周荃

摘 要：延安時期是新民主主義革命時期法制建設(shè)的輝煌階段。這一時期，各抗日民族根據(jù)地制定并頒行了大量的法律法規(guī)，以法治方式治理政治、經(jīng)濟、文化等各項事業(yè)，這些法律法規(guī)與我國社會主義法制具有直接歷史淵源。本文通過對延安時期的立法情況，司法制度進(jìn)行總結(jié)和歸納分析，從中吸取了一些法制建設(shè)的經(jīng)驗和教訓(xùn)，希望對當(dāng)今依法治國起到良好的指導(dǎo)和借鑒作用。

關(guān)鍵詞：延安時期；依法治理；經(jīng)驗

1935年10月，中央紅軍長征到達(dá)陜北以后，建立了中華蘇維埃人民共和國中央政府西北辦事處，使陜北成為革命的中心根據(jù)地。1937年9月6日，根據(jù)國共兩黨關(guān)于國共合作的協(xié)議，中國共產(chǎn)黨將陜甘蘇區(qū)改名為陜甘寧邊區(qū)，并成立了邊區(qū)政府。在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，各抗日根據(jù)地制定并頒行了大量法律法規(guī)，法制建設(shè)取得了光輝的成就。這些法律法規(guī)與我國社會主義法治具有不可分割的歷史淵源關(guān)系。系統(tǒng)歸納總結(jié)延安時期依法治理的基本經(jīng)驗，對于我們今天建設(shè)社會主義法治國家，無疑具有重要的參考價值和借鑒作用。

一、延安時期依法治理的主要成就

抗戰(zhàn)時期，中國共產(chǎn)黨厲行法治，各個革命根據(jù)地都進(jìn)行了頻繁的立法活動，共制定和頒行了64個類別數(shù)量達(dá)千件以上的法律法規(guī)，涵括了憲法、刑法、民法、監(jiān)獄制度等內(nèi)容。其中憲法性文件主要有抗戰(zhàn)初期的《抗日救國十大綱領(lǐng)》《陜甘寧特區(qū)政府施政綱領(lǐng)》

《晉察冀邊區(qū)軍政民代表大會宣言》和《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》等，抗戰(zhàn)中期的《晉冀魯豫邊區(qū)政府施政綱領(lǐng)》《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》《山東省人權(quán)保障條例》，抗戰(zhàn)后期的《渤海區(qū)人權(quán)保障條例》《山東省戰(zhàn)時施政綱領(lǐng)》等。這些憲政立法規(guī)定了團結(jié)、抗戰(zhàn)、救國，確保了人民的人權(quán)、政權(quán)、地權(quán)及各項民主權(quán)利，規(guī)定了法律面前人人平等等原則，反映了人民民主思想，成為中國共產(chǎn)黨在新民主主義革命時期法制建設(shè)的高峰。

其中《抗日救國十大綱領(lǐng)》是在1937年抗戰(zhàn)爆發(fā)后，8月22日至25日，中共在洛川召開中央政治局?jǐn)U大會議時，在會議上由毛澤東提議并通過的，其有關(guān)依法治理的內(nèi)容包括政治、經(jīng)濟、文化抗戰(zhàn)各個方面。包括全國人民及軍事總動員，改革政治機構(gòu)，實行抗日的外交政策；實行為展示服務(wù)的財政經(jīng)濟政策；實行抗日的教育政策等，

這個綱領(lǐng)十分全面地概括了中國共產(chǎn)黨在抗日戰(zhàn)爭時期的基本政治主張，是共產(chǎn)黨全面抗戰(zhàn)路線的具體化，它結(jié)合全國人民的利益，指明了爭取抗戰(zhàn)最終勝利的道路。這也是我國歷史上第一次提出建立廉潔政府的施政綱領(lǐng)，對于我黨的廉潔政治具有重要意義。其內(nèi)容中提出要改革政治機構(gòu)，實行抗日時期的外交政策。實行為戰(zhàn)時服務(wù)的財政和經(jīng)濟政策。

