康衛(wèi)平　李姣

[摘 要]進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然，然而在土地流轉(zhuǎn)過程中也應(yīng)看到出現(xiàn)了不少問題。該文分析了土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益損害原因，提出了明晰土地產(chǎn)權(quán)、堅(jiān)持依法自愿有償原則，轉(zhuǎn)變政府職能，避免權(quán)力的濫用、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)機(jī)制和程序加強(qiáng)法律宣傳、強(qiáng)化農(nóng)民的法律知識和維權(quán)意識這些針對性措施來規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

[關(guān)鍵詞]土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民權(quán)益；保護(hù)

[中圖分類號]F301 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）08 — 0114 — 02

隨著我國現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷深化，進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然要求。然而在土地流轉(zhuǎn)過程中也應(yīng)看到出現(xiàn)了不少問題。其中最突出的問題是對農(nóng)民的合法權(quán)益保護(hù)不夠，這影響了土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展。因此探討在土地流轉(zhuǎn)中如何保障農(nóng)民權(quán)益具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、土地流轉(zhuǎn)概述

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的定義

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可以區(qū)分為廣義的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和狹義的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。廣義的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)既包括土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，也包括土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，而我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是在堅(jiān)持土地所有權(quán)不變的前提下土地使用權(quán)經(jīng)營權(quán)在各經(jīng)營主體內(nèi)的自由流轉(zhuǎn)，以實(shí)現(xiàn)土地效率的最大化——即投入和產(chǎn)出的最大化，并在此基礎(chǔ)上帶來的土地社會福利最大化的過程。及我國土地 流轉(zhuǎn)為狹義的流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)是健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的必然途徑，土地流轉(zhuǎn)是應(yīng)對外部挑戰(zhàn)的需要。

二、土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益損害現(xiàn)狀

（一）農(nóng)民主體地位及權(quán)益受到損害

進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)主要解決土地流轉(zhuǎn)主體是誰，即由誰流轉(zhuǎn)，怎樣流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)利益由誰占有的問題。土地作為農(nóng)民生存和發(fā)展的基石，是農(nóng)民的命根。因此土地流轉(zhuǎn)就必須尊重農(nóng)民的主體地位。而在土地流轉(zhuǎn)的具體過程中卻出現(xiàn)了政府職能定位不準(zhǔn)，過多的干預(yù)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)，政府與民爭利，農(nóng)民主體地位及權(quán)益受到損害的現(xiàn)象。改革開放以來，伴隨著城市不斷向郊區(qū)擴(kuò)張，以及小城鎮(zhèn)建設(shè)的不斷推進(jìn)，房地產(chǎn)熱、大學(xué)城、開發(fā)區(qū)、小城鎮(zhèn)建設(shè)的逐步升溫，農(nóng)民主體地位和權(quán)益損害越來越嚴(yán)重。這嚴(yán)重影響了我國經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。

（二）土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，農(nóng)民所得利益少

土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低。首先，我國目前所實(shí)行的征用耕地辦法中明確規(guī)定；土地補(bǔ)償費(fèi)最高不得高于被征前耕地前3年平均年產(chǎn)值的30倍。①很明顯，這樣的一個補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是很模糊的。沒有最低值，存在很大的主觀性。農(nóng)村的土地資源利用率不是很高，有的甚至存在著荒廢的現(xiàn)象，由此可知其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其現(xiàn)實(shí)產(chǎn)出值。再者，由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般是按照土地原用途的年產(chǎn)值倍數(shù)來確定的。因此并沒有考慮到土地作為一種資源的增值屬性，土地一旦被征出，則農(nóng)民將徹底與這塊土地沒有任何直接聯(lián)系，土地的增值利潤農(nóng)民是不能夠分享的。最后，即使在這樣不利于農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下一些地方政府，基層政府組織也不放過對農(nóng)民利益的侵占。對農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)大量的截留和挪用的現(xiàn)象屢見不鮮，種種原因?qū)е挛覈恋亓鬓D(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)低，農(nóng)民所得利益少。

