王步清/王高利/那春光/張文明

（1．中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2．臨沂市國(guó)土資源局，山東 臨沂 276000；3．核工業(yè)北京地質(zhì)研究院，北京 100029）

鄂爾多斯盆地能源礦產(chǎn)綜合勘查開(kāi)采政策建議

王步清1/王高利2/那春光1/張文明3

（1．中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2．臨沂市國(guó)土資源局，山東 臨沂 276000；3．核工業(yè)北京地質(zhì)研究院，北京 100029）

在對(duì)鄂爾多斯盆地煤鈾、油鈾空間共生關(guān)系及礦業(yè)權(quán)疊置現(xiàn)狀研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)鈾資源查明情況，劃分出3類(lèi)一級(jí)規(guī)劃區(qū)塊、6類(lèi)二級(jí)規(guī)劃區(qū)塊，對(duì)各類(lèi)規(guī)劃區(qū)塊提出了具體的勘查開(kāi)采政策建議，主要包括：(1)在時(shí)序上優(yōu)先開(kāi)采鈾礦；(2)鼓勵(lì)煤炭、油氣企業(yè)與鈾礦企業(yè)合資合作開(kāi)采煤炭礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)的鈾礦資源，利益共享，風(fēng)險(xiǎn)均擔(dān)；(3)區(qū)內(nèi)煤炭勘查活動(dòng)必須同時(shí)提交鈾礦資源勘查報(bào)告，否則對(duì)煤炭地質(zhì)儲(chǔ)量不予評(píng)審、備案；(4)區(qū)內(nèi)煤炭開(kāi)采活動(dòng)應(yīng)按照《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)放射性物質(zhì)含量進(jìn)行監(jiān)測(cè)，低于一定的量才允許開(kāi)采；(5)允許在油氣礦業(yè)權(quán)非開(kāi)采區(qū)重疊設(shè)置鈾探礦權(quán)，在不影響油氣勘探開(kāi)發(fā)的前提下，通過(guò)簽訂相關(guān)保障安全生產(chǎn)作業(yè)協(xié)議，允許設(shè)置鈾采礦權(quán)。

能源礦產(chǎn)；礦業(yè)權(quán)疊置；綜合勘查開(kāi)采；規(guī)劃區(qū)塊；政策建議；鄂爾多斯盆地

鄂爾多斯盆地總面積37萬(wàn)km2，能源礦產(chǎn)資源總量位居全國(guó)各盆地之首。其中，石油總資源量在大型沉積盆地中位居全國(guó)第三位，天然氣、煤炭和煤層氣資源居全國(guó)首位。此外，盆地的頁(yè)巖氣資源和鈾礦資源也非常豐富[1]。由于歷史原因，鄂爾多斯盆地基本被煤炭、石油天然氣的礦業(yè)權(quán)所覆蓋，擠占了鈾礦資源的勘探開(kāi)發(fā)空間；另一方面，煤炭的開(kāi)采會(huì)破壞采區(qū)的地層結(jié)構(gòu)和區(qū)域地下水系統(tǒng)，可能對(duì)影響范圍之內(nèi)的鈾礦體造成破壞。因此，有必要規(guī)范煤鈾、油鈾開(kāi)采時(shí)序，統(tǒng)籌部署，形成綜合勘查、綜合評(píng)價(jià)和綜合開(kāi)發(fā)的局面，保障盆地礦產(chǎn)資源有序勘查開(kāi)發(fā)，保護(hù)鈾礦資源不被破壞。

