摘要：現(xiàn)階段我國城市社區(qū)治理存在政府邊界不清、社會協(xié)同不夠等問題，很大程度上制約了城市社區(qū)治理法治化的深入發(fā)展。新時期我們需要盡快完善相關(guān)法律制度，不斷提升基層干部的依法執(zhí)政和依法行政能力，探索城市社區(qū)治理法治化的中國式道路。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；法治化；依法治國

中圖分類號：C916文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1008-2921（2015）06-0068-04

收稿日期：2015-10-09

基金項目：2015年全國行政學(xué)院系統(tǒng)科研合作基金課題（15HZKT122）。

作者簡介：郭祎（1981-），男，河南鄲城人，中共成都市委黨校馬克思主義理論部副主任，法學(xué)博士研究生，主要從事法政治學(xué)研究。黨的十八屆四中全會明確提出，要“推進(jìn)基層治理法治化”。全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層。新時期，正確認(rèn)識與科學(xué)分析當(dāng)前我國城市社區(qū)治理及其法治化的重要意義和現(xiàn)實問題，無疑是全面提升社區(qū)治理法治化水平的基本前提條件。

一、城市社區(qū)治理法治化的重要意義

新時期，推動我國城市社區(qū)治理法治化既是全面推進(jìn)依法治國的重要組成部分，也是全面實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)，法治化的社區(qū)治理對于依法規(guī)范居民行為、有序協(xié)調(diào)利益關(guān)系和促進(jìn)基層社會和諧等具有不可忽視的重要意義。

1.城市社區(qū)治理法治化是全面推進(jìn)依法治國的必然要求。城市社區(qū)作為城市居民生活的共同體，社區(qū)治理法治化不僅意味著社區(qū)治理關(guān)系的法治化，也意味著社區(qū)居民之間、居民與各種組織之間以及居民自治權(quán)落實的法治化等。在此過程中無疑需要社區(qū)居民法治意識、法治思維和法治能力不斷提高，同時也在倒逼政府權(quán)力行使的規(guī)范化、制度化和法治化?？梢哉f，從上到下的法治建設(shè)慣例在社區(qū)治理實踐中具有了更多的互動色彩，同時整個城市社區(qū)治理的法治化又將引領(lǐng)示范農(nóng)村社區(qū)及村轉(zhuǎn)社區(qū)等治理的法治化，以此達(dá)到普及法律知識、提高法律素養(yǎng)和推動全面法治的目標(biāo)。

2.城市社區(qū)治理法治化是國家治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。黨的十八屆三中全會提出了國家治理體系和治理現(xiàn)代化的總目標(biāo)，為現(xiàn)代的國家治理、政府治理和社會治理指明了發(fā)展方向。毋庸置疑，城市社區(qū)治理作為國家治理體系的最基礎(chǔ)部分，實現(xiàn)社區(qū)治理法治化無疑是國家治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。從現(xiàn)代意義上講，現(xiàn)代化的本質(zhì)是法治化，沒有法治化就談不上現(xiàn)代化，現(xiàn)代化必然要求實現(xiàn)法治化。法治化是現(xiàn)代化的最重要表現(xiàn)，也是現(xiàn)代化的最核心要求。從我國現(xiàn)實情況來講，新型城鎮(zhèn)化背景下的社區(qū)治理面臨著諸多新挑戰(zhàn)和新任務(wù)，所以推動社區(qū)治理法治化的過程也是社區(qū)治理主體、治理關(guān)系、治理狀態(tài)現(xiàn)代化的實現(xiàn)過程。

3.城市社區(qū)治理法治化是實現(xiàn)國家長治久安的必備條件。眾所周知，社區(qū)是社會的基本單元，是人們社會生活的共同體和居民交往的基本平臺，社區(qū)和諧是社會和諧的基礎(chǔ)。當(dāng)前，隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、網(wǎng)絡(luò)化、國際化的深入發(fā)展，我國正處在社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的重要轉(zhuǎn)型時期，城市社區(qū)日益成為各種利益關(guān)系的交匯點(diǎn)、各種社會矛盾的集聚點(diǎn)、社會建設(shè)的著力點(diǎn)和黨在基層執(zhí)政的支撐點(diǎn)?；A(chǔ)不牢地動山搖，城市社區(qū)治理法治化有利于依法規(guī)范居民行為、協(xié)調(diào)復(fù)雜利益關(guān)系和處理各種基層糾紛，這些是實現(xiàn)國家長治久安的必備條件。