（三）土地流轉(zhuǎn)糾紛時有發(fā)生，并呈現(xiàn)愈演愈烈趨勢

近年來，伴隨著城市不斷向郊區(qū)擴(kuò)張，以及小城鎮(zhèn)建設(shè)的不斷推進(jìn)，因住房用地、工業(yè)用地、教育用地以及小城鎮(zhèn)建設(shè)的逐步升溫，土地流轉(zhuǎn)糾紛時有發(fā)生。在群體性事件的形成原因中，征地拆遷引發(fā)的群體性事件占一半左右，而且沖突持續(xù)時間長，影響范圍廣，社會危害大，教訓(xùn)也深刻。基礎(chǔ)不牢，地動山搖。農(nóng)村占全國人口的一半多。這樣的涉及農(nóng)民安身立命的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)讓問題如果得不到合理解決，將會嚴(yán)重?fù)p害政府的形象和公信力，影響我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，甚至是社會的穩(wěn)定和國家的久安長治。

三、土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益損害問題原因

（一）產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)民缺乏自主權(quán)

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰和產(chǎn)權(quán)的制度性缺陷，是導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)糾紛和沖突爆發(fā)此起彼伏的深層次原因。我國的《憲法》、《農(nóng)業(yè)法》、《民法通則》以及《物權(quán)法》等法律對土地產(chǎn)權(quán)作出了明確規(guī)定：農(nóng)村土地實(shí)行農(nóng)民集體所有制，但對于“集體”的定義比較模糊，如《憲法》簡單地界定為集體所有，《農(nóng)業(yè)法》界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，《民法通則》界定為鄉(xiāng)村兩級。然而究竟屬于哪一級，流轉(zhuǎn)主體是誰，在流轉(zhuǎn)中如何處理所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系，如何保護(hù)農(nóng)民的用益權(quán)等都沒有給出一個具體說明和明確規(guī)定?！段餀?quán)法》把農(nóng)民土地權(quán)益定義為用益物權(quán)，這是對土地產(chǎn)權(quán)作出的相對明確的規(guī)定。然而我國《憲法》規(guī)定“國家為了公共利益的需要.可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用”。①這在征用過程中就有一個補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題，其中最重要的是對土地使用功能的界定，因?yàn)橥恋厥褂霉δ懿煌?，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不一樣。這就導(dǎo)致在土地流轉(zhuǎn)操縱上存在很大的主觀性和隨意性。綜上所述，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在產(chǎn)權(quán)方面存在兩個嚴(yán)重問題：第一， 土地所有權(quán)和使用權(quán)存在很大沖突，產(chǎn)權(quán)關(guān)系存在很大的不明確。第二，法律界定存在很大的模糊性和殘缺性。在這兩個主要問題影響下和其他因素的制約下，農(nóng)民的主體地位和權(quán)力也就形同虛設(shè)，農(nóng)民的自主權(quán)也就勢必大打折扣。

（二）政府職能不明確

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得舉世矚目的成就，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，綜合實(shí)力顯著增強(qiáng)。然而在經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化的同時，我國的政府領(lǐng)導(dǎo)能力卻沒有得到相應(yīng)提高，政府在駕馭市場經(jīng)濟(jì)、應(yīng)對和處理應(yīng)急和突發(fā)事件、協(xié)調(diào)各種矛盾和利益以及協(xié)調(diào)不同群體之間的關(guān)系和維護(hù)社會穩(wěn)定能力方面比較不足。政府在土地流轉(zhuǎn)過程中的職能與作用應(yīng)當(dāng)而且應(yīng)該在于克服市場不足，保障土地流轉(zhuǎn)過程的公平和正義，為土地流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)讓的健康有序發(fā)展承當(dāng)起法律支撐和制度保障，切實(shí)尊重和保護(hù)土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的主體地位和合法權(quán)益，營造合理、有序、健康、開放的宏觀和微觀土地流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓環(huán)境。政府本應(yīng)充當(dāng)流轉(zhuǎn)制度完善者、化解矛盾的協(xié)調(diào)者、法律制度健全者，而不是土地流轉(zhuǎn)的決定者和支配者。如果在土地流轉(zhuǎn)和出讓中政府不切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，土地流轉(zhuǎn)糾紛和沖突也就無法得到有效遏制和妥善解決。

