周棟梁/李文臣

（中國礦業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，江蘇 徐州 221116）

澳大利亞礦業(yè)開發(fā)環(huán)境準(zhǔn)入機制研究

周棟梁/李文臣

（中國礦業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，江蘇 徐州 221116）

澳大利亞礦業(yè)開發(fā)環(huán)境準(zhǔn)入機制主要包括環(huán)境準(zhǔn)入法律體系、政府監(jiān)管機構(gòu)和社會監(jiān)督。法律體系包括聯(lián)邦和州/領(lǐng)地兩級立法，礦業(yè)環(huán)境通過聯(lián)邦政府和州/領(lǐng)地政府兩級管理，各州法律都賦予了公眾對礦業(yè)開發(fā)環(huán)境準(zhǔn)入的監(jiān)督權(quán)。澳大利亞礦業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入程序復(fù)雜，包括政府機構(gòu)的初步評估并經(jīng)考慮公眾意見的審批，專業(yè)性要求高，注重民眾意愿。中國企業(yè)應(yīng)對策略：(1)充分了解環(huán)境準(zhǔn)入法律；(2)借助專業(yè)服務(wù)機構(gòu)；(3)制定公眾咨詢工作計劃；(4)采取漸進(jìn)式進(jìn)入策略。

澳大利亞；礦業(yè)開發(fā)；環(huán)境保護(hù)；準(zhǔn)入機制；中資企業(yè)；對策

澳大利亞礦產(chǎn)資源種類繁多、品質(zhì)優(yōu)良、儲量巨大，并且其社會狀況穩(wěn)定、基礎(chǔ)設(shè)施完善，是世界主要礦業(yè)投資目標(biāo)地區(qū)。在礦業(yè)開發(fā)環(huán)境準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，政府制定了較為嚴(yán)格的法律法規(guī)，設(shè)立了強有力的機構(gòu)來保證法律法規(guī)得到執(zhí)行。此外，澳洲法律普遍賦予民眾對環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督權(quán)。由于中國企業(yè)缺乏對澳大利亞礦業(yè)開發(fā)環(huán)境準(zhǔn)入機制的深入研究，在開發(fā)申請的環(huán)境審批中存在不少問題。針對這一現(xiàn)象，本文分析了澳大利亞礦業(yè)開發(fā)環(huán)境準(zhǔn)入機制的特點，并為中國企業(yè)在澳大利亞的采礦申請?zhí)岢鼋ㄗh及對策，以供參考。

1 澳大利亞礦業(yè)開發(fā)環(huán)境準(zhǔn)入機制

礦業(yè)開發(fā)環(huán)境準(zhǔn)入機制，即為了確保礦業(yè)企業(yè)達(dá)到一定環(huán)境保護(hù)要求后才能進(jìn)行礦業(yè)開發(fā)的管理機構(gòu)與制度要求。澳大利亞礦業(yè)開發(fā)環(huán)境準(zhǔn)入機制主要包括環(huán)境準(zhǔn)入法律體系、政府監(jiān)管機構(gòu)和社會監(jiān)督。

1.1 環(huán)境準(zhǔn)入法律體系

為確保有效恢復(fù)礦山開采中破壞的環(huán)境，澳大利亞政府制定了環(huán)境準(zhǔn)入立法框架[1]。各州/領(lǐng)地政府享有相對較大的權(quán)限制定當(dāng)?shù)氐膱?zhí)法條例，雖在具體內(nèi)容上有所差異，但總體精神是一致的[2]。

1.1.1聯(lián)邦政府法律

為了避免對生態(tài)環(huán)境有重大影響的活動產(chǎn)生破壞，澳大利亞聯(lián)邦政府于1974年制定了《環(huán)境保護(hù)法》。根據(jù)此法，對于需要在聯(lián)邦層面通過的項目，均需要提交環(huán)境評估報告。2007年，該法案被納入《環(huán)境和生物多樣性保護(hù)法（1999）》（EPBC）。EPBC法案規(guī)定：如果礦業(yè)項目涉及到重大意義的環(huán)境事件，必須通過澳大利亞聯(lián)邦政府環(huán)境部長批準(zhǔn)后才能進(jìn)行[3]。這些環(huán)境事件所影響的對象包括：海洋環(huán)境、受保護(hù)的世界遺產(chǎn)、國家遺產(chǎn)、加入《拉姆薩爾國際公約》的濕地、國家瀕危物種、遷徙物種等。