1 鄂爾多斯盆地鈾礦地質(zhì)特征及煤鈾、油鈾疊置關(guān)系

1.1 盆地鈾礦地質(zhì)特征

已查明的三疊系以淺鈾礦床主要為砂巖型鈾礦床和泥巖型鈾礦床。主要含礦層為中侏羅統(tǒng)直羅組，其次為下白堊統(tǒng)華池-環(huán)河組、羅漢洞組和中侏羅統(tǒng)延安組以及上三疊統(tǒng)延長(zhǎng)組[2]。目前盆地工業(yè)鈾礦化均產(chǎn)于直羅組，該組為潮濕-半干旱氣候下河流-湖泊相暗色碎屑巖建造，區(qū)域上可分為上下兩段，下段為旋回伊始低位體系域的河流相，河道寬闊，砂體厚大且富含炭化植物碎屑巖和黃鐵礦等還原劑，部分地區(qū)見(jiàn)煤線，僅在盆地東北部地區(qū)有可采煤層產(chǎn)出，皂火壕、大營(yíng)等大型、超大型鈾礦床就產(chǎn)于該層。下伏中侏羅統(tǒng)延安組為一套潮濕氣候下以河流-三角洲-湖泊沉積為主的含煤地層，與直羅組呈平行不整合接觸，煤炭資源量巨大，是我國(guó)侏羅紀(jì)煤田的重要組成部分。

1.2 盆地煤鈾、油鈾空間疊置共生關(guān)系

盆地礦產(chǎn)資源區(qū)域分布特征明顯，已探明資源呈“南油北氣，周緣煤炭，鈾礦局部富集”的總體格局。石油主要分布于盆地南半部及南緣和西緣，集中在陜西榆林、延安和甘肅慶陽(yáng)地區(qū)。天然氣主要分布在盆地北半部，集中在內(nèi)蒙古鄂托克旗、烏審旗和陜西榆林地區(qū)。頁(yè)巖氣主要分布在盆地的東南部。煤炭資源廣泛分布，盆地周緣埋藏較淺，探明程度高，中部埋藏深。煤層氣分布范圍大致與煤炭相當(dāng)，以盆地東緣和南緣賦存條件最好。鈾礦主要分布于盆地的東北部、西緣和南緣周邊地區(qū)。

煤炭、油氣、鈾礦資源垂向上多層疊置。已探明資源中，石油集中于500-3000m；天然氣集中于2000-4500m，埋藏較石油深[2]。在層位上，石油主要分布在侏羅系和三疊系，以三疊系延長(zhǎng)組為主；天然氣主要分布在石炭—二疊系和奧陶系；煤炭、煤層氣多在1000m以淺，分布層位主要為侏羅系和石炭—二疊系，在三疊系少量分布。以上鈾下煤為主，而上煤下鈾的現(xiàn)象較少，這種資源疊置狀況及煤炭的開(kāi)采方式，必然導(dǎo)致先采煤會(huì)破壞鈾礦資源。

鈾成礦遠(yuǎn)景區(qū)與煤炭資源分布范圍的疊置面積較大，占鈾成礦遠(yuǎn)景區(qū)面積的69.18%；鈾成礦遠(yuǎn)景區(qū)與油氣資源分布范圍疊置面積占鈾成礦遠(yuǎn)景區(qū)面積的47.21%；其中鈾成礦遠(yuǎn)景區(qū)既與煤炭又與油氣資源疊置的區(qū)域占鈾成礦遠(yuǎn)景區(qū)面積的23.77%。也就是說(shuō)鈾成礦遠(yuǎn)景區(qū)與煤炭、油氣資源分布范圍的疊置面積占鈾成礦遠(yuǎn)景區(qū)面積的92.62%。

1.3 鄂爾多斯盆地鈾礦資源與煤炭、油氣礦業(yè)權(quán)疊置現(xiàn)狀

鄂爾多斯盆地主要沉積范圍有25萬(wàn)km2，煤炭和油氣礦業(yè)權(quán)覆蓋了盆地的大部分范圍。

盆地邊緣和盆地北部基本上被煤炭礦業(yè)權(quán)所覆蓋，該區(qū)域鈾成礦遠(yuǎn)景區(qū)與煤炭礦業(yè)權(quán)重疊面積占鈾成礦遠(yuǎn)景區(qū)面積的35.87%。盆地新發(fā)現(xiàn)的幾個(gè)大型鈾礦床其成礦遠(yuǎn)景區(qū)內(nèi)分布的煤炭礦業(yè)權(quán)面積較大，鈾成礦遠(yuǎn)景區(qū)與煤炭礦業(yè)權(quán)重疊面積占鈾成礦遠(yuǎn)景區(qū)面積的64.31%，遠(yuǎn)超過(guò)盆地平均重疊的百分比33.84%。油氣礦業(yè)權(quán)主要覆蓋于盆地的西緣、中部和南部，鈾成礦遠(yuǎn)景區(qū)與油氣礦業(yè)權(quán)重疊面積占鈾成礦遠(yuǎn)景區(qū)面積的88.61%。