1939年1月17日至24日，在延安召開的陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會通過了由中國共產(chǎn)黨主要起草的地區(qū)自治性憲法文件《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領(lǐng)》。毛澤東對《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》作過多次修改，綱領(lǐng)共二十一條，第七條、第八條、第十條、第十二條、第十三條、第十四條、第十九條、第二十條都是他起草的，對其他一些條例也作了重要修改。提出了改進(jìn)司法制度、施行寬大政策，厲行廉潔政治，嚴(yán)懲公務(wù)人員之貪污行為，禁止任何公務(wù)人員假公濟私之行為，共產(chǎn)黨員有犯法者從重治罪。同時實行俸以養(yǎng)廉原則，保障一切公務(wù)人員及其家屬必需的物質(zhì)生活及充分的文化娛樂生活。在土地已經(jīng)分配區(qū)域，保證一切取得土地的農(nóng)民之私有土地制。在土地未經(jīng)分配區(qū)域，保證地主的土地所有權(quán)及債主的債權(quán)，政府對東佃關(guān)系與債務(wù)關(guān)系加以合理的調(diào)整。

1941年5月1日，中共中央又批準(zhǔn)了中央起草的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》（又稱：“五一施政綱領(lǐng)”），這個綱領(lǐng)的大部分內(nèi)容也是由毛澤東審閱初稿時重新改寫的，現(xiàn)已收入《毛澤東文集》第二卷。它共有21條，全面體現(xiàn)了團結(jié)抗日的基本路線和邊區(qū)新民主主義社會的基本方針。其中，在民主政治方面有三條尤為引人注目：一是在政權(quán)建設(shè)上規(guī)定實行“三三制”原則，抗日根據(jù)地政權(quán)機構(gòu)在人員分配上實行“三三制”原則，即共產(chǎn)黨員占三分之一，中間派的左派進(jìn)步人士占三分之一，非黨的左派進(jìn)步人士占三分之一。這就突出體現(xiàn)了邊區(qū)政權(quán)的統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)和共產(chǎn)黨人愿與各抗日黨派及無黨派人士民主合作的精神，它同國民黨一黨專政形成了鮮明的對比。二是人權(quán)保障政策，即“保證一切抗日人民（地主，資本家，農(nóng)民，工人等）的人權(quán)、政權(quán)、財權(quán)及言論、出版、集會、結(jié)社、信仰、居住，遷徙之自由權(quán)。”以民主保障抗日的勝利，以民主推動中國的進(jìn)步，這是毛澤東一再闡明的觀點。綱領(lǐng)對改進(jìn)司法制度，厲行廉潔政治，減租減息和部分交租交息的土地政策，調(diào)節(jié)勞資關(guān)系，實行合理的稅收制度，推行消滅文盲政策等問題，都有翔實規(guī)定。三是廉潔政策，綱領(lǐng)規(guī)定：“厲行廉潔政治，嚴(yán)懲公務(wù)人員之貪污行為，禁止任何公務(wù)人員假公濟私之行為，共產(chǎn)黨員有犯法者從重治罪”，同時提出“實行俸以養(yǎng)廉原則”。這個施政綱領(lǐng)是邊區(qū)實行民主政治和其他方針政策的最根本、最重要的依據(jù)和準(zhǔn)則。它不僅對陜甘寧邊區(qū)及其他抗日根據(jù)地的建設(shè)有重要的領(lǐng)導(dǎo)意義，而且為爭取全國的民主和進(jìn)步樹立了一面光輝的旗幟。

二、延安時期依法治理的基本經(jīng)驗總結(jié)

1.法律的制定符合經(jīng)濟社會的發(fā)展?fàn)顩r與實際需要

《抗日救國十大綱領(lǐng)》中采取的改革政治機構(gòu)，實行為戰(zhàn)時服務(wù)的財政和經(jīng)濟政策等都體現(xiàn)了法律法規(guī)應(yīng)該依據(jù)當(dāng)時戰(zhàn)爭需要來制定。它不僅全面地概括了抗日戰(zhàn)爭時期的基本政治主張，也是黨抗戰(zhàn)路線的具體化，給全國人民指明了爭取抗戰(zhàn)勝利的最后道路。