1.1.2州/領(lǐng)地政府法律

為了對礦業(yè)開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行監(jiān)督，各州（領(lǐng)地）政府因地制宜，制定法律法規(guī)或管理條例，詳見表1。礦業(yè)權(quán)管理法律和環(huán)境保護(hù)法律建立了礦業(yè)開發(fā)環(huán)境準(zhǔn)入的法律框架，二者內(nèi)容不盡相同，但框架基本類似。各州的礦業(yè)權(quán)法都規(guī)定在獲得采礦權(quán)前要求獲得環(huán)境準(zhǔn)入的授權(quán)，而礦業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入法律規(guī)定申請者通常需要提交有關(guān)礦業(yè)開發(fā)的環(huán)境影響評估和礦業(yè)開發(fā)復(fù)墾方案等，獲得批準(zhǔn)后才能獲得環(huán)境準(zhǔn)入的授權(quán)。

1.2 政府監(jiān)管機構(gòu)

表1 澳大利亞各州/領(lǐng)地礦業(yè)、環(huán)境保護(hù)法律

澳大利亞政府設(shè)立了專門管理機構(gòu)來保證環(huán)境準(zhǔn)入法律強有力的執(zhí)行。澳大利亞礦業(yè)環(huán)境通過聯(lián)邦政府和州/領(lǐng)地政府兩級管理，在勘探、開采、環(huán)境保護(hù)方面分工合作，來監(jiān)管礦業(yè)開發(fā)的環(huán)境保護(hù)工作。

1.2.1聯(lián)邦政府的監(jiān)管

海岸線三海里外的礦產(chǎn)資源勘探與開發(fā)審批以及環(huán)境準(zhǔn)入審批都由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)。礦業(yè)權(quán)主要管理部門是聯(lián)邦資源、能源與旅游部，礦業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入主要管理部門是聯(lián)邦政府環(huán)境部。在申請人提交項目申請后，環(huán)境部長根據(jù)礦業(yè)開發(fā)活動是否涉及到造成重大環(huán)境影響，來決定是否根據(jù)EPBC的框架來審批該項目。如需要審批，環(huán)境部長可通過對原始文件進(jìn)行評估、要求提交環(huán)境影響報告或者開展調(diào)查等方式進(jìn)行評估，最后決定是批準(zhǔn)還是有條件地批準(zhǔn)或者拒絕[11]。

1.2.2州/領(lǐng)地政府的監(jiān)管

州/領(lǐng)地政府負(fù)責(zé)礦業(yè)活動環(huán)境保護(hù)的日常管理。在州級政府層次上，澳大利亞各州/領(lǐng)地主要礦業(yè)管理機構(gòu)見表2。除昆士蘭和西澳之外，這些管理部門負(fù)責(zé)相關(guān)礦業(yè)權(quán)申請和各種礦業(yè)權(quán)運作報告的審批[12]。在昆士蘭和西澳，環(huán)境評估審批主要由環(huán)境保護(hù)局負(fù)責(zé)[5]。在北領(lǐng)地，某些采礦項目由政府自然資源、環(huán)境、藝術(shù)和體育部(NRETAS)的環(huán)境、遺產(chǎn)和藝術(shù)處(EHA)評估。

1.3 社會監(jiān)督

澳大利亞各州法律都賦予了公眾對礦業(yè)開發(fā)環(huán)境準(zhǔn)入的監(jiān)督權(quán)，其中具體細(xì)節(jié)各有不同。

在礦業(yè)勘探階段，除新南威爾士和昆士蘭外的各州/領(lǐng)地都需要征求社區(qū)民眾的意見，以供相關(guān)部門參考。昆士蘭州規(guī)定在進(jìn)入批準(zhǔn)的地區(qū)前必須向土地所有人發(fā)布通告，而新南威爾士州規(guī)定在持許可證者開始勘探前需要先與土地所有人達(dá)成準(zhǔn)入?yún)f(xié)議。

在采礦申請階段，除了塔斯馬尼亞以外，澳大利亞各州/領(lǐng)地都要求公示開采申請，通常在政府公報上或者在當(dāng)?shù)貓蠹埳峡枪?。申請者提出開采申請后，必須通知公眾，包括土地所有者以及占有者。除南澳和維多利亞以外，各州/領(lǐng)地都規(guī)定在公眾反對時舉行聽證會[11]。

表2 澳大利亞各州/領(lǐng)地主要礦業(yè)管理機構(gòu)

2 澳大利亞的礦業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入程序

各州/領(lǐng)地都建立了各自的礦業(yè)開發(fā)環(huán)境準(zhǔn)入管理機制，而這些準(zhǔn)入機制的內(nèi)容和程序都基本類似[12]。以新南威爾士州為例，申請人提交“開采計劃與開采環(huán)境影響評價報告”給州政府相關(guān)主管部門，由政府部門主導(dǎo)審核，公眾監(jiān)督。