鈾礦遠(yuǎn)景區(qū)面積的94.2%被油氣礦業(yè)權(quán)和煤炭礦業(yè)權(quán)所覆蓋，鈾礦勘查開(kāi)采空間被油氣和煤炭所擠壓，亟待出臺(tái)相關(guān)政策，為鈾礦的勘查開(kāi)采保駕護(hù)航，促進(jìn)鄂爾多斯盆地礦產(chǎn)資源綜合勘查、綜合開(kāi)采、綜合利用，保障國(guó)家的鈾礦供應(yīng)安全。

2 鈾礦政策制度現(xiàn)狀及鈾資源開(kāi)發(fā)利用實(shí)踐中存在的問(wèn)題

為了安全、有效管控鈾礦資源勘查開(kāi)發(fā)，原國(guó)家核工業(yè)部曾出臺(tái)了一系列的部門(mén)規(guī)章，如《放射性礦山企業(yè)采礦登記管理暫行辦法》（1987年）、《放射性礦山企業(yè)勘查登記管理暫行辦法》（1987年）、《放射性礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》（1987年）、《放射性礦山企業(yè)采礦登記發(fā)證實(shí)施細(xì)則》（1987年），由于核工業(yè)部已取消，這些規(guī)章制度的地位也隨之降低或消失。此后，國(guó)務(wù)院于1998年先后頒發(fā)了《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法（國(guó)務(wù)院第240號(hào)令）》、《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法（國(guó)務(wù)院第241號(hào)令）》兩部法規(guī)，明確鈾礦的勘查、開(kāi)采許可證由國(guó)土資源部頒發(fā)。為了規(guī)范鈾礦開(kāi)采秩序，推進(jìn)鈾礦勘查，2005年國(guó)防科工委、公安部、國(guó)土資源部和環(huán)?？偩致?lián)合發(fā)出《關(guān)于整治鈾礦開(kāi)采冶煉秩序的通知》、國(guó)土資源部聯(lián)合國(guó)防科工委發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)鈾礦地質(zhì)勘查工作的若干意見(jiàn)（國(guó)土資發(fā)〔2008〕45號(hào)）》，在45號(hào)文中，首次提出構(gòu)建鈾礦地質(zhì)勘查工作多元投入機(jī)制，允許社會(huì)資本投入鈾礦勘查、開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，享受勘查、開(kāi)采權(quán)益。但究竟如何投入，如何共享勘查、開(kāi)采權(quán)益，沒(méi)有明確規(guī)定，降低了可操作性。

國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界從不同角度和層面對(duì)當(dāng)前鈾資源開(kāi)發(fā)利用政策進(jìn)行了研究，謝青霞等（2010）認(rèn)為當(dāng)前鈾礦管理部門(mén)過(guò)多，出現(xiàn)“有些事情大家管，有些事情沒(méi)人管”的現(xiàn)象[4]。在接受《中國(guó)能源報(bào)》專(zhuān)訪時(shí)，蘇學(xué)斌提出由于國(guó)土資源部現(xiàn)行政策規(guī)定礦業(yè)權(quán)不能重疊，一旦鈾礦與其他資源共伴生，鈾礦資源權(quán)屬會(huì)產(chǎn)生爭(zhēng)議；曹述棟認(rèn)為我國(guó)當(dāng)前礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)目標(biāo)過(guò)于單一，導(dǎo)致部分礦產(chǎn)資源被破壞，降低了這部分礦產(chǎn)的資源潛力[5]。涂慶等（2013）提出國(guó)土資源部頒發(fā)的一些為解決鄂爾多斯盆地礦產(chǎn)綜合勘查開(kāi)采的規(guī)章或政策文件，因?yàn)閷蛹?jí)不夠或規(guī)定內(nèi)容前后不一致導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)管理機(jī)關(guān)在使用時(shí)有時(shí)無(wú)所適從[6]。

