董延濤/吳尚昆

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實施中的溝通協(xié)調(diào)機制

董延濤/吳尚昆

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

礦產(chǎn)資源規(guī)劃是一項系統(tǒng)工程，涉及多領(lǐng)域、多部門和多環(huán)節(jié)，加強溝通協(xié)調(diào)是保障兩類四級礦產(chǎn)資源規(guī)劃協(xié)調(diào)配合、形成合力的基本前提，是促進礦產(chǎn)資源主管部門和其他相關(guān)職能部門政策協(xié)調(diào)的重要手段，是保障礦區(qū)群眾權(quán)益，促進礦地和諧的重要途徑。規(guī)劃編制實施中，國土資源主管部門處于核心地位，與其他相關(guān)主體之間存在“三外一內(nèi)、八個方面”的博弈關(guān)系，實現(xiàn)各主體之間的有效溝通協(xié)調(diào)需要從組建規(guī)劃編制組織機構(gòu)、建立規(guī)劃編制委托和專家顧問制度、探索規(guī)劃編制實施中的公眾參與制度三個方面加強組織保障。

礦產(chǎn)資源；規(guī)劃；溝通協(xié)調(diào)；公眾參與；專家顧問

0 引言

礦產(chǎn)資源規(guī)劃是落實國家礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略、增強經(jīng)濟社會發(fā)展資源保障能力的重要手段，是統(tǒng)籌礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)與保護、加強和改善礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控的重要舉措，是依法審批和監(jiān)督管理勘查開發(fā)活動的重要依據(jù)。涉及礦產(chǎn)資源開發(fā)活動的相關(guān)行業(yè)規(guī)劃，應(yīng)當與礦產(chǎn)資源規(guī)劃做好銜接。

20世紀70年代以后，傳統(tǒng)規(guī)劃理論受到空前挑戰(zhàn)，同時社會科學(xué)快速發(fā)展，共同催生了溝通式規(guī)劃理論。溝通式規(guī)劃關(guān)注公平和權(quán)力分布，強調(diào)引入集體和民主元素，通過溝通建立共識，將權(quán)威理性轉(zhuǎn)化為集體理性，反映規(guī)劃主體的綜合利益。事實上任何規(guī)劃在本質(zhì)上都是基于溝通的，礦產(chǎn)資源規(guī)劃也不例外。礦產(chǎn)資源規(guī)劃是一項系統(tǒng)工程，涉及多領(lǐng)域、多部門和多環(huán)節(jié)，溝通式規(guī)劃理論的引入，有利于健全溝通協(xié)調(diào)機制，提高規(guī)劃編制科學(xué)性和合理性。

1 溝通協(xié)調(diào)對礦產(chǎn)資源規(guī)劃工作的重要意義

通過溝通協(xié)調(diào)，構(gòu)建共同責(zé)任機制，推動建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”的工作格局，充分發(fā)揮各方積極性，促進規(guī)劃工作形成“大家編、大家用”的共識。

（1）加強溝通協(xié)調(diào)是保障兩類四級礦產(chǎn)資源規(guī)劃協(xié)調(diào)配合、形成合力的基本前提。一是可以統(tǒng)籌“條”與“塊”的關(guān)系，兼顧國家調(diào)控和地方發(fā)展，促進資源優(yōu)勢向發(fā)展優(yōu)勢轉(zhuǎn)化。二是可以更好地統(tǒng)籌上下級發(fā)證權(quán)限的礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)布局、結(jié)構(gòu)和時序，有效解決礦業(yè)權(quán)重疊，推進多礦種綜合勘查、綜合評價、綜合開發(fā)和綜合利用。

（2）加強溝通協(xié)調(diào)是促進礦產(chǎn)資源主管部門和其他相關(guān)職能部門政策協(xié)調(diào)的重要手段。一是可以有效銜接土地利用規(guī)劃布局與礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)部署安排，做到土地利用總體規(guī)劃與礦產(chǎn)資源規(guī)劃相銜接，避免“合法采礦、違法用地”；二是可以有效銜接城市發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌安排地上空間利用和地下資源開發(fā)；三是可以形成礦產(chǎn)資源管理政策合力；四是可以推進資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（3）加強溝通協(xié)調(diào)是保障礦區(qū)群眾權(quán)益，促進礦地和諧的重要途徑。一是有利于充分吸納礦區(qū)群眾、礦山企業(yè)和地方政府等各利益相關(guān)主體的意見，明確各方面的責(zé)、權(quán)、利，促進規(guī)劃順利實施和礦地和諧；二是強化公眾參與對政府是一種監(jiān)督，這也是改變目前我國礦產(chǎn)資源規(guī)劃約束力不強，規(guī)劃審批與調(diào)整隨意性大，規(guī)劃缺乏嚴肅性、科學(xué)性和可操作性的重要手段之一。