二、城市社區(qū)治理法治化的問題分析

分析社區(qū)治理法治化過程中存在的主要問題，以便有針對性地解決，盡快將社區(qū)治理的各項工作納入法治軌道。

1.法律依據(jù)不多。推進(jìn)法治化的前提是要有法可依、有章可循。城市社區(qū)治理的現(xiàn)有法律依據(jù)主要包括《憲法》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》《民政部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)工作的意見》《民政部財政部關(guān)于加快推進(jìn)社區(qū)社會工作服務(wù)的意見》等法律、法規(guī)或部門規(guī)章。值得注意的是，以上現(xiàn)有的法律依據(jù)存在定位清晰但實踐操作中的矛盾重重現(xiàn)象。比如《憲法》第111條明確了“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”，但實踐中城市社區(qū)自治受到諸多障礙，有時行政化色彩過于濃厚，社區(qū)在很大程度上成為政府機(jī)關(guān)的基層機(jī)構(gòu)，社區(qū)自治化水平有待進(jìn)一步提高，社區(qū)與基層政府之間的關(guān)系也有待進(jìn)一步依法具體厘定。

2.政府邊界不清。政府權(quán)力邊界不清晰既是一個老大難問題，同時也是城市社區(qū)治理法治化進(jìn)程中的最基本問題。主要表現(xiàn)為基層政府職能存在有時缺位、有時越位、有時偏位等現(xiàn)象。其實，基層政府邊界不清晰不僅是其本身問題，更是整個行政體制系統(tǒng)的配套問題。我們需要進(jìn)一步創(chuàng)新政府權(quán)力行使方式，讓“政府的歸政府，社區(qū)的歸社區(qū)”。

3.社會協(xié)同不夠。城市社區(qū)治理離不開社會協(xié)同，離不開社會力量有序廣泛參與。盡管近年來培育和發(fā)展城市社區(qū)社會組織已成為一種熱潮，實際上問題也接踵而來。一些新成立的社會組織為了生存，在實踐中逐步淪為“舊的社會組織”，過度依賴公權(quán)力。還有一些社會組織在政府大規(guī)模購買公共服務(wù)過程中，有的違反規(guī)定和法定，損害了正常的政府與社會互動秩序，也使得社會組織協(xié)同的力量與氛圍遭到破壞。

4.社區(qū)自治不足。社區(qū)依法自治是基層治理的關(guān)鍵和基石?，F(xiàn)階段，影響社區(qū)自治不足的原因是復(fù)雜的，其中最為重要的有三大因素。一是傳統(tǒng)人治社會影響，政府將社區(qū)作為權(quán)力系統(tǒng)的自然延伸；二是社區(qū)公民意識不強(qiáng)，社區(qū)居民仍習(xí)慣被動接受居委會意見或決定，參與意識、參與水平與社區(qū)自治要求不相協(xié)調(diào)；三是社區(qū)居委會成員工作能力有待提高、工作方式有待創(chuàng)新、工作積極性有待強(qiáng)化，社區(qū)干部對于依法自治的認(rèn)同度和執(zhí)行力還不能充分滿足社區(qū)依法自治要求。