綜合上述研究，并結(jié)合鄂爾多斯盆地鈾礦資源與煤炭、油氣資源礦業(yè)權(quán)疊置現(xiàn)狀，可以看出，當(dāng)前該盆地鈾礦資源的勘探開(kāi)發(fā)主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題：一是煤炭、油氣礦業(yè)權(quán)限制了鈾礦資源勘查開(kāi)發(fā)的平面空間，鈾礦資源優(yōu)先開(kāi)發(fā)在空間上難以落實(shí)；二是對(duì)于開(kāi)采含鈾煤炭沒(méi)有建立相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，也缺少?gòu)?qiáng)有力的監(jiān)督手段；三是雖有綜合勘查開(kāi)采方面的政策，但由于種種原因，在實(shí)踐中并不能得到很好地推行和推廣。

3 推進(jìn)盆地能源礦產(chǎn)綜合勘查開(kāi)采的思考與政策建議

表1 鈾資源-煤炭礦業(yè)權(quán)-油氣礦業(yè)權(quán)空間疊置區(qū)劃及政策建議

基于鄂爾多斯盆地資源、礦業(yè)權(quán)疊置情況，除了提出普遍性的政策建議外，本文還根據(jù)鈾礦和煤炭、油氣資源礦業(yè)權(quán)疊置現(xiàn)狀，劃分規(guī)劃區(qū)塊，提出具體的勘查開(kāi)采時(shí)序、兼探兼采和合理設(shè)置礦業(yè)權(quán)方面的政策建議。

普遍性的政策建議主要有：(1)鈾煤空間疊置，先采鈾后采煤；(2)鈾、煤和油氣空間疊置，先鈾后煤，油氣不做時(shí)序要求；(3)鈾煤共伴生，制訂煤炭開(kāi)采安全準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)科學(xué)測(cè)算，對(duì)于放射性元素含量高于一定數(shù)值的煤，必須按《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定采取放射性污染防治措施，同時(shí)核工業(yè)部門(mén)專(zhuān)業(yè)施工隊(duì)伍必須參與合作開(kāi)采；(4)允許在油氣礦業(yè)權(quán)非開(kāi)采區(qū)內(nèi)重疊設(shè)置鈾探礦權(quán)，在不影響油氣勘探開(kāi)發(fā)的前提下，通過(guò)簽訂相關(guān)保障安全生產(chǎn)作業(yè)協(xié)議，允許設(shè)置鈾采礦權(quán)；(5)根據(jù)地質(zhì)構(gòu)造、地下水及鈾礦、煤炭賦存特征等基礎(chǔ)資料，確定并劃分出煤炭開(kāi)采與鈾礦資源分布區(qū)的安全距離。

對(duì)盆地鈾礦資源與煤炭、油氣資源的礦業(yè)權(quán)疊置區(qū)進(jìn)行空間劃分，初步劃分出鈾資源-煤炭礦業(yè)權(quán)疊置區(qū)、鈾資源-油氣礦業(yè)權(quán)疊置區(qū)和鈾資源-煤炭、油氣礦業(yè)權(quán)疊置區(qū)等3類(lèi)一級(jí)規(guī)劃區(qū)塊。根據(jù)鈾資源的查明情況，進(jìn)一步劃分出查明鈾資源-煤炭礦業(yè)權(quán)疊置區(qū)、非查明鈾資源-煤炭礦業(yè)權(quán)疊置區(qū)；查明鈾資源-油氣礦業(yè)權(quán)疊置區(qū)、非查明鈾資源-油氣礦業(yè)權(quán)疊置區(qū)；查明鈾資源-煤炭礦業(yè)權(quán)-油氣礦業(yè)權(quán)疊置區(qū)、非查明鈾資源-煤炭礦業(yè)權(quán)-油氣礦業(yè)權(quán)疊置區(qū)等6類(lèi)二級(jí)規(guī)劃區(qū)塊。結(jié)合煤炭、油氣礦業(yè)權(quán)與鈾資源空間共生關(guān)系及開(kāi)發(fā)（開(kāi)采）特點(diǎn)，對(duì)二級(jí)規(guī)劃區(qū)塊提出具體的勘查開(kāi)采政策建議（表1）。