2 礦產(chǎn)資源規(guī)劃相關(guān)主體的博弈關(guān)系及溝通協(xié)調(diào)要點

現(xiàn)行礦產(chǎn)資源管理體制下，與規(guī)劃管理相關(guān)的主體較多，主要包括黨委和政府、國土資源主管部門、規(guī)劃編制機構(gòu)、專家學(xué)者、礦山企業(yè)、礦區(qū)群眾等，以及其他關(guān)心礦業(yè)發(fā)展或者利益相關(guān)的社會公眾、社會團體、新聞媒介等（參見圖1）?？偟膩砜矗瑖临Y源主管部門在礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實施中處于核心地位，與其他相關(guān)主體之間存在“三外一內(nèi)”的關(guān)系。

2.1 國土資源主管部門與相關(guān)部門的關(guān)系

主要包括上下級國土資源主管部門、本級黨委和政府、同級政府相關(guān)部門等三類主體之間的關(guān)系。

2.1.1上下級國土資源主管部門之間的溝通協(xié)調(diào)

目前政治語境下，下級部門需要不斷與上級部門進行博弈，以求得更多優(yōu)惠，更大自主權(quán)，獲取更大利益，包括省級與中央、市縣級與省級之間的博弈。各級國土資源主管部門代表本級政府行使相應(yīng)權(quán)限，業(yè)務(wù)上受上級部門指導(dǎo)。具體到礦產(chǎn)資源規(guī)劃中，各級國土資源主管部門主要是對上積極爭取支持，對下做好指導(dǎo)和綜合平衡。上級部門肩負著在更高層次、更寬視野保護礦產(chǎn)資源的使命與職責(zé)，在溝通協(xié)調(diào)過程中居于主動地位。規(guī)劃編制中主要做好以下四方面的溝通與協(xié)調(diào)。一是規(guī)劃指標。全國規(guī)劃在省級規(guī)劃預(yù)編基礎(chǔ)上，結(jié)合國家發(fā)展需求，提出合理的發(fā)展指標。省級規(guī)劃落實全國規(guī)劃。省級規(guī)劃在本行政區(qū)域內(nèi)做好綜合平衡，下級規(guī)劃做好分解落實。銜接過程中，上下級國土資源主管部門要結(jié)合本地發(fā)展的階段性特征，做好溝通協(xié)調(diào)，確保指標的科學(xué)合成、合理分解和有效落實。二是空間布局。對于需要財政重點投入并發(fā)揮引導(dǎo)作用的重點工作布局，主要是上下溝通協(xié)調(diào)好，確保資金投入在合理區(qū)域。對于管理功能分區(qū)，上下溝通協(xié)調(diào)好，平衡好各地方利益，確?？臻g分區(qū)不重復(fù)、不重疊。對于資源疊置共生的區(qū)域，更是需要做好溝通協(xié)調(diào)，按照空間劃開、時序錯開的要求，合理安排勘查開發(fā)項目。三是重點工程項目。根據(jù)實施主體和資金來源的不同，統(tǒng)籌安排，各有側(cè)重，避免重復(fù)和浪費。

2.1.2國土資源主管部門與本級黨委政府之間的溝通協(xié)調(diào)

省以下國土資源主管部門實行垂直管理，但人事編制和財政收支等仍由地方管理。在這種管理模式下，礦產(chǎn)資源規(guī)劃工作中與本級黨委、政府的溝通顯得尤為重要。一是積極向本級黨委、政府匯報有關(guān)規(guī)定或要求，促進履行職責(zé)和依法行政；二是征求黨委、政府對勘查開發(fā)項目部署和礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的意見建議，激發(fā)他們對規(guī)劃的“興趣”，將礦產(chǎn)資源方面的重要指標和工程任務(wù)納入國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃中；三是規(guī)劃要在目標任務(wù)、空間布局等方面全面貫徹本級黨委、政府關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的方向和思路等具體要求。

2.1.3國土資源主管部門與同級政府相關(guān)部門之間的溝通協(xié)調(diào)

礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)與保護在數(shù)量、空間、結(jié)構(gòu)、時序和政策等的安排上涉及多領(lǐng)域、多環(huán)節(jié)，與此相關(guān)的部門主要包括發(fā)改、工信、環(huán)保、財政等。一是會同發(fā)展改革委研究資源開發(fā)與產(chǎn)業(yè)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的思路和政策；二是與工信部溝通協(xié)調(diào)，明確下游產(chǎn)業(yè)分布，了解產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對礦產(chǎn)資源管理的需求和政策建議；三是與財政部門溝通協(xié)調(diào)，落實工作經(jīng)費，明確重大工程資金保障、配套政策和財稅政策；四是與環(huán)保和林業(yè)部門溝通協(xié)調(diào)，明確各類保護區(qū)的具體范圍，確定禁止勘查開采區(qū)管理政策，如禁止區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出的補償政策等；五是與商務(wù)部門溝通協(xié)調(diào)，提出促進礦業(yè)國際合作政策導(dǎo)向與配套措施，合理部署“走出去”的重點地區(qū)和礦種等。

2.2 國土資源主管部門與資源開發(fā)相關(guān)利益主體的關(guān)系

主要包括礦山企業(yè)和礦區(qū)群眾等兩類主體之間的關(guān)系。

2.2.1國土資源主管部門與相關(guān)礦山企業(yè)之間的溝通協(xié)調(diào)

國土資源主管部門和礦山企業(yè)主要是協(xié)調(diào)好國家戰(zhàn)略和企業(yè)發(fā)展計劃。企業(yè)是規(guī)劃實施的主體，企業(yè)發(fā)展效率的高低將直接關(guān)系到礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的整體質(zhì)量。加強與企業(yè)的溝通協(xié)調(diào)，最大限度地使企業(yè)的發(fā)展與國家戰(zhàn)略相統(tǒng)一。一是“事前”統(tǒng)籌好國家礦產(chǎn)資源勘查布局和企業(yè)自發(fā)的投資部署。二是統(tǒng)籌礦產(chǎn)資源開發(fā)總量既符合國家整體利益，又要符合企業(yè)自身效益最大化。三是共同謀劃我國礦業(yè)發(fā)展政策，創(chuàng)造公平、公正的礦業(yè)市場環(huán)境和法治環(huán)境，培育符合市場經(jīng)濟要求、具有國際競爭力的大型礦業(yè)集團。四是使企業(yè)自覺履行社會責(zé)任，支持民生建設(shè)，自覺按照要求開展勘查、開發(fā)工作，自覺有效保護和合理利用礦產(chǎn)資源。五是大型企業(yè)集團，尤其是中央企業(yè)，在資源勘查開發(fā)工作部署時，要積極支持地方發(fā)展，地方政府也要做好服務(wù)工作。

2.2.2國土資源主管部門與礦區(qū)居民、社會公眾的溝通協(xié)調(diào)

基層政府既要調(diào)和企業(yè)和居民的矛盾，又要承擔(dān)礦區(qū)經(jīng)濟發(fā)展重任，還可能成為宣泄不滿的對象。當?shù)V區(qū)群眾不了解政府和礦業(yè)企業(yè)給當?shù)刭Y金的用途，基本權(quán)利得不到有效保障時，就會產(chǎn)生埋怨。因此，在規(guī)劃編制中，國土資源主管部門與礦區(qū)居民、社會公眾應(yīng)該加強溝通協(xié)調(diào)，強化資源惠民理念，加快完善資源開發(fā)收益分配機制，讓中央、地方、企業(yè)、礦區(qū)群眾共享資源開發(fā)收益和發(fā)展成果，在工作布局、重大工程設(shè)置方面向貧困地區(qū)傾斜。凡涉及群眾切身利益，影響面廣，容易引起社會問題的重大工作布局、重大工程項目應(yīng)當征詢公眾尤其是礦區(qū)群眾的意見建議，聽取他們對民生改善的訴求，讓他們了解政府、礦山企業(yè)的責(zé)任，同時明白自身權(quán)利和義務(wù)。

2.3 國土資源主管部門與編制機構(gòu)和專家的關(guān)系

2.3.1國土資源主管部門與規(guī)劃編制機構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)

國土資源主管部門在政府領(lǐng)導(dǎo)下，具體負責(zé)規(guī)劃編制工作，應(yīng)該按照有關(guān)要求，擇優(yōu)選擇編制機構(gòu)，確定雙方權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。編制人員承擔(dān)具體工作，充當溝通橋梁，其核心訴求是實現(xiàn)研究理念，實現(xiàn)自身科研價值，為單位和個人贏得榮譽。兩者類似于“老板”與“雇員”之間的關(guān)系。規(guī)劃編制過程中雙方主要是溝通規(guī)劃編制工作進展、共同研究存在的問題和應(yīng)對之策。共同參與各類座談、論證、調(diào)研等規(guī)劃協(xié)調(diào)工作。