5.公眾參與不暢。公眾參與是推動社區(qū)治理法治化的必不可少的基本條件，也是依法保障社區(qū)居民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)及監(jiān)督權(quán)的有效路徑?？陀^來講，進(jìn)入新世紀(jì)以來的城市社區(qū)公眾參與發(fā)生了巨大變化，居民參與意識、參與愿望、參與能力等有了很大提高，參與渠道和參與保障也有了大大拓寬與加強(qiáng)。從黨的十八屆四中全會所要求的“公民有序參與立法途徑、把公眾參與確定為決策法定程序”目標(biāo)來看，城市社區(qū)公眾參與仍存在機(jī)制不暢通、互動不順暢、運(yùn)行不流暢等現(xiàn)實問題。尤其是政府依法對公共事務(wù)的公開度不夠，對公眾參與的回應(yīng)度較低，這些都大大損傷了公眾參與的積極性主動性以及創(chuàng)造性，影響了現(xiàn)代化城市社區(qū)治理效果的順利實現(xiàn)。

6.干部法治意識不強(qiáng)。城市社區(qū)干部依法辦事是社區(qū)治理法治化的基本要求和基本能力，因為干部的示范意義和引領(lǐng)作用不容忽視。法國心理學(xué)家勒龐曾在其名著《烏合之眾》中指出，群體能夠干出什么來，取決于影響群體的暗示具有何種性質(zhì)。如果是積極的、進(jìn)步的、有意義的，那么群體的表現(xiàn)就相應(yīng)會是積極進(jìn)步和有益的?，F(xiàn)階段，城市社區(qū)干部法治意識與法治思維不強(qiáng)是基層治理法治化的一大障礙，無論是能否依法處理社區(qū)公共事務(wù)，還是促進(jìn)社區(qū)各個資源主體實現(xiàn)良性互動，對于城市社區(qū)治理法治化來說應(yīng)當(dāng)牢牢抓住基層及社區(qū)干部這個關(guān)鍵少數(shù)。

三、城市社區(qū)治理法治化的路徑探討

城市社區(qū)治理法治化作為基層治理和國家治理法治化的基礎(chǔ)，城市社區(qū)治理法治化既是一個行動過程，也是一種結(jié)果狀態(tài)。依據(jù)黨的十八屆四中全會精神最新要求，大力推動和積極實現(xiàn)城市社區(qū)治理法治化，當(dāng)務(wù)之急需要做好如下工作。

1.提升社區(qū)黨組織依法領(lǐng)導(dǎo)水平。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義法治道路的最根本保證，城市社區(qū)黨組織在推動社區(qū)治理法治化中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心和戰(zhàn)斗堡壘作用。我國《村民委員會自治法》第4條規(guī)定，中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán)；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。依法執(zhí)政的含義和要求是具體而明確的，無論是領(lǐng)導(dǎo)與支持村委會行使職權(quán)，還是支持和保障村民行使權(quán)利，都是法律對于基層黨組織的職能定位，也是實踐中基層黨組織依法領(lǐng)導(dǎo)能力提升的實現(xiàn)路徑。城市社區(qū)的治理狀況亦是如此，加強(qiáng)和改善社區(qū)黨組織的法治領(lǐng)導(dǎo)水平仍需要繼續(xù)努力。

2.增強(qiáng)社區(qū)干部法治思維和能力。正如習(xí)近平總書記所說，新常態(tài)下中國政府大力簡政放權(quán)，市場活力進(jìn)一步釋放。簡言之，就是要放開政府這只看得見的手，用好市場這只看不見的手。從系統(tǒng)角度看，新常態(tài)絕非限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政治、社會、文化、生態(tài)文明等各個領(lǐng)域都將呈現(xiàn)新常態(tài)，而社區(qū)干部工作的新常態(tài)無疑是善于運(yùn)用法治思維和法治能力解決實際問題。因為社會矛盾問題的復(fù)雜化形勢要求社區(qū)干部實現(xiàn)一系列轉(zhuǎn)變，比如從簡單處置到依法處置，從維穩(wěn)目標(biāo)到維權(quán)思路，從注重結(jié)果到側(cè)重程序等。另外，基層干部，尤其是社區(qū)工作的黨員干部的法治思維和法治能力決定基層政府職權(quán)的行使邊界，同時也影響著社會力量的協(xié)同程度。