4 結(jié)論與討論

(1)在煤鈾資源疊置區(qū)，必須堅(jiān)持先采鈾后采煤或者煤鈾綜合開(kāi)采、綜合利用的原則；

(2)在油鈾資源疊置區(qū)，一般情況下，可以先采油，也可以先采鈾；

(3)可以在鄂爾多斯盆地推行重疊設(shè)置礦業(yè)權(quán)的試點(diǎn)工作，特別是開(kāi)采方式不一致、開(kāi)采層位不一致及埋深相差較大的礦種。如在油氣探礦權(quán)區(qū)塊范圍內(nèi)，可以重疊設(shè)置鈾礦的采礦權(quán)，探礦權(quán)使用費(fèi)由鈾礦企業(yè)在合理范圍內(nèi)給予油氣企業(yè)一定的補(bǔ)償，并承擔(dān)使用范圍內(nèi)后續(xù)相關(guān)費(fèi)用；煤炭的探礦權(quán)區(qū)塊范圍內(nèi)也可以重疊設(shè)置鈾礦的采礦權(quán)，但對(duì)鈾礦企業(yè)的開(kāi)采年限要做出具體要求，如果延長(zhǎng)，需給予煤炭企業(yè)相應(yīng)補(bǔ)償。

[1]張金帶,徐高中,林錦榮,等．中國(guó)北方6種新的砂巖型鈾礦對(duì)鈾資源潛力的提示[J]．中國(guó)地質(zhì),2010(5)：1434-1449．

[2]楊偉利,王毅,王傳剛,等．鄂爾多斯盆地多種能源礦產(chǎn)分布特征與協(xié)同勘探[J]．地質(zhì)學(xué)報(bào),2010(4)：579-586．

[3]趙軍龍,譚成仟,劉池陽(yáng),等．鄂爾多斯盆地油、氣、煤、鈾富集特征分析[J]．石油學(xué)報(bào),2006,27(2)：58-62．

[4]謝青霞,花明．我國(guó)鈾礦勘探開(kāi)采管理立法評(píng)析[J]．長(zhǎng)春工程學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2010(4)：46-49．

[5]馬喆．煤鈾共生合理開(kāi)采考驗(yàn)現(xiàn)行礦權(quán)管理[N]．中國(guó)能源報(bào),2013-01-28(21)．

[6]涂慶,于光,黃啟．鄂爾多斯盆地能源礦產(chǎn)礦權(quán)疊置問(wèn)題對(duì)策分析[J]．中國(guó)礦業(yè),2013,22(4)：15-18．

The Policy Suggestions for Comprehensive Prospecting and Exploitation of Energy and Minerals in the Ordos Basin

WANG Buqing1, WANG Gaoli2, NA Chunguang1, ZHANG Wenming3
(1. Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149; 2. Linyi Land and Resource Department, Linyi Shandong 276000, China; 3. CNNC Beijing Research Institute of Uranium Geology, Beijing 100029)

This paper has classified three first-class planning blocks, and six second-class planning blocks based on the research of spatial symbiotic relationship between coal and uranium, oil and uranium, as well as the superimposition of mining rights, along with the proven uranium resources. On this basis, this paper puts forward the detailed policy suggestions for prospecting and exploitation in all kinds of planning blocks. The suggestions lay emphasis on the following: giving priority to the exploitation of uranium ore; encouraging coal, oil and gas companies to exploit the uranium resources within the scope of coal mining rights under a joint-venture partnership with uranium companies with a view to benefit sharing and risk balancing; while exploring the coal resources within these blocks, the uranium resources exploration report must be submitted, otherwise coal geological reserves is given no review and filing; monitoring the levels of radioactive material according to the Environmental Protection Law while exploiting coal resources, the mining activity is allowed only when the monitoring results is below a certain amount; uranium exploration right is allowed to be set in the areas where the oil and gas has not been exploited with the oil and gas mining rights, and uranium exploitation right is also allowed to be set without affect to oil and gas exploration and development, and by signing agreement to guarantee safety production and operation.

energy minerals; mining right superimposed; comprehensive prospecting and exploitation; planning block; policy suggestions; Ordos basin

F407.1

C

1672-6995（2015）03-0021-04

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《中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)》編輯部

2014-10-21；

2014-11-25

973項(xiàng)目（2015CB453000）

王步清（1974-），男，湖南省邵陽(yáng)市人，中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院高級(jí)工程師，理學(xué)博士，主要從事礦產(chǎn)規(guī)劃和構(gòu)造地質(zhì)研究工作。

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