2.1 政府機構(gòu)的初步評估

申請開采時，礦業(yè)公司要制定“開采計劃與開采環(huán)境影響評價報告”，報告的主要內(nèi)容包括環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、安全、社會影響、復(fù)墾、空氣、噪音、地下水污染、土地污染及相應(yīng)的礦山生態(tài)治理與恢復(fù)措施[1]。根據(jù)新南威爾士《1979環(huán)境規(guī)劃和評價法》，在通常情況下所有新的煤礦、砂礦和大型金屬礦，都需要提交環(huán)境影響評估報告[13]。

計劃部主管要求申請者說明項目環(huán)境評估中的關(guān)鍵問題，對環(huán)境管理和開發(fā)貢獻(xiàn)作出承諾。這些要求被制定為“計劃部主管要求”，申請者根據(jù)要求草擬并提交環(huán)境影響評估報告。主管通過咨詢相關(guān)機構(gòu)和當(dāng)?shù)刈h會，確定環(huán)境評估報告是否通過，如果存在問題，申請者則需修改環(huán)境評估報告直到通過。

2.2 考慮公眾意見的審批

通過初步評估后，計劃部主管將對環(huán)境評估報告提出意見，并將環(huán)境評估報告及相關(guān)文件公示，通知相關(guān)的公眾機構(gòu)、當(dāng)?shù)刈h會以及土地所有者。公示期間，任何人均可向計劃部遞交有關(guān)項目的書面材料。

計劃部主管向申請者提供公眾提交意見的材料，申請者根據(jù)提交的意見情況，制定反饋報告或修改項目內(nèi)容。最后，計劃部主管向部長提交一份環(huán)境評估報告，其中內(nèi)容包括：申請者的環(huán)境評估報告和項目報告、符合環(huán)境評估要求的聲明、評估委員會（PAC）針對項目的報告和公眾機構(gòu)的所有建議、指導(dǎo)項目開展的所有環(huán)境政策的參考條款、計劃部主管開展的所有環(huán)境評估報告及其它需要考慮的問題等。

部長通過綜合考慮環(huán)境評估報告中陳述的問題，決定批準(zhǔn)、拒絕批準(zhǔn)或有條件的批準(zhǔn)。

3 澳大利亞礦業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入特點

3.1 專業(yè)性要求高

澳大利亞的環(huán)境保護(hù)立法體系相對完善，在礦業(yè)開發(fā)環(huán)境準(zhǔn)入問題上法律要求細(xì)致，專業(yè)性要求高。以植被保護(hù)為例，為確保開采范圍的植被恢復(fù)，在制定植物種植計劃時，公司必須組織植被研究中心或社會中介機構(gòu)對礦區(qū)的草木、灌木、藤本、喬木等植物的品種、分布和數(shù)量進(jìn)行調(diào)查、分析，并收集本地的植物種植，包括將大的喬木進(jìn)行遷移。

以中鋼中西部公司、鞍鋼為主要股東的金達(dá)必公司在澳大利亞中西部地區(qū)投資的鐵礦項目曾因環(huán)評而被否決，其原因是西澳洲環(huán)境保護(hù)局稱該區(qū)域為藍(lán)山山脈的一部分，應(yīng)整體作為一級自然保護(hù)區(qū)加以保護(hù)。由于環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)要求嚴(yán)格且細(xì)致，且技術(shù)含量高，讓缺乏相關(guān)經(jīng)驗的中資公司進(jìn)行環(huán)境評價時存在難題。

3.2 申請程序復(fù)雜

澳大利亞礦業(yè)權(quán)管理體系完善，環(huán)境準(zhǔn)入要求嚴(yán)格，環(huán)境評價程序復(fù)雜，結(jié)果不確定性較強。以上文提到的金達(dá)必公司澳大利亞中西部投資項目為例，其環(huán)評相關(guān)事項從準(zhǔn)備、申請、評估到西澳環(huán)保局做出決定已付出三年多的努力，但最后還是遭到了州政府的否決。以新南威爾士州為例，從企業(yè)提交《開采概念性計劃和設(shè)計》到計劃部長批準(zhǔn)項目有近10個步驟，每一個步驟都需要詳細(xì)地計劃與安排。

