徐杰

摘要：中國社會管理體制的創(chuàng)新對于和諧社會建設(shè)的意義是顯而易見的，因為社會管理的根本目標(biāo)是建立一個開放、自由、民主、公平、平等、和諧的社會，而創(chuàng)新社會管理體制，是維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的起始點和基礎(chǔ)。作為社會管理的其中一種實現(xiàn)途徑即社會組織，在社會管理中扮演著執(zhí)行者的角色，這是從傳統(tǒng)社會組織的角度出發(fā)，例如政府，就是一個稱職的履行社會管理的社會組織角色。隨著社會的發(fā)展，社會管理事務(wù)千頭萬緒，傳統(tǒng)的社會組織呈現(xiàn)出力不從心的局面，新型的社會組織來承擔(dān)一部分過去由傳統(tǒng)社會組織承擔(dān)的職責(zé)，就顯得尤其的重要。但是傳統(tǒng)的管理機(jī)制已經(jīng)根深蒂固，在新型社會組織更好的發(fā)揮應(yīng)有的社會管理作用之前，我們有必要探索出新的管理機(jī)制。

關(guān)鍵詞：管理體制；創(chuàng)新；探析

一、社會組織目前的發(fā)展阻礙——社會組織管理體制

當(dāng)前社會組織發(fā)展困難的制度性原因可以歸結(jié)為：（1）登記注冊門檻過高，采取“一刀切”式的登記管理制度，許多民間組織由于難以找到業(yè)務(wù)主管單位而被迫選擇工商登記甚至不登記，即便是有業(yè)務(wù)主管單位，也由于缺乏約束與考核的具體措施，主管單位不能按照相關(guān)要求對社會組織進(jìn)行培育和監(jiān)管；（2）登記機(jī)關(guān)沒有足夠的力量考核評估數(shù)量龐大、性質(zhì)各異的社會組織，大量沒有登記卻仍然在開展活動的社會組織，處于“非法組織”身份的尷尬地位；（3）由于法律地位不明確，不能被各級黨委、政府充分認(rèn)可，導(dǎo)致這些組織得不到應(yīng)有的扶持和獎勵，許多社會組織做著與本組織宗旨相違背的工作去迎合管理部門的需求，否則就無法生存下去，難以做大做強(qiáng)。這些是所有社會組織發(fā)展困難的共同原因，也是主要原因，雖然部分組織還可能因為其他困難而難以維持發(fā)展，但是總的來看，最根本的還是因為舊的社會組織管理體制形成的制度性障礙的存在。“雙重管理體制”雖然在一段時間內(nèi)為社會穩(wěn)定和發(fā)展發(fā)揮了積極的作用，但是該體制是以限制社會社會組織發(fā)展為出發(fā)點，給本來就力量不足的新生社會組織建起來高高的“門檻”，社會組織連門都無法進(jìn)入，又何談其發(fā)揮社會功效呢。

二、地方政府的探索——某社會組織管理創(chuàng)新

（一）某社會組織管理創(chuàng)新成果

從2008年開始，該區(qū)便著手大力探索城市管理改革創(chuàng)新。（1）作為社會組織，來自于民間，服務(wù)于民間，所以成立社會組織管理局，掛靠區(qū)民政局，這樣的舉措，在全國，也是首創(chuàng)之舉。（2）不僅是專門設(shè)立主管部門，區(qū)黨委和政府，還從街道管理體制、社區(qū)治理機(jī)制改革出發(fā)，先后出臺了關(guān)于培育和發(fā)展社會組織、政府購買、社會組織監(jiān)管、社會組織評估等方面的政策文件，目的就在于為社會組織的發(fā)展和發(fā)揮積極作用，提供更好的制度環(huán)境和資金環(huán)境。（3）從街道職能轉(zhuǎn)變、社區(qū)角色回歸、社會組織激活、推行政府購買公共服務(wù)、評定培育與監(jiān)管并重方面做出改革創(chuàng)新，為錦江區(qū)社會組織的創(chuàng)立和成長提供了制度性環(huán)境。（4）尤其率先探索登記管理模式，從入口取得突破，對轄區(qū)內(nèi)所有社會組織進(jìn)行分類，實行社會組織“登記備案雙軌制”①。（5）分類管理，也是錦江區(qū)在改革創(chuàng)新過程中的成果之一。該區(qū)目前共有547個社會組織，其中登記類261個、備案類286個，主要分布在公益服務(wù)類、社會事務(wù)類、文化體育類、慈善救濟(jì)類、社區(qū)維權(quán)類五大類社會組織中。（6）不僅如此，針對備案組織的成長需求，職能部門對所有組織評定等級，即使是備案組織，只要等級符合，也能通過競標(biāo)方式獲取政府公共服務(wù)購買的機(jī)會，再通過 “孵化”模式，備案組織慢慢成長并具有登記資格，最后成為登記組織。