2.3.2國土資源主管部門與專家的溝通協(xié)調(diào)

相關(guān)專家運用專業(yè)特長為規(guī)劃編制部門和編制人員科學(xué)決策提供智力支撐。當然，專家也可以充當不同利益相關(guān)人專業(yè)代理人。根據(jù)規(guī)劃編制進度安排，適時組織多方面、多領(lǐng)域的專家，通過深入研究論證重大指標、項目、工程和政策，算好經(jīng)濟賬、效益賬、生態(tài)賬。深入研究、客觀判斷，綜合考慮各方面專家意見建議，提高規(guī)劃科學(xué)性。

2.4 國土資源主管部門內(nèi)部各部門間溝通協(xié)調(diào)

礦產(chǎn)資源規(guī)劃不是國土資源規(guī)劃部門一家的規(guī)劃，需要各職能部門共同編制共同實施。國土資源主管部門內(nèi)部職能部門主要是明確責(zé)任分工協(xié)作，強化歸口管理。規(guī)劃編制實施中，一是在總體規(guī)劃編制中，由各部門分頭負責(zé)組織開展本領(lǐng)域內(nèi)專題研究，提出發(fā)展思路，明確重大指標、重點布局和重大工程和管理需求。規(guī)劃部門做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)劃文本編制。二是礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)、儲量、地質(zhì)環(huán)境管理等部門可結(jié)合工作需要，組織編制相關(guān)專項規(guī)劃，并負責(zé)各類規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)、報批和發(fā)布。三是實施階段，按照責(zé)任分工，有序推進項目、工程和政策落地，及時發(fā)現(xiàn)、解決問題。四是各部門應(yīng)當加強溝通協(xié)調(diào)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)庫的互聯(lián)互通，提高規(guī)劃管理和應(yīng)用水平。五是各相關(guān)部門應(yīng)當及時提供規(guī)劃編制需要的數(shù)據(jù)，及時將管理需求和需要規(guī)劃解決的問題反映到規(guī)劃中來。六是共同研究土地和礦產(chǎn)規(guī)劃銜接問題，確保重點勘查開發(fā)項目能順利落地。

3 礦產(chǎn)資源規(guī)劃溝通協(xié)調(diào)機制的工作組織制度

礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制以國土資源主管部門為核心，與規(guī)劃相關(guān)主體之間存在“三外一內(nèi)、八個方面”的關(guān)系，實現(xiàn)各主體之間的有效溝通協(xié)調(diào)需要強有力的組織保障，一般需要三方面的工作組織制度。

3.1 組建規(guī)劃編制組織機構(gòu)

礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制涉及的政府部門較多，為提高各部門之間的有效溝通協(xié)調(diào)能力，提高工作組織效率，需要構(gòu)建規(guī)劃編制組織機構(gòu)。一般包括規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組和規(guī)劃編制工作辦公室。規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組組長由政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，領(lǐng)導(dǎo)小組成員一般包括國土、發(fā)改、環(huán)保、工信、財政、商務(wù)等同級政府部門，以及國土資源主管部門內(nèi)的法規(guī)、調(diào)控、規(guī)劃、儲量、勘查、開發(fā)、環(huán)境、耕保等相關(guān)部門組成。領(lǐng)導(dǎo)小組主要負責(zé)審定規(guī)劃編制工作方案、領(lǐng)導(dǎo)小組工作規(guī)則、辦公室工作規(guī)則，規(guī)劃的基本思路、規(guī)劃文本和重大研究成果，以及協(xié)調(diào)解決規(guī)劃編制過程中涉及各部門之間的有關(guān)重大問題。

規(guī)劃編制工作辦公室是在領(lǐng)導(dǎo)小組之下具體負責(zé)規(guī)劃編制工作的組織機構(gòu)。辦公室主任一般由國土資源主管規(guī)劃部門的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，主要成員包括上述相關(guān)部門和規(guī)劃編制技術(shù)支撐單位人員。規(guī)劃編制辦公室負責(zé)籌備領(lǐng)導(dǎo)小組會議，起草會議材料；研究制定規(guī)劃基本思路和規(guī)劃文本，提交領(lǐng)導(dǎo)小組會議審定；研究審定規(guī)劃編制技術(shù)指南等相關(guān)文件；組織開展規(guī)劃編制重大專題研究和調(diào)研工作；研究提出需要領(lǐng)導(dǎo)小組審議的重大事項，以及做好相關(guān)宣傳工作。一般規(guī)劃編制工作辦公室下設(shè)編制組和綜合組等機構(gòu)。