2.在法治活動中貫徹群眾路線，調(diào)動人民積極性

相信和依靠群眾，民主立法，公正司法，提高執(zhí)法效率。這是延安時期從立法到司法的一大特點。在立法上，各抗日民主根據(jù)地在制定法律時，充分保障人民代表機關(guān)參議會的立法權(quán)，充分發(fā)揮人民群眾及其代表建言獻(xiàn)策的作用，讓他們充分表達(dá)自己的愿望和訴求，尊重人民群眾的意志和利益。在司法工作中，依靠群眾行使檢察權(quán)；依靠群眾調(diào)查案情；依靠群眾行使審判權(quán)；依靠群眾執(zhí)行，充分體現(xiàn)了法制建設(shè)的群眾路線?！叭啤眻F結(jié)了各抗日階級、階層，爭取了中間力量，同時孤立了頑固勢力，鞏固和發(fā)展了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，它的實行取得了很好的效果，有力地調(diào)動了社會各界團結(jié)抗戰(zhàn)的積極性，各階層人民群眾表現(xiàn)出空前的抗日熱情。另外，“三三制”也使邊區(qū)政權(quán)決策的民主性、科學(xué)性大大加強，提高了邊區(qū)各級政權(quán)機關(guān)的工作效率。

3.法制的推行，要在保障人權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行

《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》中提到，以民主保障抗日的勝利，以民主推動中國的進(jìn)步，這是毛澤東一再闡明的觀點。這一綱領(lǐng)還圍繞“三民主義”的各個方面，闡述了一系列具體政策，其中包括堅持抗日民主統(tǒng)一戰(zhàn)線，團結(jié)全邊區(qū)人民與黨派，動員一切力量，共同抗日。各民族在政治上、經(jīng)濟上一律平等；發(fā)揚民主政治，采用直接、普遍、平等、不記名的選舉等。并且確定私人財產(chǎn)所有權(quán)，保護(hù)邊區(qū)人民有土地改革所得之利益，廢除高利貸等。這一些措施的制定和實施，均有效地促進(jìn)了當(dāng)時戰(zhàn)時依法治理，取得了良好的效果，也為今后繼續(xù)推進(jìn)依法治理提供了良好經(jīng)驗和借鑒意義。

三、對當(dāng)今推進(jìn)依法治國的啟示

在總結(jié)延安時期乃至新中國成立后及改革開放后依法治理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我們黨不斷推進(jìn)依法治國的步伐，依法治國取得了良好的成效。今天的中國比以往任何時候都接近中華民族偉大復(fù)興的夢想。

2014年10月，黨的十八屆四中全會對全面推進(jìn)依法治國做出了重要部署，在我國社會主義法治建設(shè)歷史進(jìn)程中具有里程碑意義。在深刻總結(jié)延安時期依法治理經(jīng)驗的同時，認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神，經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，實現(xiàn)社會公平正義，對今后全面建成和諧穩(wěn)定的小康社會，實現(xiàn)社會公平正義，實現(xiàn)兩個一百年奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國夢，具有十分重要的意義。

1.堅持民主立法

十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”）提出，要“建設(shè)中國特色社會主義法治體系”“必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵”，完善以《憲法》為核心的中國特色社會主義法律體系。而要形成完備的法律規(guī)范體系，就需要全國人民代表大會科學(xué)民主立法。這是因為：第一，沒有優(yōu)良的法律體系，有法可依就難以做到；第二，還有很多法律在制定和完善上尚且存在許多漏洞，在運行上存在很多問題，社會主義法律體系只是初步建立；第三，法律體系隨著社會發(fā)展不斷修訂完善，可以說法律的“立、改、廢”應(yīng)該是常態(tài)。因此，立法在法治中國的建設(shè)過程中是十分重要的，應(yīng)當(dāng)貫徹法制建設(shè)的始終；即使法治國家建成了，之后還會有修改的任務(wù)，依然不斷面臨立法任務(wù)。