（二）登記備案雙軌制

在前面對社會組織管理創(chuàng)新的梳理中，提出制度性障礙是社會組織管理創(chuàng)新的關(guān)鍵點，所以沖破社會組織雙重管理體制的束縛是首要問題也是取得創(chuàng)新的制勝點。錦江區(qū)黨委、政府全面考察，召開專門會議，聽取各方意見，決定率先從社會組織“登記門檻”來下手，提出“登記備案雙軌制”的新的社會組織登記辦法。在2010年3月，在轄區(qū)內(nèi)7個街道試點新的登記辦法，對符合條件的社會組織依法予以登記注冊，對尚未達(dá)到登記條件的社會組織實行街道辦備案并進(jìn)行管理。這樣一來，不但解決了過去“非法社會組織”的尷尬境地，并且備案組織還能通過評估等級獲得政府購買服務(wù)的機(jī)會。備案組織有了發(fā)展的資源，它們的發(fā)展速度也就越來越快，并能夠最終達(dá)到登記要求，成為注冊組織?！暗怯泜浒鸽p軌制”的實施，在2010年這一年內(nèi)，就取得了顯著的成效，登記備案的組織增加了80多個。

降低登記門檻，該區(qū)的做法不是全國首例，但是創(chuàng)新登記制度的做法卻是僅此一家。該區(qū)對于備案組織的發(fā)展并不是備案后就完事，而是注重對備案組織的培育，打造針對備案組織的“孵化”模式——錦江區(qū)市民中心，對全區(qū)公益性強(qiáng)、社會急需、運(yùn)營規(guī)范的社會組織進(jìn)行專業(yè)化、全方位的孵化培育。現(xiàn)在已有數(shù)十家備案類組織被挑選出來，進(jìn)入實施“孵化”。市民中心為社會組織提供免費的辦公地點和設(shè)施。這樣一種整合運(yùn)作，使得全區(qū)社會組織有了一個共同的平臺，使得他們可以有一個良好的工作環(huán)境，交流與合作的平臺，進(jìn)而促進(jìn)全區(qū)社會組織的發(fā)展，社會組織的發(fā)展必然會提升服務(wù)質(zhì)量，最終服務(wù)于全區(qū)乃至全市人民。

（三）社會組織評估定級與政府購買服務(wù)并舉

對社會組織進(jìn)行評估定級，一方面是對社會組織有一個全面的掌握，另一方面也是職能部門合理培育社會組織的依據(jù)。只有對社會組織的情況有一個詳細(xì)的了解，職能部門才能選擇合適的方式培育社會組織?？傮w來說就是，保證登記注冊組織的良好發(fā)展，大力促進(jìn)備案組織的快速成長，并最終成為注冊組織。值得一提的是該區(qū)在民政部對社會組織評估管理的指導(dǎo)下，結(jié)合本地區(qū)實際情況，制定了詳細(xì)適宜的評定與監(jiān)管辦法，在以“一手抓培育發(fā)展，一手抓監(jiān)督管理”作為保障社會組織健康發(fā)展的指導(dǎo)方針下，出臺《某區(qū)社會組織評估實施辦法》，成立由區(qū)職能部門、街道辦事處、專家和社區(qū)群眾四方參與的社會組織評估機(jī)構(gòu)，評估定級在前，購買服務(wù)在后。評估結(jié)果分為5個等級，依次為5A級，4A級，3A級，2A級，1A級，A級越多，表示社會組織總體水平越高。等級的劃分一方面方便了對轄區(qū)內(nèi)社會組織的掌握管理，另一方面也方便了社會組織購買服務(wù)的資質(zhì)審核，為政府部門提供參考依據(jù)，同時也能表明社會組織的發(fā)展程度。這樣一種量化手段，也是監(jiān)管的一種有效途徑，政府定期對社會組織評估，只有那些優(yōu)良的社會組織才能獲得更高的等級，對于購買服務(wù)的要求也是等級高者優(yōu)先，所以這樣一種措施促使了社會組織不斷提升自己的服務(wù)能力，爭取獲得最高的等級。進(jìn)一步促進(jìn)全區(qū)社會組織的發(fā)展。