圖1 礦產(chǎn)資源規(guī)劃相關(guān)主體關(guān)系示意圖

3.2 探索規(guī)劃編制實施中的公眾參與制度

為有效加強與礦山企業(yè)和礦區(qū)群眾的溝通協(xié)調(diào)，需要探索建立公眾參與制度。一是建立規(guī)劃聽證制度。規(guī)劃編制可能影響到礦山企業(yè)和礦區(qū)群眾等行政相對人的利益，需要由國土資源主管部門組織召開聽證會，就規(guī)劃編制中重要問題聽取意見，接受相關(guān)利益人提供的證據(jù)資料，必要時采取辯論、對質(zhì)等程序和形式保障規(guī)劃科學(xué)決策。二是做好公眾意見備案制度。就規(guī)劃中的重大問題聽取公眾意見，在合理采納的基礎(chǔ)上，把公眾的意愿反映到規(guī)劃當中。三是做好規(guī)劃宣傳工作。充分利用新聞、報刊、廣播等媒體向社會公眾公布并宣傳規(guī)劃的主要目標和任務(wù)，自覺接受公眾的監(jiān)督。

3.3 建立規(guī)劃編制委托和專家顧問制度

在規(guī)劃編制過程中，將有效落實管理規(guī)劃需求和發(fā)揮編制機構(gòu)專業(yè)優(yōu)勢有機結(jié)合是提高規(guī)劃編制科學(xué)性和可操作性的必然要求。一是通過委托規(guī)劃編制任務(wù)形式，擇優(yōu)選擇規(guī)劃編制機構(gòu)。國土資源主管部門加強指導(dǎo)，明確管理需求，并協(xié)助開展相關(guān)研究工作，不可做“甩手掌柜”。規(guī)劃編制機構(gòu)要按合同和工作方案認真履行規(guī)劃編制職責(zé)，加強理論與管理實際結(jié)合，客觀、獨立地發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。二是成立規(guī)劃編制專家咨詢委員會。專家要涵蓋經(jīng)濟、社會、地質(zhì)礦產(chǎn)、環(huán)境等多領(lǐng)域，重大問題要組織專家咨詢會、論證會以及現(xiàn)場踏勘等方式。探索建立礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制專家咨詢委員會管理辦法，規(guī)范專家需要具備的條件、咨詢程序和相關(guān)責(zé)任。

[1]國土資源部．全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2008-2015年）[Z]．北京：國土資源部,2014．

[2]國土資源部．第三輪全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制工作方案[Z]．北京：國土資源部，2014．

[3]李春雪．基于博弈分析的云南礦產(chǎn)資源開發(fā)中的利益分配協(xié)調(diào)機制研究[D]．昆明：云南財經(jīng)大學(xué),2010．

[4]董延濤．溝通式規(guī)劃理論在礦產(chǎn)資源規(guī)劃中的應(yīng)用初探[J]．礦產(chǎn)保護與利用．2014(6)：1-4．

The Communication and Coordination Mechanism during Constituting and Actualizing Mineral Resource Planning

DONG Yantao, WU Shangkun
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

Mineral resource planning is a systematic program which involved in many fields, sectors and links. Enhancing efforts to communication and coordination is not only the basic precondition for the task of guaranteeing the coordination and joint force of two types and four grades mineral resource planning, but also an important means for promoting policy coordination between the departments responsible for mineral resources management and other relevant function departments, as well as an important channel for ensuring people's rights and interests of mining areas and promoting harmony between mineral and land. This paper argues that the departments responsible for mineral resources management holds core position in constituting and actualizing mineral resource planning, which has the game relationships with other related subjects. On this basis, this paper points out that establishing organizations, building entrusting and expert consultant system, and exploring the public participation system have been the constituents for realizing effective communication and coordination between the main bodies.

mineral resources; planning; communication and coordination; public participation; expert advisors

F407.1；F062.1

C

1672-6995（2015）03-0017-04

2014-12-03；

2015-01-14

國土資源地質(zhì)調(diào)查工作項目：重要礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)布局與資源配置（1212011309300）

董延濤（1983-），男，河北省邢臺市人，中國國土資源經(jīng)濟研究院助理研究員，經(jīng)濟學(xué)碩士，主要研究方向：礦產(chǎn)資源規(guī)劃與管理。