3.強(qiáng)化基層法治機(jī)構(gòu)和隊伍建設(shè)。黨的十八屆四中全會指出，要加強(qiáng)基層法治機(jī)構(gòu)建設(shè)，強(qiáng)化基層法治隊伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作機(jī)制，改善基層基礎(chǔ)設(shè)施和裝備條件，推進(jìn)法治干部下基層活動。要推進(jìn)綜合執(zhí)法，完善市縣兩級政府行政執(zhí)法管理，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。若從近年來基層執(zhí)法出現(xiàn)的問題看，推進(jìn)綜合執(zhí)法與加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)仍難以從根本上解決問題，仍需要依法強(qiáng)化基層法治機(jī)構(gòu)和法治人才隊伍建設(shè)。一個不容忽視的事實是，無論是律師事務(wù)所、司法所、公證機(jī)構(gòu)等法治機(jī)構(gòu)數(shù)量，還是相應(yīng)的法律專業(yè)人才數(shù)量，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足基層治理、社區(qū)治理的新需求。法治機(jī)構(gòu)和法律人才的缺乏直接導(dǎo)致基層治理、社區(qū)治理的法律氛圍不濃、法治文化淡薄。應(yīng)當(dāng)盡快建立健全基層法治隊伍培育機(jī)制、工作機(jī)制和人才流動的互動機(jī)制。

4.健全社區(qū)治理法治工作體系。1997年世界銀行所作的《變化世界中的政府》報告的結(jié)論指出，“一個國家如果具有穩(wěn)定的政府、可預(yù)知的法律變動方式、有保障的產(chǎn)權(quán)以及強(qiáng)有力的司法體系，就會比缺乏這些制度的國家取得更大的投資和增長”。對于基層治理、社區(qū)治理而言更是如此，基層政府與法律基礎(chǔ)是推動治理法治化、現(xiàn)代化的兩大決定性因素。從東西部實踐比較也不難看出，經(jīng)濟(jì)增長與社會發(fā)展和當(dāng)?shù)卣姆?wù)水平與良好的法律基礎(chǔ)呈正相關(guān)關(guān)系?；鶎又卫矸ㄖ喂ぷ黧w系應(yīng)當(dāng)至少包括政府職權(quán)清單化、社會協(xié)同制度化、社區(qū)治理自治化、居民參與大眾化、多元互動常態(tài)化以及各項公共事務(wù)、公共利益實現(xiàn)路徑的法治化，并在實踐中逐步完善社區(qū)治理法治工作體系。

5.建立完善社區(qū)工作依法準(zhǔn)入制度。所謂社區(qū)工作準(zhǔn)入制度，主要指的是各級黨政職能部門工作在向城市社區(qū)延伸下沉的過程中，應(yīng)當(dāng)依法遵循政事分離、政社分離的原則，對所有涉及的工作任務(wù)和項目實行制度化審核準(zhǔn)入的工作路徑。具體包括凡屬于部門和單位依法承擔(dān)的行政職能不得轉(zhuǎn)嫁給社區(qū)居委會，政府部門及其派出機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法充分尊重社區(qū)居委會的自主權(quán)并依法支持和指導(dǎo)其實行自我管理、自我決策、自我監(jiān)督和自我服務(wù)。而社區(qū)組織對不屬于其法定職責(zé)范圍，未經(jīng)申報批準(zhǔn)的工作任務(wù)有權(quán)拒絕接收或辦理。2004年以來，全國部分地區(qū)相繼圍繞建立健全順暢高效的社區(qū)工作運(yùn)行機(jī)制目標(biāo)，試點(diǎn)進(jìn)行了社區(qū)工作準(zhǔn)入制度的探索和實踐，積極推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步優(yōu)化社區(qū)工作環(huán)境，大大提升社區(qū)工作效率，提高社區(qū)自治功能，全面推動了社區(qū)治理法治化進(jìn)程。比如浙江省2004年在全國率先出臺了《城市社區(qū)政府工作申報準(zhǔn)入實行辦法》，規(guī)定了除法律法規(guī)有明確規(guī)定外，政府各個職能部門和有關(guān)單位原則上不得在社區(qū)內(nèi)設(shè)立行政性機(jī)構(gòu)。2013年5月，寧波市城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室會同寧波市政府糾風(fēng)辦制定出臺了《關(guān)于建立社區(qū)工作準(zhǔn)入制度的意見》（以下稱《意見》）。在全市全面推行建立社區(qū)工作準(zhǔn)入制度，對黨政部門、群團(tuán)組織和有關(guān)單位需要將組織機(jī)構(gòu)、工作任務(wù)、創(chuàng)建評比、考核檢查、統(tǒng)計調(diào)查等延伸到社區(qū)的，實行準(zhǔn)入報批，未經(jīng)準(zhǔn)入的不得進(jìn)入社區(qū)，以切實為社區(qū)“減負(fù)”，推動社區(qū)工作者有更多時間和精力服務(wù)居民群眾。