2009年12月，該區(qū)下發(fā)《政府向社會組織購買服務(wù)項目指導(dǎo)目錄的通知》，《通知》要求，“要進(jìn)一步加大政府購買公共服務(wù)力度，充分發(fā)揮社會組織在提供公務(wù)服務(wù)領(lǐng)域中的積極作用，調(diào)動社會組織參與社區(qū)公務(wù)服務(wù)、承接政府購買服務(wù)項目的積極性，形成社區(qū)公共服務(wù)供給主體多元化的格局”。以社會管理、社會事務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)保等七大類共25個服務(wù)項目為目錄，明確要求向社會組織購買服務(wù)。定期發(fā)布政府購買服務(wù)的需求信息，引導(dǎo)動員符合條件的社會組織承接服務(wù)項目。轉(zhuǎn)變已往社會組織求政府給項目的“乞求”式不平等關(guān)系，形成政府和社會組織平等的合作伙伴關(guān)系。2010年該區(qū)用于購買公共服務(wù)資金就高達(dá)數(shù)千萬元，而且正逐步納入?yún)^(qū)財政預(yù)算，并逐年增加數(shù)額。這一舉措，為許多備案社會組織提供了發(fā)展的關(guān)鍵資金，同時傳統(tǒng)的招標(biāo)方式，形成了社會組織間的競爭環(huán)境，社會組織只有不斷提升服務(wù)質(zhì)量才能生存下去，這樣也就整體提升了轄區(qū)內(nèi)社會組織的質(zhì)量。

（四）創(chuàng)造一個良好的制度性環(huán)境

錦江區(qū)從培育和發(fā)展社會組織、政府購買服務(wù)、社會組織監(jiān)管和社會組織評估四大方面出臺了一系列文件以及配套措施。同時，該區(qū)政府不僅著眼于社會組織自身的發(fā)展，還從與社會組織發(fā)展息息相關(guān)的街道和社區(qū)著手改革。自2008年6月開始，率先改革街道辦職能轉(zhuǎn)變，改變街道已往無所不包的工作身份，轉(zhuǎn)變?yōu)樨?fù)責(zé)基層黨建、城市管理、公共服務(wù)、社會建設(shè)、安全監(jiān)督、應(yīng)急管理、社會穩(wěn)定、社會治安綜合管理8個方面，將工作重心從發(fā)展經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移到強(qiáng)化公共服務(wù)和社會管理。隨后又探索社區(qū)新型治理機(jī)制，錦江區(qū)創(chuàng)新“社區(qū)小單元治理”推動了和諧社區(qū)建設(shè)，構(gòu)建起院落黨支部“一轅牽引”、院落議事會和自管小組“兩翼平衡”的治理模式。街道辦與社區(qū)的積極轉(zhuǎn)變，為社會組織，尤其是社會組織的發(fā)展創(chuàng)造了配套的環(huán)境作用。

三、結(jié)語

我們看到從國家層面到地方實踐，都在努力探索社會組織的發(fā)展，尤其是政府與社會組織的關(guān)系處理，以及各自應(yīng)當(dāng)扮演的角色。前面提到的一些實例，表明政府對于社會組織的自立發(fā)展開始松動，但是我們應(yīng)當(dāng)明白，作為長期處在一元體制下的管理層，對既得利益的轉(zhuǎn)移是需要決心和時間的。一方面隨著社會的發(fā)展，需求的不斷增加，客觀上迫使政府層面做出讓步。另一方面，作為社會組織，也應(yīng)當(dāng)恪守職責(zé)，讓社會和政府看到實實在在的成效。同時對于道路的探索，不僅僅是政府的責(zé)任，作為社會組織也應(yīng)該投入到探索的實踐中去。（作者單位：四川省社會科學(xué)院研究生學(xué)院）

注解：

①“登記備案雙軌制”：指對于尚未達(dá)到登記條件的社區(qū)社會組織可在街道辦備案，對符合條件的社會組織，依法予以登記。

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