3.3 注重民眾意愿

澳大利亞政府制定了礦業(yè)開發(fā)的持久價值框架計劃，承諾“為礦區(qū)內(nèi)社區(qū)的社會、經(jīng)濟(jì)和制度建設(shè)做出貢獻(xiàn)”，并“通過公開磋商的方法，與利益相關(guān)者進(jìn)行交流，對其要求做出答復(fù)”。從勘探階段到采礦申請階段，各州都賦予了公眾對環(huán)境準(zhǔn)入的監(jiān)督權(quán)。計劃開采項目申報前必須向當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、受開采影響的區(qū)域及區(qū)域周圍所有的居民公布開采的相關(guān)信息，解釋和回答他們所提出的問題，對開采對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)以及居民所產(chǎn)生的影響提出解決和處理措施，爭取得到他們的諒解和支持，消除異議。在此基礎(chǔ)上才能向政府申報項目，也才有可能獲得批準(zhǔn)。公眾的高參與度會讓環(huán)境評估報告的通過難度增大。

4 中資企業(yè)應(yīng)對策略

4.1 充分了解環(huán)境準(zhǔn)入法律

面對澳大利亞嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入立法，盲目進(jìn)入澳大利亞進(jìn)行礦業(yè)勘探和開發(fā)存在諸多的環(huán)境風(fēng)險。企業(yè)在澳大利亞礦業(yè)開發(fā)申請能否順利通過環(huán)境評估，很大程度上取決于對當(dāng)?shù)氐V業(yè)開發(fā)準(zhǔn)入法律法規(guī)的了解程度。

首先，公司項目部應(yīng)該對聯(lián)邦的礦業(yè)環(huán)境立法有基本的了解，這是進(jìn)入澳大利亞進(jìn)行礦業(yè)開發(fā)的前提條件。其次，應(yīng)該對州/領(lǐng)地的環(huán)境準(zhǔn)入法律、法規(guī)有充分的了解，熟悉政府部門對環(huán)境評估報告的審批流程以及對土地復(fù)墾、動植物生態(tài)系統(tǒng)、污水的處理等問題的要求。最后，對當(dāng)?shù)匦枰貏e注意的待開發(fā)區(qū)植被、原始植被、特有的保護(hù)動物等做好調(diào)查。例如在西澳州，進(jìn)入土著保護(hù)區(qū)，需要經(jīng)過特別的批準(zhǔn)。

4.2 借助專業(yè)服務(wù)機構(gòu)

澳大利亞的礦業(yè)服務(wù)中介和機構(gòu)非常發(fā)達(dá)，有許多專業(yè)性礦業(yè)服務(wù)公司，例如AMC 咨詢公司（AMC Consul tants）、博德公司（John T. Boyd Company）等，可以提供礦山環(huán)境保護(hù)、項目評估等各類專業(yè)服務(wù)。為了彌補環(huán)境保護(hù)的專業(yè)性和技術(shù)水平上存在的不足，以應(yīng)對在環(huán)境準(zhǔn)入中遇到的技術(shù)性問題，中資礦業(yè)公司可以通過與礦業(yè)服務(wù)機構(gòu)合作，或與科研機構(gòu)、當(dāng)?shù)厝A人律師、環(huán)保團(tuán)體開展合作，借助他們的技術(shù)或利用他們對當(dāng)?shù)厍闆r的了解來解決高技術(shù)含量專業(yè)問題。

總的來說，中資公司應(yīng)該盡量利用一切資源，組成專業(yè)的申報團(tuán)隊，比如成立環(huán)境評估小組、專門調(diào)查小組，以及由礦業(yè)公司內(nèi)部員工組成的技術(shù)支持小組等，團(tuán)結(jié)協(xié)作來完成礦業(yè)開發(fā)申請。

4.3 制定公眾咨詢工作計劃

中國公眾參與礦業(yè)開發(fā)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督的意識、條件、方式等方面都有所欠缺。通常中國企業(yè)在國內(nèi)進(jìn)行礦業(yè)開采的環(huán)境準(zhǔn)入中受到民眾的監(jiān)督作用較小，導(dǎo)致中資企業(yè)在澳大利亞進(jìn)行礦業(yè)開發(fā)申請時對公眾的監(jiān)督不夠重視、經(jīng)驗有所欠缺。所以，中資企業(yè)在澳申請礦業(yè)開發(fā)進(jìn)行環(huán)境評估時應(yīng)重視公眾的參與，制定好社區(qū)咨詢工作計劃。通過不同的途徑，與當(dāng)?shù)鼐用窠涣鳒贤ǎ逃懙V區(qū)的開發(fā)事項，建立專門的網(wǎng)站公布項目信息。向當(dāng)?shù)鼐用窈蜕鐣F(tuán)體發(fā)放包含反饋表的項目信息手冊，及時收集反饋信息；電話聯(lián)系位于計劃開采區(qū)域以外的居民，安排直接有關(guān)的居民參加面對面的會議。在會議期間，向土地所有者提供他們所關(guān)心問題的技術(shù)資料，必要時提供詳細(xì)技術(shù)資料和其它信息。