（三）流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，流轉(zhuǎn)程序不完善

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中普遍存在一個問題流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全、流轉(zhuǎn)程序不完善。這嚴(yán)重阻礙了土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。

首先，土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)機(jī)制不健全。土地流轉(zhuǎn)是隨著我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷深化而產(chǎn)生的，這就注定了現(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)信息溝通和獲取渠道很不暢通，土地供需信息網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)育很低，土地流轉(zhuǎn)交易平臺還很不完善，中介服務(wù)組織機(jī)構(gòu)嚴(yán)重短板。在這種信息嚴(yán)重滯后、中介服務(wù)機(jī)制很不健全的情況下，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)信息獲取明顯困難和不足。由此對土地流轉(zhuǎn)市場行情就無法作出準(zhǔn)確的預(yù)測和估算，對土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也就難以把握。土地流轉(zhuǎn)價格的話語權(quán)也就大打折扣，農(nóng)民利益損害就不可避免。

其次，土地流轉(zhuǎn)法律機(jī)制不健全。土地流轉(zhuǎn)法律機(jī)制不健全是導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)糾紛頻發(fā)、土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益不斷受到侵害的重要原因，也是土地流轉(zhuǎn)的軟肋所在。我國土地流轉(zhuǎn)和出讓我國在《憲法》、《農(nóng)業(yè)法》、《民法通則》以及《物權(quán)法》等相關(guān)法律也做出了相應(yīng)的規(guī)定。但現(xiàn)有法律總體上來說存在很大的問題和缺陷，具體表現(xiàn)在兩方面 ：第一，法律界定存在很大的模糊性和殘缺性。第二，缺乏具體性、規(guī)范性和可操作性。如現(xiàn)行法律對農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的前提條件、適用范圍、主體地位、轉(zhuǎn)讓雙方權(quán)利義務(wù)等問題均缺乏必要的法律規(guī)定；對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的界定也很模糊 ，存在很大的主觀性和隨意性。

最后，土地流轉(zhuǎn)市場運(yùn)行機(jī)制不健全。市場經(jīng)濟(jì)是市場在配置資源中起基礎(chǔ)性作用的經(jīng)濟(jì)。良好的市場運(yùn)作能夠促進(jìn)資源的合理配置和高效利用。土地作為一種資源而存在，只有將其納入市場運(yùn)作之中才能發(fā)揮其最大的效益，也能很好的避免土地流轉(zhuǎn)中所產(chǎn)生的很多問題，如政府暗箱操作，投資者操縱土地流轉(zhuǎn)價格等。而我國目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育很低、發(fā)展也很緩慢、運(yùn)行機(jī)制的不健全，這都嚴(yán)重影響了土地流轉(zhuǎn)的水平，也不利于形成科學(xué)合理的流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償機(jī)制。

四、土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保障措施

（一）明晰土地產(chǎn)權(quán)，堅(jiān)持依法自愿有償原則

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰和產(chǎn)權(quán)的制度性缺陷是導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)糾紛和沖突爆發(fā)此起彼伏的深層次原因。因此必須按照“產(chǎn)權(quán)明晰，權(quán)屬合法、權(quán)責(zé)明確，責(zé)權(quán)統(tǒng)一”的要求明晰土地產(chǎn)權(quán)。第一，是要厘清農(nóng)村土地集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的相互關(guān)系和權(quán)責(zé)界限，規(guī)范和協(xié)調(diào)土地所有權(quán)和使用權(quán)存在矛盾和沖，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營主體的合法權(quán)益得到切實(shí)、有效保障。第二，加強(qiáng)法律界定的協(xié)調(diào)性、明確性和具體性，明確使用權(quán)職能以及邊界，更好的保障農(nóng)民的權(quán)益。使農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中有據(jù)可循、有律可依。第三，積極穩(wěn)妥的推進(jìn)土地確權(quán)工作。依照法律、政策的規(guī)定、經(jīng)過土地登記申請、地籍調(diào)查、核屬審核、登記注冊、頒發(fā)土地證書等土地登記程序，確定土地產(chǎn)權(quán)。消除農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的顧慮。也有利于農(nóng)民權(quán)利的維護(hù)。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，避免權(quán)力的濫用