2.依憲執(zhí)政

十八屆四中全會強調(diào)，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法制最根本的保證”“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”黨要依憲執(zhí)政，這一條很重要。黨要樹立這個意識，在《憲法》法律范圍內(nèi)執(zhí)政。十八屆三中全會提出了要“普遍建立法律顧問制度”，我認(rèn)為尤其要建立法律顧問制度，要加強黨、軍隊、國家政府等部門的力量和作用。黨要堅持依憲執(zhí)政，最關(guān)鍵的就是要處理好法律和改革之間的關(guān)系，法律和黨的政策之間的關(guān)系問題。黨的政策不要和法律相沖突，在黨的政策內(nèi)容沒有改革之前，按照法律通過合法的程序使黨的政策納入法制軌道。特別是出現(xiàn)了矛盾的時候怎么處理？ 我認(rèn)為，如果是政策問題，就應(yīng)該對政策進(jìn)行修改，如果是法律的問題，就應(yīng)該對法律進(jìn)行修改。一定要及時修改不適當(dāng)?shù)姆桑謇砼f法，把法律清理常態(tài)化。做到法律時刻符合當(dāng)時當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，使依憲執(zhí)政，有憲可依。

3.政府依法行政

十八屆四中全會提出全面推進(jìn)依法治國的重大任務(wù)之一，就是“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”，并強調(diào)“各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在法制軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立職權(quán)統(tǒng)一，權(quán)威的依法行政體制”。比如，推進(jìn)“機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推進(jìn)政府權(quán)力清單”“建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制”“堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，依法懲處各類違法行為，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制”等。

4.社會依法治理

如何實現(xiàn)社會依法治理，一是通過法制宣傳教育和嚴(yán)格依法辦事，提高各種社會組織和全體社會成員對憲法和法律的信仰，從思想上樹立憲法和法律的權(quán)威。四中全會《決定》提出，“堅持把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎(chǔ)性工作，深入開展法制宣傳教育，引導(dǎo)全民自覺守法，遇事找法，解決問題靠法。”在培育和發(fā)展社會組織過程中，要特別重視各種法制組織，如法律宣傳教育，人民調(diào)解，法律援助，法律服務(wù)等組織，充分發(fā)揮其在法治社會建設(shè)中的作用。要圍繞中央關(guān)于社會事業(yè)改革創(chuàng)新，社會治理體制創(chuàng)新的總體設(shè)想和具體要求，加快制定與之配套的各項法律、法規(guī)。充分發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約等其他社會規(guī)范在社會治理中的作用，處理好政府和社會組織之間的關(guān)系。

5.司法機關(guān)獨立公正司法

公正是法治的生命線。司法公正對社會公正具有重要的引領(lǐng)作用，司法不公對社會公正具有致命的破壞作用。四中全會《決定》強調(diào)，“完善確保依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度”，司法機關(guān)獨立公正司法，是要讓每個老百姓在案件中體會到公平正義。這一具體部署已經(jīng)展開，如終止政法委批案，將涉法涉訴信訪納入司法程序，并適時終止；省以下的政法機關(guān)任務(wù)統(tǒng)一管理，以克服地方保守主義；實行法官辦案終生責(zé)任制，等等。

6.完善法律監(jiān)督體系

完善法律監(jiān)督體系其中包括加大對檢查、監(jiān)察、審計這些部門的監(jiān)督，突出其法律監(jiān)督的地位，推行廉潔政治。

7.完善群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，加大公開力度

尤其是要建立憲法監(jiān)督制度。四中全會《決定》提出，“健全憲法實施和監(jiān)督制度，完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度”，憲法監(jiān)督機制和程序的建立，必須從中國的具體國情出發(fā)，符合現(xiàn)行憲法的精神和基本要求，在現(xiàn)行人大制度的框架內(nèi)進(jìn)行設(shè)計，不能照搬西方模式。

在今后法治化的前進(jìn)道路上，我們要堅定不移走中國特色社會主義法治化道路。中國近代歷史充分證明，方向決定道路，道路決定命運。中國特色社會主義道路是1840年以來，特別是甲午中日戰(zhàn)爭以來，中國人民對其他救國途徑的嘗試全部碰壁之后做出的歷史性選擇，是中國共產(chǎn)黨和人民歷盡千辛萬苦、付出巨大代價取得的根本成就。堅持中國特色社會主義道路，關(guān)乎國家前途、民族命運、人民福祉。我們一定要增強對中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信，在中國共產(chǎn)黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，矢志不渝沿著中國特色社會主義道路奮勇前進(jìn)。早日實現(xiàn)法治化，為中華民族偉大復(fù)興貢獻(xiàn)力量。

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[3]人民論壇.十八屆四中全會《決定》核心要義[J].人民論壇，2014（31）.

（作者單位：中南民族大學(xué)馬克思主義學(xué)院）