活動(dòng)。一是完善對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站的管理，發(fā)揮文化站的應(yīng)有功能。二是開展群眾喜聞樂(lè)見、形式多樣的文體活動(dòng)，豐富群眾文化生活，彰顯新農(nóng)村的民俗風(fēng)貌。（4）改造村寨網(wǎng)絡(luò)工程，落實(shí)提速降費(fèi)政策，為農(nóng)產(chǎn)品“互聯(lián)網(wǎng)+”業(yè)務(wù)做好服務(wù)。（5）提高農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平。一是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室納入公共衛(wèi)生體系，定期對(duì)鄉(xiāng)村醫(yī)生進(jìn)行培訓(xùn)和指導(dǎo)，提高專業(yè)知識(shí)和服務(wù)水平。二是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)務(wù)人員的工資納入全額財(cái)政撥款，解除他們的后顧之憂，同時(shí)對(duì)新進(jìn)醫(yī)務(wù)人員嚴(yán)把準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，確保醫(yī)德、醫(yī)術(shù)雙高標(biāo)準(zhǔn)。三是加強(qiáng)醫(yī)療扶貧。定期組織城區(qū)衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員采取多種形式到鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院對(duì)口扶貧，并形成長(zhǎng)效機(jī)制。

4.完善公共服務(wù)產(chǎn)品供給體系

發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)組織、村民自治組織的積極作用，共同參與農(nóng)村公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的提供。一是按照財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一原則，正確劃分縣鄉(xiāng)之間的財(cái)權(quán)、事權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只提供職能范圍內(nèi)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給。二是完善多元主體對(duì)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品提供的制度保障，引入產(chǎn)權(quán)主體多元化，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)政府職能的回歸。（作者單位：湖南外貿(mào)職業(yè)學(xué)院）

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