政府作為公共權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格規(guī)范自己的行為。要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一、分工明確、依法行政。在土地流轉(zhuǎn)中政府的職能與作用更多的應(yīng)該在于克服市場不足、保障土地流轉(zhuǎn)過程的公平和正義，為土地流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓的健康有序發(fā)展承當(dāng)起法律支撐和制度保障。切實(shí)尊重和保護(hù)土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的主體地位和合法權(quán)益營造合理、有序、健康、開放的宏觀和微觀土地流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓環(huán)境。政府角色應(yīng)該是流轉(zhuǎn)制度的完善者、化解矛盾的協(xié)調(diào)者、法律制度健全者，而不是土地流轉(zhuǎn)的決定者和支配者。因此必須轉(zhuǎn)變政府職能。第一 ，要規(guī)范政府職能，嚴(yán)格落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。第二 ，在地流轉(zhuǎn)中必須依法行政，不能以權(quán)代法。第三，建立科學(xué)合理的土地流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制。第四 ，要加強(qiáng)對農(nóng)民法律宣傳，提高農(nóng)民素質(zhì)。

（三）規(guī)范土地流轉(zhuǎn)機(jī)制和程序

健全土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)機(jī)制。第一，要培育土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織，加快建立和完善反映土地供需信息網(wǎng)絡(luò)平臺。第二，鼓勵更多的企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)從事中介，建立政府主導(dǎo)的土地中介服務(wù)組織。第三，加強(qiáng)中介服務(wù)組織的各項(xiàng)法律法規(guī)制定和管理，保證各種服務(wù)中介組織健康有序發(fā)展。第四，加大對農(nóng)村信息的溝通。

健全土地流轉(zhuǎn)法律機(jī)制。第一，合理明確界定土地集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的相互關(guān)系和權(quán)責(zé)界限。第二，明確規(guī)定土地流轉(zhuǎn)程序和步驟。第三，規(guī)范流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)，以及違法違約的后果。用法律的威懾力來保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康、有序與規(guī)范。第四，合理厘清征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，防止主觀隨意性，主要是要明確界定“公共利益”的內(nèi)涵。

健全土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障機(jī)制。第一，嚴(yán)格加強(qiáng)對受讓者的審核。包括對其經(jīng)濟(jì)實(shí)力，項(xiàng)目的長期性，項(xiàng)目用途以及受讓者信用等級等的審核。第二，建立完備的風(fēng)險預(yù)備機(jī)制，如受讓者破產(chǎn)處理機(jī)制，資金周轉(zhuǎn)困難應(yīng)急機(jī)制，矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制等。第三，完善合同的備案和管理，明確流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)。

健全土地流轉(zhuǎn)市場運(yùn)行機(jī)制。第一 ，要加強(qiáng)農(nóng)村土地交易基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，培育土地流轉(zhuǎn)交易組織。第二，完善農(nóng)村土地市場運(yùn)作規(guī)章制度和法律法規(guī)，逐步建立起反映農(nóng)村土地供需，土地流轉(zhuǎn)成本的價格市場體制。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收的重要途徑和必由之路，是適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然要求。土地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程、又是一項(xiàng)長期復(fù)雜的巨大歷史任務(wù)。其中最重要的是如何在土地流轉(zhuǎn)中保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，這一問題解決的好壞關(guān)系著整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，關(guān)系社會的穩(wěn)定和國家的長治久安。該文粗略探討了在新農(nóng)村建設(shè)下土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的權(quán)益保障。希望能夠?qū)@一問題有所補(bǔ)益。

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〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