另外，該《意見》對社區(qū)工作能否準(zhǔn)入的基本條件作出了規(guī)定，明確準(zhǔn)入事項必須是與社區(qū)群眾利益相關(guān)，且確實需要社區(qū)協(xié)助的公共服務(wù)和社會管理事項；交由社區(qū)承接或協(xié)助的工作，應(yīng)以法律、法規(guī)、規(guī)章或縣（市）區(qū)及以上黨委、政府文件為依據(jù)，并充分兼顧社區(qū)的承接能力，賦予社區(qū)相應(yīng)的工作職權(quán)，提供必要的工作經(jīng)費(fèi)和工作條件，實行“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”。與此同時，《意見》還針對社區(qū)組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和掛牌、社區(qū)工作任務(wù)的梳理和承接、社區(qū)創(chuàng)建評比與考核檢查的范圍和要求，以及社區(qū)統(tǒng)計調(diào)查的操作和建檔等需要把握的幾個重點(diǎn)問題，進(jìn)一步提出了規(guī)范要求。根據(jù)《意見》精神，要求工作進(jìn)社區(qū)的部門，須向當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)辦提出書面申請，社區(qū)辦在征求街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)意見的基礎(chǔ)上提出初審意見，報縣（市）區(qū)黨委、政府審批，并根據(jù)審批結(jié)果，編制社區(qū)工作準(zhǔn)入目錄，向社會公布。對未經(jīng)審批準(zhǔn)入的工作，社區(qū)有權(quán)拒絕。顯然，一些地方的社區(qū)工作準(zhǔn)入制度實踐為全國建立和完善相關(guān)法律制度提供了重要借鑒。

6.加快完善基層治理法律制度規(guī)范。加快保障和改善民生、推進(jìn)社會治理體制創(chuàng)新法律制度建設(shè)。加強(qiáng)社會組織立法，規(guī)范和引導(dǎo)各類社會組織健康發(fā)展。這是黨的十八屆四中全會在社會治理領(lǐng)域的立法規(guī)劃，也是基層治理法治化的實踐要求。從現(xiàn)實需要出發(fā)，需要完善如下法律制度，以適應(yīng)基層治理、社區(qū)治理的新形勢新任務(wù)。一是社會組織立法與城鄉(xiāng)社區(qū)自治法完善；二是公眾參與立法和地方人大與地方政府組織法完善；三是社會協(xié)商立法與各級人大常委會監(jiān)督法完善；四是反腐敗立法與刑法、公務(wù)員法完善。毋庸置疑，法律制度完善應(yīng)當(dāng)充分考慮基層治理、社區(qū)治理實際，為基層社區(qū)治理法治化奠定堅實的法律基礎(chǔ)。

最后值得進(jìn)一步說明的是，新時期的城市社區(qū)治理盡管面臨諸多新形勢和新問題，但也面臨許多不可多得的新機(jī)遇。比如國家層面的高度重視、全面依法治國進(jìn)程的不斷加快，市民法治觀念和依法辦事能力的逐步提高以及信息化技術(shù)的廣泛運(yùn)用。在現(xiàn)有的法律政策范圍內(nèi)，結(jié)合本地實際和發(fā)展優(yōu)勢，由點(diǎn)到面，一步一步探索深化城市社區(qū)治理法治化的有效路徑，為全面推進(jìn)國家治理法治化提供基層經(jīng)驗。