4.4 采取漸進(jìn)式進(jìn)入策略

中國企業(yè)在澳大利亞的礦業(yè)投資起步較晚，跨國礦業(yè)投資經(jīng)驗有所欠缺，因此可以考慮先設(shè)立辦事處，再小規(guī)模入股、控股的漸進(jìn)式進(jìn)入模式，以此規(guī)避直接進(jìn)入澳大利亞進(jìn)行礦業(yè)開發(fā)帶來的環(huán)境準(zhǔn)入風(fēng)險。具體可以分為以下幾步：

(1)建立辦事處。中國企業(yè)可以先在澳大利亞建立辦事處，通過辦事處獲取當(dāng)?shù)氐馁Y源、產(chǎn)業(yè)、法律法規(guī)等信息，降低盲目投資的風(fēng)險，為下一步投資做鋪墊。

(2)參股。采用國際合資方式，以適當(dāng)?shù)谋壤齾⒐砂闹薜V業(yè)開發(fā)比較成熟的公司。這種適當(dāng)參股的經(jīng)營模式，可以讓中資企業(yè)在獲取礦產(chǎn)資源的同時規(guī)避獨資礦業(yè)開發(fā)的一系列風(fēng)險，為今后的獨資開發(fā)獲取經(jīng)驗。

(3)直接勘探開發(fā)。在熟悉當(dāng)?shù)氐馁Y源狀況、法律法規(guī)、勞工、社區(qū)、環(huán)境準(zhǔn)入等問題后，再以獨資方式申請礦業(yè)開發(fā)，以保證利益最大化。

[1]王永生,黃潔,李虹．澳大利亞礦山環(huán)境治理管理、規(guī)范與啟示[J]．中國國土資源經(jīng)濟(jì),2006(11)：36-37．

[2]王永生,黃潔．澳大利亞：礦山?！熬G”有真經(jīng)[J]．資源導(dǎo)刊,2008(9)：44-45．

[3]葉仙云．澳大利亞的礦山生態(tài)環(huán)境治理[J]．浙江國土資源,2003(2)：46-49．

[4]徐曙光．澳大利亞的礦山環(huán)境恢復(fù)技術(shù)與生態(tài)系統(tǒng)管理[J]．國土資源情報,2003(2)：1-8．

[5]何金祥．澳大利亞新南威爾士州礦業(yè)管理與礦業(yè)投資環(huán)境[J]．國土資源情報,2012(2)：7-12．

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[7]何金祥,朱先云．澳大利亞南澳州礦業(yè)投資環(huán)境[J]．國土資源情報,2010(11)：22-26．

[8]王宏峰．這個島州有商機——澳大利亞塔斯馬尼亞州礦業(yè)投資環(huán)境掃描[N]．中國礦業(yè)報,2012-09-20(B04)．

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[10]何金祥．澳大利亞西澳州的礦業(yè)管理與礦業(yè)投資環(huán)境[J]．中國礦業(yè),2010,19(9)：12-16．

[11]林家彬,周宏春,蘇楊．澳大利亞的礦業(yè)管理及其啟示[J]．中國金屬通報,2010(4)：36-39．

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[15]李志民．中國海外礦業(yè)投資決策過程基本框架和方法[J]．鋼鐵研究學(xué)報,2008(6)：57-62．

Study on the environmental access mechanism for mining development in Australia

ZHOU Dongliang, LI Wenchen
(School of Management, China University of Mining & Technology, Xuzhou Jiangsu 221116)

Legal system of environmental standard, government regulators, and social supervision are the main constituents of Australian environmental access mechanism for mining development. In Australia, the legal system includes two levels of the federal and state/territory legislation, so mining environment is managed by the federal government and state/territory government. And state’ laws give people's right to supervise the environmental access for mining development. In Australia, the procedure for mining environmental entry is complicated with high requirements of professionalism and matters in the public sentiments. This procedure includes the preliminary assessment of the government agencies, as well as the approval after taking into account the public views. Given this, Chinese enterprises should fully understand the laws for environmental access, be with the help of the professional services firm, provide work plans for public consultation, and take the gradual entry strategy..

Australia; mining development; environmental protection; access mechanism; Chinese enterprises; countermeasures

F407.1；F062.2

C

1672-6995（2015）03-0033-04

2014-12-08；

2014-12-14

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金（GJG110748）

周棟梁（1989-），男，湖南省長沙市人，中國礦業(yè)大學(xué)管理學(xué)院在讀研究生，研究方向：中國煤炭企業(yè)國際化。